La riforma della riscossione delle entrate patrimoniali da parte degli Enti locali

Per comprendere appieno la portata della riforma in commento è opportuno un rapido esame della legislazione previgente; legislazione che è il frutto di interventi numerosi e non sempre coerenti, spesso assunti in via di urgenza.

Preliminarmente, va evidenziato che gli artt. 1-3, d.l. n. 193/2016 hanno interamente riscritto la disciplina del sistema della riscossione delle imposte.

Come è noto, la società Equitalia s.p.a. è stata soppressa ed al suo posto è stato istituito un Ente pubblico economico a carattere strumentale (che alla prima succede in tutti i rapporti sostanziali e processuali) sottoposto alla vigilanza del Ministero dell'economia e delle finanze: Agenzia delle entrate – Riscossione (d'ora innanzi, anche: ADER).

Secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 3, del citato decreto legge l'ADER può svolgere le attività di riscossione delle entrate tributarie o patrimoniali delle amministrazioni locali.

Resta fermo quanto previsto dall'art. 17, d.lgs. n. 46 del 1999, e cioè che gli Enti locali possono effettuare la riscossione delle proprie entrate patrimoniali tramite concessione ad una società di servizi.

Dall'ordito normativo appena richiamato, quindi, può ricavarsi che l'Ente locale può discrezionalmente scegliere – quanto al profilo soggettivo - tra diversi sistemi di riscossione coattiva (tanto delle entrate di natura tributaria che di quelle di natura extra-tributaria):

• può provvedere alla riscossione in forma diretta ai sensi dell'art. 52, d.l. n. 446/1997 e dell'art. 7, comma 2, lett. gg-quater) e ss., d.l. n. 70/2011;
• può ricorrere all'affidamento in house a società strumentali (senza espletamento di una gara);
• può affidare la riscossione coattiva a soggetti esterni (art. 52, cit., spec. comma 5) previo esperimento di una procedura di evidenza pubblica;
• può affidare la riscossione coattiva all'ADER, cui è però preclusa l'attività di accertamento e liquidazione (art. 35, d.l. n. 50/2017).

Se la riscossione è svolta in forma diretta o affidata a soggetti iscritti negli albi di cui all'art. 53, d.lgs. n. 446/1997, l'Ente locale può ricorrere all'ingiunzione fiscale, come disciplinata dal R.d. n. 639/1910.

L'ingiunzione fiscale è accompagnata – a seconda del tipo di entrata riscossa – da alcuni atti prodromici (ad esempio per le entrate tributarie è necessario l'avviso di accertamento); essa individua il quantum dovuto e ne ingiunge il pagamento con l'avvertimento che, ove il debitore non proceda al pagamento entro trenta giorni, potrà darsi corso all'esecuzione forzata.

In tutti gli altri casi, la riscossione avviene previa formazione di un ruolo da parte dell'Ente creditore e contestuale affidamento dello stesso al soggetto incaricato della riscossione, che provvederà – sulla base del ruolo – ad emettere gli atti riscossivi propriamente detti a cominciare dalla cd. cartella di pagamento che assolve, volendo istituire un parallelo con il processo esecutivo disciplinato dal Codice di rito, alla funzione svolta dalla notifica del titolo esecutivo (in quanto viene “concretizzata” la pretesa vantata sulla base del ruolo dal singolo debitore) e dalla intimazione contenuta nel precetto.

Ciò detto, la riscossione esattoriale “potenziata” (così testualmente il comma 792) trova la propria disciplina nei commi 784-815 dell'art. 1 della legge di bilancio per l'anno 2020 (l. n. 160/2019).

Le direttrici lungo cui si muove l'intervento riformatore possono essere così sinteticamente individuate:

• si prevede che le somme a qualsiasi titolo riscosse dagli Enti locali affluiscano direttamente presso la tesoreria dell'Ente medesimo;
• viene introdotta per gli Enti locali la possibilità di servirsi dell'accertamento esecutivo, nel senso che uno actu l'Ente creditore accerta l'esistenza di un credito e ingiunge al debitore il pagamento di quanto dovuto, sotto minaccia che – in mancanza di adempimento spontaneo – si procederà ad esecuzione forzata (nelle forme di cui al d.P.R. n. 602/1973);
• viene novellata la disciplina della procedura di nomina dei funzionari responsabili della riscossione;
• viene puntualmente disciplinata la dilazione di pagamento (laddove gli Enti locali non abbiano provveduto a regolamentarla autonomamente);
• viene istituito l'Albo dei concessionari della riscossione;
• si prevede che le trascrizioni, iscrizioni e le correlative cancellazioni richieste dal soggetto che ha emesso l'ingiunzione ed il ruolo avvengano gratuitamente.

Senza pretesa di esaustività, la modifica di gran lunga più rilevante è posta dal combinato disposto dei commi 785 e 792.

Laddove l'Ente locale si avvalga dell'Agente della riscossione – anche con riferimento ai rapporti pendenti alla data del 1° gennaio 2020 – potrà dare corso ad una attività “potenziata” consistente nella possibilità di emettere atti “impoesattivi”, sulla falsariga di quanto già previsto dagli artt. 29 e 30, d.l. n. 78/2010.

Con riferimento a tutte le entrate patrimoniali (fatta eccezione – come chiarito dalla relazione illustrativa – per quelle relative alla irrogazione di sanzioni per violazioni del Codice della strada), l'Ente locale potrà concentrare in un unico atto la fase dell'accertamento e quella dell'intimazione ad adempiere entro il termine previsto per la presentazione del ricorso o, per le entrate patrimoniali, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica.

L'atto impoesattivo deve inoltre contenere:

• la espressa indicazione che lo stesso costituisce titolo esecutivo “idoneo ad attivare le procedure esecutive e cautelari” (dunque, anche l'iscrizione di un fermo o di una ipoteca, ai sensi – rispettivamente – degli artt. 86 e 77, d.P.R. n. 602/1973);
• la indicazione del soggetto che, alla scadenza del termine per adempiere, provvederà in concreto alla riscossione delle somme indicate nel titolo.

Il contenuto dell'atto – come sopra sintetizzato – va «riprodotto anche nei successivi atti da notificare al contribuente in tutti i casi in cui siano rideterminati gli importi dovuti in base agli avvisi di accertamento e ai connessi provvedimenti di irrogazione delle sanzioni (…) nonché in caso di definitività dell'atto impugnato».

Come si anticipava, una volta decorso il termine per impugnare l'atto, o quello di sessanta giorni, lo stesso acquista l'efficacia di titolo esecutivo (salvo il caso previsto dal comma 794: e cioè che l'importo da recuperare sia pari o inferiore ad euro 10,00), «senza la preventiva notifica della cartella di pagamento o dell'ingiunzione fiscale».

Decorso l'ulteriore termine di trenta giorni, la riscossione delle somme è affidata in carico al soggetto legittimato alla riscossione forzata.

Le modalità di trasmissione del carico da accertamento esecutivo al soggetto legittimato andranno individuate con decreto ministeriale, ma nelle more vi può provvedere il competente ufficio dell'Ente creditore.

A questo punto, “l'esecuzione è sospesa” (ma in realtà l'espressione è impropria dato che ci si trova ancora in una fase preliminare all'esecuzione) per centottanta giorni o per il più breve termine di centoventi giorni laddove la riscossione sia affidata al medesimo soggetto che ha provveduto alla notifica dell'atto di accertamento.

Ciò nondimeno, la predetta moratoria non trova applicazione nei seguenti casi:

• relativamente alle azioni cautelari e conservative (fermo ed ipoteca, ma anche blocco dei pagamenti ex art. 48-bis, d.P.R. n. 602/1973);
• quando l'accertamento è definitivo (anche in seguito a giudicato);
• quando si tratta di recuperare somme dovute a seguito di decadenza dal beneficio della rateazione.

Nelle ipotesi descritte (così deve ritenersi data la collocazione del periodo nel medesimo comma ove sono enumerate le dette eccezioni), il soggetto incaricato della riscossione «informa con raccomandata semplice o posta elettronica il debitore di aver preso in carico le somme per la riscossione».

Invero, al di là di queste ipotesi generali, la riscossione può aver luogo senza attendere il termine di moratoria anche «in presenza di fondato pericolo, debitamente motivato e portato a conoscenza del contribuente»; ove gli elementi che fondano il pericolo siano acquisiti nelle more del termine non è necessario inviare l'informativa di cui si è detto sopra (poiché, evidentemente, la relativa funzione è assorbita dall'atto con cui il soggetto incaricato della riscossione esplicita le ragioni dell'azione esecutiva “anticipata”).

Il soggetto incaricato della riscossione può accertare la provenienza dell'accertamento esecutivo, nel qual caso l'esibizione dell'estratto di tale accertamento (come tramessogli dall'Ente creditore) tiene luogo – a tutti gli effetti – dell'esibizione dell'atto stesso.

Se è decorso più di un anno dalla notifica del titolo (divenuto esecutivo) senza che l'azione esecutiva sia iniziata è comunque necessario procedere alla notifica dell'avviso di mora ex art. 50, comma 2, d.P.R. n. 602/1973.

Si prevede ancora che, nel caso in cui la riscossione sia affidata ad ADER, sulle somme richieste maturano interessi moratori in ragione del 2,68% all'anno, a decorrere dal giorno successivo alla notifica degli atti esecutivi.

Inoltre all'Agente della riscossione spettano gli oneri di riscossione (nella misura determinata dal comma 802), nonché le quote previste dall'art. 17, comma 2, lett. b), c) e d), d.lgs. n. 112/1999, ossia:

• le spese dell'esecuzione, nella misura fissata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze;
• le spese di notifica degli atti della riscossione.

Ambedue tali voci sono a carico del debitore.

Spetta inoltre:

• una quota, a carico dell'Ente creditore, in caso di emanazione da parte di quest'ultimo di un atto che riconosca che le somme richieste sono, in tutto o in parte, non dovute.

Molto rilevante – poi – è la previsione che i riferimenti contenuti in norme vigenti all'avviso di accertamento, al ruolo, alle somme iscritte a ruolo, alla cartella di pagamento ed all'ingiunzione fiscale si intendono relativi agli atti impoesattivi di cui si è detto sopra.

Al potenziamento degli strumenti di accertamento e riscossione, fa da contraltare la previsione di alcune tutele in favore del debitore.

Quando l'importo per cui si procede è pari o inferiore ad euro 10.000,00, nel momento in cui l'atto impositivo diventa esecutivo (ossia decorso il termine per impugnarlo o, nel caso di entrate patrimoniali, il termine di sessanta giorni dalla notifica), vi è obbligo per l'Ente creditore (prima di affidare in carico la riscossione della somma) di inviare al debitore un sollecito contenente l'avviso che il termine è scaduto e che, se non si provvede al pagamento entro i successivi trenta giorni, potrà avere inizio l'azione esecutiva.

Tale previsione vale anche per le azioni cautelari: onde, in deroga a quanto previsto in termini generali, i relativi atti dovranno essere preceduti dal summenzionato sollecito.

Si tratta – a nostro avviso – di una previsione irragionevole atteso che le esigenze cautelari si pongono a prescindere dall'importo del credito per cui si procede.

Sempre riguardo alle misure a favore del debitore si segnala che i commi da 796 a 802 recano una articolata disciplina della dilazione di pagamento (che opera fintantoché gli Enti non abbiano provveduto a regolarla autonomamente: ai sensi del comma 797 l'ente, con propria deliberazione - in ottemperanza alla potestà conferita dall'articolo 52 del d.lgs. n. 446/1997 -, può ulteriormente regolamentare condizioni e modalità di rateizzazione delle somme dovute, fermo restando una durata massima di almeno 36 rate mensili per debiti di importi superiori a euro 6.000,01).

Si prevede la possibilità ottenere una rateizzazione fino a 72 mesi (a condizione che il debitore versi in uno stato di temporanea ed obiettiva difficoltà), tenuto conto degli scaglioni individuati dal comma 796.

La normativa in esame disciplina, inoltre, la istituzione di un Albo dei concessionari della riscossione.

In specie, il comma 805 prevede che con decreto di natura regolamentare, da emanarsi, entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della legge di bilancio, d'intesa con la Conferenza Stato-Città ed Autonomie Locali, venga istituita una sezione separata nell'Albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare attività di liquidazione e di accertamento e riscossione delle entrate locali (di cui all'art. 53 del d.lgs. n. 446/1997 già citato): in tale provvedimento sono contenute le disposizioni generali sui criteri di iscrizione obbligatoria, per i soggetti che svolgono esclusivamente le funzioni e le attività di supporto propedeutiche all'accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e delle società da esse partecipate.

Sono invece determinate con legge (comma 807) le caratteristiche patrimoniali che deve possedere il soggetto aspirante alla iscrizione nell'Albo.

Vi è ampio spazio per la fonte regolamentare anche quanto alla individuazione di strumenti che garantiscano la trasparenza e controllabilità dei servizi di accertamento e riscossione.

In specie, con decreto ministeriale saranno individuate:

• le linee-guida relative ai controlli che gli Enti creditori devono operare riguardo al soggetto incaricato della riscossione;
• gli obblighi di comunicazione e pubblicazione da parte dell'Ente degli estremi dei contratti in materia di affidamento dei servizi di accertamento e riscossione nonché delle informazioni sintetiche relative all'oggetto ed al compenso di tali attività;
• i criteri relativi all'affidamento ed alle modalità di gestione dei suddetti servizi, anche al fine di assicurarne la necessaria trasparenza e funzionalità, nonché per definire livelli imprescindibili di qualità.

Nel corso dell'esame al Senato è stato introdotto il comma 815, norma interpretativa con la quale si chiarisce che il contenuto delle norme vigenti riferite agli agenti della riscossione si intendono applicabili, sin dalla data di entrata in vigore delle medesime, anche alle attività svolte in regime di concessione per conto degli enti locali, nel caso di trasferimento del ramo d'azienda relativo a tali attività da parte di società in precedenza concessionarie del servizio nazionale di riscossione (ai sensi dell'articolo 3 comma 24, lettera b), del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito in legge 2 dicembre 2005, n. 248).

In conseguenza delle modifiche qui commentate, sono state abrogate le seguenti disposizioni:

• il comma 2-septies dell'art. 4 del d.l. 24 settembre 2002, n. 209, recante la disciplina della nomina del funzionario responsabile della riscossione;
• il comma 225 dell'art. l della legge 24 dicembre 2007, n. 244 relativo all'accesso dei soggetti affidatari ai dati e alle informazioni contenute nel sistema informativo dell'Agenzia delle entrate;
• il comma 28-sexies dell'art. 83 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 l'accesso per gli enti locali e per i soggetti privati concessionari ai dati e alle informazioni disponibili presso il sistema informativo dell'Agenzia delle entrate;
• l'art. 3-bis del d.l. 25 marzo 2010, n. 40 circa le misure minime di capitale richieste per l'iscrizione all'albo dei concessionari;
• le lett. gg-sexies) e gg-septies) dell'articolo 7, comma 2 del d.l. 13 maggio 2011, n. 70 relative alla nomina dei funzionari responsabili della riscossione e l'utilizzo da parte dei soggetti affidatari di conti correnti dedicati ad essi intestati dove devono affluire le somme riscosse.

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