L'audizione nella procedura volta al riconoscimento della protezione internazionale
14 Gennaio 2020
Massima
Nel giudizio promosso innanzi all'Autorità Giudiziaria, ai sensi di quanto dispongono gli artt. 35 ss. d.lgs. n. 25/2008, avverso la decisione della Commissione Territoriale in tema di protezione internazionale, deve essere disposta l'audizione del richiedente se l'atto introduttivo della fase giurisdizionale è fondato su nuovi motivi o nuovi elementi di fatto, purché questi risultino sufficientemente rilevanti, concreti e significativi. Il caso
Un cittadino straniero impugnava, ai sensi e per gli effetti di quanto prevedono gli artt. 35 ss. d.lgs. n. 25/2008, il provvedimento della Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale, presentando elementi di fatto che non erano stati dedotti dinnanzi all'Autorità amministrativa. Il Tribunale Ordinario, fissata l'udienza di comparizione delle parti al solo fine di esaminare la documentazione prodotta, respingeva la richiesta di riconoscimento della protezione sussidiaria ed umanitaria. In particolare, l'Autorità Giudiziaria non riteneva di disporre l'audizione del richiedente in quanto non erano stati indicati, nell'atto introduttivo del giudizio, fatti nuovi o nuovi temi d'indagine. Il cittadino straniero proponeva, avverso il provvedimento del Tribunale, ricorso per cassazione lamentando l'omissione dell'audizione del richiedente protezione internazionale, nonostante la mancanza della videoregistrazione e l'introduzione di elementi di fatto nuovi e non esaminati dalla Commissione Territoriale. La Corte di cassazione accoglieva il ricorso, rinviando la causa al Tribunale Ordinario in diversa composizione per un nuovo esame, ritenendo non conforme al diritto nazionale – ed al formante normativo e giurisprudenziale sovranazionale – l'omissione dell'audizione del richiedente protezione internazionale. La questione
La questione in esame riguarda la corretta individuazione delle ipotesi in cui, nel procedimento volto al riconoscimento della protezione internazionale, risulta sufficiente l'audizione del richiedente celebrata avanti alla Commissione Territoriale e dei casi in cui, invece, risulta necessario ed indispensabile procedere all'audizione del richiedente protezione internazionale nella fase giurisdizionale instaurata avanti al Tribunale Ordinario. Le soluzioni giuridiche
La Corte di cassazione, nella sentenza in commento, ritiene che vi sia una violazione – anche alla luce dei principi espressi in sede sovranazionale – dell'art. 35-bis, commi 10 e 11, d.lgs. n. 25/2008, così come modificato dal d.l. n. 13/2017 conv. dalla l. n. 46/2017, laddove il Tribunale Ordinario, chiamato a pronunciarsi sul provvedimento della Commissione Territoriale, non provveda all'ascolto personale del richiedente protezione internazionale nonostante vi sia una espressa richiesta in tal senso e l'atto introduttivo della fase giurisdizionale si fondi su elementi di fatto non valutati dall'Autorità Amministrativa. In particolare, la Suprema Corte, ripercorrendo le più significative pronunzie della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, ribadisce la centralità dell'esame diretto del richiedente (cfr. artt. 14 e 46 Direttiva 2013/32/UE), il quale ha diritto ad una valutazione completa ed ex nunc di tutti gli elementi di fatto e di diritto su cui si fonda la richiesta di protezione internazionale. Inoltre, viene evidenziato che sull'Autorità Giudiziaria grava l'onere di procedere nuovamente all'audizione del richiedente protezione internazionale – e, dunque, anche laddove quest'ultimo sia già stato ascoltato dalla Commissione Territoriale – nel caso in cui vengano introdotti elementi e circostanze nuove rispetto a quelli prospettati all'Autorità Amministrativa purché tali fatti: (a) siano tempestivamente dedotti, (b) siano presentati in maniera sufficientemente concreta e (c) siano significativi e sufficientemente distinti dagli elementi già esaminati e valutati. Il ragionamento della Suprema Corte prosegue richiamando – e ribadendo – quell'orientamento giurisprudenziale in forza del quale l'audizione del richiedente deve essere nuovamente effettuata dall'Autorità Giudiziaria anche nel caso in cui non risulti disponibile la videoregistrazione del colloquio celebrato avanti alla Commissione Territoriale. Alla luce di tali considerazioni, la Corte di cassazione, nel provvedimento che si commenta, afferma che sussiste «l'esigenza che il richiedente sia sentito su tutti i fatti da lui narrati» e precisa che «i nova devono essere valutati dal giudice, consentendo al richiedente di illustrarli di persona, ove manchi la videoregistrazione e si tratti di nuovi motivi o di elementi di fatto nuovi, […] a meno che gli elementi non siano privi di rilevanza o non siano sufficientemente distinti da quelli già presi in considerazione dall'autorità accertante». Ciò che maggiormente rileva in questa sede è la precisazione secondo cui, nelle ipotesi sopra richiamate, l'onere di procedere ad una nuova audizione del richiedente protezione internazionale, gravante sul Tribunale Ordinario, non si può considerare assolto mediante la mera fissazione di un'udienza di comparizione dato che tale onere si deve necessariamente tradurre nell'audizione personale del richiedente protezione internazionale. In conclusione, la Suprema Corte, precisa che l'Autorità Giudiziaria che non intende procedere all'audizione del richiedente protezione internazionale dovrà motivare espressamente sulla «non significatività o […] genericità» dei motivi e degli elementi nuovi su cui si fonda l'atto introduttivo della fase giurisdizionale. Osservazioni
La sentenza in commento, attraverso un ampio e pregevole percorso argomentativo, affronta la delicata tematica dell'audizione personale del richiedente protezione internazionale, con particolare riferimento all'ipotesi in cui la fase giurisdizionale venga attivata da una domanda fondata su elementi di fatto nuovi e non considerati in precedenza. Per poter comprendere appieno il portato del provvedimento in commento, occorre ricordare, in primo luogo, che l'iter procedurale volto al riconoscimento della protezione internazionale si articola in due distinte fasi: la prima, avente natura amministrativa, si celebra avanti alle Commissioni Territoriali; mentre, la seconda, a carattere eventuale e giurisdizionale, si celebra avanti al Tribunale Ordinario. In secondo luogo, si deve osservare, almeno ad una prima lettura delle disposizioni normative nazionali, che la sede fisiologia dell'audizione del richiedente protezione internazionale sarebbe da collocarsi nella fase amministrativa avanti alla Commissione Territoriale; mentre, l'audizione avanti al Tribunale si configurerebbe come meramente eventuale. Infatti, l'art. 35-bis, commi 10 e 11, d.lgs. n. 25/2008 prevede che l'udienza avanti all'Autorità Giudiziaria possa essere celebrata solo se (a) manchi la videoregistrazione, (b) il richiedente ne faccia richiesta motivata e il giudice ritenga l'udienza essenziale ai fini della decisione, (c) l'impugnazione si fondi su elementi di fatto nuovi non dedotti del corso del giudizio avanti alla Commissione Territoriale e (d) il giudice lo ritenga utile o necessario ai fini della decisione. Il quadro normativo nazionale deve essere valutato anche alla luce dei principi espressi dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, la quale – riconosciuta la centralità del diritto del richiedente protezione internazionale ad essere ascoltato (cfr. CGUE, sez. III, M. c. Irlanda, 9 febbraio 2017, C-560/14) ed evidenziato che il rispetto del diritto all'audizione deve essere esaminato alla luce del complessivo iter procedurale volto al riconoscimento della protezione internazionale (cfr. CGUE, sez. II, Moussa Sacko c. Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Milano, 26 luglio 2017, C-348/16, § 42, si vedano anche §§ 44 e 49) – precisa che sussiste «l'obbligo del giudice di procedere a una valutazione che tenga conto, se del caso, dei nuovi elementi intervenuti dopo l'adozione della decisione oggetto del ricorso» e che «il giudice è tenuto a esaminare sia gli elementi di cui l'autorità accertante ha tenuto o avrebbe potuto tenere conto sia di quelli che sono intervenuti dopo l'adozione della decisione da parte della medesima» (così CGUE, sez. II, Nigyar Rauf Kaza Ahmedbekova e Rauf Emin Ogla Ahmedbekov c. Bulgaria, 4 ottobre 2018, C-652/16 ed anche CGUE, Grande sezione, Serin Alheto c. Bulgaria, 25 luglio 2018, C-585/16). Ai principi sovranazionali si allinea una parte della dottrina che riconosce la centralità del colloquio personale con il richiedente protezione internazionale tanto da qualificare la predetta audizione come mezzo istruttorio fondamentale ed imprescindibile. Sulla base di siffatte considerazioni, tale tesi interpretativa si spinge ad affermare che, avanti all'Autorità Giudiziaria, l'audizione del richiedete protezione internazionale rappresenti la regola e non una mera eccezione. La più recente giurisprudenza sembra allinearsi a tale opzione esegetica, precisando che, nella fase giurisdizionale del procedimento volto al riconoscimento della protezione internazionale, l'audizione del richiedente deve essere garantita se i motivi nuovi su cui si fonda la domanda risultino: (a) sufficientemente concreti e significativi; (b) distinti – e distinguibili – da quelli presentati avanti alla Commissione Territoriale e (c) non dedotti tardivamente – cioè a dire, in un momento successivo ed ulteriore rispetto al ricorso introduttivo del giudizio di cui agli artt. 35 d.lgs. n. 25/2008 –. In capo al Tribunale Ordinario grava uno specifico onere motivazionale: se non si procede all'audizione si dovranno indicare, in maniera puntuale, le ragioni per cui si ritiene che i nuovi motivi dedotti dal ricorrente appaiono irrilevanti, generici e mere reiterazioni. La sentenza della Suprema Corte in commento, allineandosi all'appena descritto orientamento interpretativo, compie una puntualizzazione di interesse: occorre distinguere tra audizione e fissazione dell'udienza. Infatti, occorre tenere presente che non esiste equivalenza tra la celebrazione dell'udienza, ancorché di comparizione delle parti, e l'espletamento dell'audizione: il contraddittorio ed il diritto ad un esame completo ed ex nunc si possono realizzare solo ed esclusivamente attraverso l'audizione personale del richiedente protezione internazionale, non essendo sufficiente, in tal senso, la mera fissazione di una udienza. Benchè il provvedimento in commento compia un significativo passo avanti verso l'implementazione delle garanzie riconosciute al richiedente protezione internazionale, si deve osservare che la Suprema Corte valuta il rispetto delle garanzie processuali – tra cui il diritto ad essere ascoltato – alla luce dello svolgimento del complessivo iter procedurale teso al riconoscimento della protezione internazionale, ricomprendente sia la fase amministrativa sia la fase giurisdizionale. Tuttavia, appare preferibile, almeno a parere dello scrivente, considerare il procedimento di riconoscimento della protezione internazionale come scisso in due fasi distinte. Pertanto, il rispetto del diritto all'audizione personale ed ad un esame completo ed ex nunc dovrà essere valutato con riferimento alla sola fase giurisdizionale, senza che la precedente audizione avanti alla Commissione Territoriale possa costituire un motivo per procedere in assenza del contributo personale del richiedente protezione internazionale. Adottando tale diversa prospettiva che impedisce di relegare l'audizione del richiedente protezione internazionale ad una mera e discrezionale eccezione, non solo si potrà garantire il diritto alla difesa ed ad una tutela effettiva (cfr. 46 Direttiva 2013/32/UE ed art. 47 Carta di Nizza) – anche valorizzando il contributo della difesa tecnica di cui ci si potrà avvalere nella fase giurisdizionale –, ma anche – e soprattutto – si potranno rafforzare le garanzie ed i diritti dei soggetti richiedenti protezione internazionale, pur a discapito di esigenze di mera economica processuale.
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