Decreto "Cura Italia": analisi delle misure disposte in materia di giustizia civile

Il decreto dispone il rinvio di tutte le udienze e la sospensione di tutti i termini relativi all'attività giudiziaria con un intervento molto più incisivo e generalizzato rispetto alla classica sospensione feriale estiva di cui alla l. n. 742 del 7 ottobre 1969. La più ampia portata della sospensione disposta dal decreto n. 18, spiegata dalla eccezionale finalità di fronteggiare la grave emergenza epidemiologica da COVID-19, la si rinviene in molteplici differenze con l'ordinaria sospensione feriale, a partire dai molto più limitati casi di esclusione dalla sospensione che analizzeremo più avanti.

Nonostante il carattere generale della disposizione e il chiarimento di alcuni dubbi sorti nell'interpretazione del primo decreto recante la sospensione dell'attività giudiziaria, decreto legge n. 11 dell'8 marzo 2020, rimangono ancora delle zone grigie sul quale il decreto non si esprime e che verranno risolte dai provvedimenti attuativi che ogni singolo Tribunale è tenuto ad emettere e dalle prassi applicative degli stessi operatori del diritto nelle 26 corti d'appello italiane.

Nella presente analisi si cercherà di risolvere alcuni dubbi che potrebbero sorgere nell'interpretazione del decreto, offrendo un'interpretazione eziologica e sistematica basata sui criteri della opportuna buona fede processuale.

L'analisi degli effetti delle previsioni dell'art. 83 sui procedimenti civili, sarà scandita per i periodi temporali regolamentati dal decreto.

Il primo comma dell'art. 83 dispone che tutte le udienze relative ai procedimenti civili fissate dal 9 marzo 2020 incluso al 15 aprile 2020 incluso (il “Periodo di Sospensione”), saranno rinviate d'ufficio ad una data successiva al 15 aprile 2020. Sin d'ora si rileva come in realtà le udienze soggette a rinvio non saranno solo quelle ricadenti nel periodo di sospensione ma, come si vedrà più avanti, anche quelle che sarà necessario rinviare per il rispetto delle scadenze processuali e segnatamente dei termini perentori fissati dal codice di procedura civile per il compimento di alcune attività.

Il comma due dell'art. 83 dispone la sospensione del decorso di tutti i termini procedurali per il compimento di qualsiasi atto relativo ai procedimenti civili in generale.

La previsione di cui all'art. 83 secondo comma ha definitamente chiarito ogni dubbio circa gli atti processuali soggetti a sospensione superando la confusione interpretativa generata dagli articoli 1 e 2 del Decreto Legge n.11 dell'8 marzo 2020 (il secondo comma dell'abrogato articolo 1, infatti, ai fini dell'individuazione dei procedimenti la cui decorrenza dei termini era sospesa, rinviava al primo comma. Nonostante fosse riferito ai «procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari», il rinvio era stato erroneamente interpretato da molti come riferito ai soli procedimenti pendenti le cui udienze erano state rinviate), attraverso un dettato normativo nitido nella sua espressione letterale e abrogando espressamente i citati articoli del decreto legge n. 11.

Quindi, chiarito che tutti i termini processuali sono sospesi:

a) qualora il decorso del termine per il compimento di qualsiasi atto abbia inizio nel periodo di sospensione, questo termine comincerà a decorrere dopo la fine del Periodo di Sospensione, più precisamente dal 16 aprile 2020;

b) qualora il termine, per il compimento di qualsiasi atto, fosse cominciato a decorrere prima del 9 marzo 2020, il decorso sarà sospeso e ricomincerà a decorrere dal 16 aprile 2020.

Al fine di maggior chiarezza, il secondo comma dell'articolo 83 del decreto contiene altresì un'elencazione esemplificativa «Si intendono pertanto sospesi […omissis…] i termini stabiliti per […omissis…] per l'adozione di provvedimenti giudiziari e per il deposito della loro motivazione, per la proposizione degli atti introduttivi del giudizio e dei procedimenti esecutivi, per le impugnazioni e, in genere, tutti i termini procedurali».

In altri termini la norma in esame non lascia spazio a dubbi chiarendo che sono sospesi «in genere, tutti i termini procedurali».Si badi bene, non solo i termini procedurali relativi alle parti del processo, ma altresì i termini procedurali relativi ai i magistrati, i cancellieri e tutti i soggetti coinvolti nell'attività giudiziaria. Malgrado la norma in commento non lo indichi espressamente, è da ritenere coerente con il dettato normativo includere nel novero dei termini procedurali sospesi anche i termini relativi alla conduzione e svolgimento di indagini peritali. Pertanto, dovranno ritenersi sospesi i termini per il deposito delle bozze delle relazioni peritali, delle relative osservazioni delle parti, del deposito delle relazioni peritali definitive ed in generale della conduzione delle operazioni peritali in sé.

La sospensione dei termini, inoltre, riguarda non solo i procedimenti giurisdizionali in senso stretto ma si riferisce anche, come precisa il comma 20 dell'art. 83, ai termini per lo svolgimento di qualunque attività nei procedimenti di mediazione di cui al d.lgs. n. 28 del 4 marzo 2010, nei procedimenti di negoziazione assistita di cui al d.l. n. 132 del 12 settembre 2014, nonché in tutti i procedimenti di risoluzione stragiudiziale. La sospensione dei predetti procedimenti è condizionata alla presenza di due requisiti:

a) il procedimento deve essere stato promosso prima del 9 marzo 2020 e

b) il procedimento deve costituire condizione di procedibilità della domanda giudiziale.

Dal testo della norma si inferisce dunque che i procedimenti di definizione stragiudiziale avviati in via volontaria dalle parti e quindi non necessari ai fini della procedibilità della domanda giudiziale non sono sospesi. Ne deriva che un procedimento di mediazione, proposto prima del 9 marzo 2020, che abbia ad oggetto una controversia per cui il tentativo di mediazione non sia obbligatorio, verrà sospeso solo in presenza di un apposito provvedimento dell'organismo di mediazione adito o se richiesto dalle parti.

La volontà del legislatore è dunque chiaramente orientata a disporre la sospensione di tutte le attività imposte per legge, lasciando libera autonomia alle parti di condurre le attività non prescritte in via obbligatoria dalla legge.

Dalla delimitazione operata dal Decreto appena esaminata si desume che i procedimenti arbitrali, non essendo in nessun caso condizione di procedibilità della domanda giudiziale e di fatto costituendo un modello di amministrazione privata della giustizia, non appaiono ritenersi ricompresi nel novero dei procedimenti per i quali opera la sospensione automatica. Sarà pertanto demandato all'autonomia privata delle parti l'eventuale sospensione del processo o il rinvio delle udienze.

Invero la lacuna normativa in ordine ai procedimenti arbitrali appare discutibile e l'interpretazione sopra offerta lascia insoddisfatti, mal conciliandosi con le esigenze di contenimento dell'emergenza sanitaria in corso. Dovranno dunque essere i protagonisti del procedimento arbitrale (parti, avvocati, arbitri e laddove sussistente camera arbitrale) secondo buona fede e correttezza ad assumere una condotta in linea con lo scenario nazionale e globale che stiamo vivendo, disponendo la sospensione dei termini, il rinvio delle udienze e conseguentemente la proroga dei termini per il deposito del lodo arbitrale.

L'ampia portata della sospensione operata dal Decreto, emerge non solo riguardo ai procedimenti cui si applica, che sono come abbiamo detto la generalità, ma altresì dal riferimento a tutte le tipologie di termini, ricomprendendo i termini di comparizione, i termini fissi, i termini tra loro collegati, i termini di impugnazione, i termini di opposizione, i termini relativi ai procedimenti esecutivi, i termini procedurali tutti.

A seconda del genere del termine, possono aversi effetti diversi.

Ad esempio, in merito ai termini minimi di comparizione ex art. 163-bis c.p.c., si ritiene che per il computo degli stessi valgano le stesse regole di funzionamento operanti nel caso della sospensione feriale estiva, ossia nel computo dei termini minimi di comparizione non andranno calcolati i giorni di sospensione. Non sarebbe infatti in linea con l'espressione letterale e con la maggior incisività della sospensione collegata all'emergenza epidemiologica un'applicazione meno rigorosa rispetto a quella operata per la sospensione feriale.

In pratica, ne deriva che un avvocato che notifichi un atto di citazione di competenza del Tribunale il 20 marzo 2020, dovrà calcolare per la fissazione della data in cui convocare in udienza la parte convenuta, 90 giorni a partire dal 16 aprile e non dal 20 marzo.

Mentre la data dell'udienza fissata in un atto di citazione notificato in data 5 marzo 2020, dovrà essere rinviata ove non fissata almeno 128 giorni successivi al 5 marzo (di cui 90 previsti dall'art. 163 bis c.p.c. più i 38 giorni di sospensione dei termini disposti dal decreto).

È notorio che in ipotesi di mancato rispetto dei termini di comparizione la parte convenuta (o terza chiamata), potrà legittimamente richiedere ex art. 164, comma 3, c.p.c. la fissazione di una nuova udienza nel rispetto dei termini di comparizione

Auspicabilmente, il ricorso al rimedio della rimessione in termini andrà limitato ai casi in cui sia effettivamente necessario, nell'applicazione della buona fede processuale evitando di abusare del sistema giudiziario e di ulteriormente aggravare il carico dei Tribunali già reduci dell'eccezionale sospensione. In altri termini, ad avviso di chi scrive, i canoni di buona fede – salvo comprovate ragioni di compromessa operatività e così di lesione del diritto alla difesa – consiglierebbero di non sollevare siffatta eccezione con riferimento agli atti di citazione notificati antecedentemente al 9 marzo 2020 essendo gli avvocati incorsi in una violazione di legge (il rispetto dei termini minimi di comparizione) in modo del tutto incolpevole. Diverso il discorso per gli avvocati che avessero deciso di notificare l'atto di citazione in pieno Periodo di Sospensione senza tener conto della sospensione dei termini processuali.

Seppur il decreto non disciplini il caso dei termini tra loro dipendenti - come quelli relativi al deposito delle memorie 183 comma 6 c.p.c. o al deposito degli scritti di cui all'art. 190 c.p.c. - appare coerente con i principi giurisprudenziali ormai pacifici che allo slittamento di uno di questi termini, conseguirà lo slittamento dei termini ad esso collegati.

Dunque, se il termine per il deposito di una comparsa conclusionale fosse fissato per il 10 aprile 2020 e quello per il deposito della memoria di replica per il 30 aprile, anche il secondo dei due termini, sebbene non rientrante nel periodo di sospensione (se non in parte), dovrà essere rinviato affinché decorrano dal deposito della conclusionale i 20 giorni previsti dalla norma.

Sempre in merito allo stesso genere di termini, capita sempre più di frequente che il giudice adito, in luogo di precisare la data di inizio della decorrenza dei termini, ad esempio le scadenze per il deposito delle memorie 183 comma 6 c.p.c., fissi direttamente il giorno preciso di scadenza di ogni singolo termine. In questo caso, sempre secondo un'applicazione del Decreto in base ai principi di buona fede processuale, ove non intervenga il giudice per il rinvio espresso, i termini così fissati slitteranno solo ove almeno uno di essi rientri nel Periodo di Sospensione, in modo da mantenere impregiudicata la concatenazione dei termini prevista per legge.

Di contro, il decreto regola espressamente i termini che si calcolano a ritroso, prevedendo il differimento dell'udienza o dell'attività a partire dalla quale detti termini vengono conteggiati, se questi ricadono in tutto o in parte nel Periodo di Sospensione.

Dunque, per offrire un esempio pratico: qualora una prima udienza fosse stata fissata, nell'atto di citazione o nel decreto, ex art. 168-bis, comma 5, c.p.c., del giudice adito, per il 25 aprile 2020, il termine per la costituzione in giudizio del convenuto avrebbe dovuto essere il 5 aprile 2020. Per effetto della sospensione dei termini procedurali, il termine di costituzione verrebbe invece a scadenza in data antecedente il 9 marzo 2020, ma paradossalmente la parte verrebbe a conoscenza della scadenza solo dopo il suo consumarsi.

In un caso del genere, ancorché l'udienza non ricada nel Periodo di Sospensione, andrà ugualmente differita affinché il termine per la costituzione possa essere goduto a pieno dal convenuto in giudizio. La regola appare coerente con il principio della remissione in termini; è infatti evidente che la parte, in un'ipotesi siffatta, sia incorsa in una decadenza per un fatto ad essa non imputabile: l'imprevedibile sospensione dei termini procedurali.

Il terzo comma lettera a) del Decreto prevede una serie di eccezioni alla regola generale della sospensione dei termini/rinvio delle udienze dei procedimenti civili. Anche in questo caso, le esclusioni previste non coincidono con le tipiche esclusioni dalla sospensione dei termini feriale.

La sospensione e il rinvio di cui a commi 1 e 2 non operano nei seguenti casi:

a) cause di competenza del tribunale per i minorenni relative alle dichiarazioni di adottabilità, ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglia ed alle situazioni di grave pregiudizio;

b) cause relative ad alimenti o ad obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità;

c) procedimenti cautelari aventi ad oggetto la tutela di diritti fondamentali della persona;

d) procedimenti per l'adozione di provvedimenti in materia di tutela, di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione nei soli casi in cui viene dedotta una motivata situazione di indifferibilità incompatibile anche con l'adozione di provvedimenti provvisori e sempre che l'esame diretto della persona del beneficiario, dell'interdicendo e dell'inabilitando non risulti incompatibile con le sue condizioni di età e salute; procedimenti di cui all'articolo 35 della legge 23 dicembre 1978, n. 833;

e) procedimenti di cui all'articolo 12 della legge 22 maggio 1978, n. 194;

f) procedimenti per l'adozione di ordini di protezione contro gli abusi familiari;

g) procedimenti di convalida dell'espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell'Unione europea;

h) procedimenti di cui agli articoli 283, 351 e 373 del codice di procedura civile e, in genere, tutti i procedimenti la cui ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti. In quest'ultimo caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dal capo dell'ufficio giudiziario o dal suo delegato in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del presidente del collegio, egualmente non impugnabile.

In merito a quest'ultima statuizione, riguardante la trattazione dei procedimenti la cui trattazione possa produrre grave pregiudizio alle parti, deve evidenziarsi la netta differenza rispetto alla classica sospensione feriale dei termini.

Invero, ai fini della trattazione del procedimento, diversamente da quanto accade nel periodo di sospensione feriale a cui vanno esenti tutti i procedimenti cautelari notoriamente caratterizzati da un requisito lato sensu di urgenza, il Decreto richiede un quid pluris.

Quanto appena affermato emerge dal sistema predisposto dall'articolo 83, secondo il quale perché un procedimento anche cautelare non si consideri automaticamente sospeso, è necessario che il capo dell'ufficio giudiziario o il suo delegato dichiarino l'urgenza della trattazione con decreto non impugnabile o, per le cause già iniziate, con apposito provvedimento non impugnabile del giudice istruttore o del presidente del collegio.

Ne consegue che l'urgenza di anticipazione della tutela giurisdizionale sia appunto un quid pluris rispetto all'urgenza ovvero al periculum in mora proprio di ogni procedimento cautelare che assurge al ruolo di pre-requisito per la trattazione stessa del procedimento.

A questa linea di ragionamento, non sfugge neppure il procedimento cautelare per eccellenza per il quale l'urgenza, ovvero il pregiudizio imminente grave ed irreparabile, rappresenta l'elemento caratteristico e necessario, per l'emissione stessa del provvedimento richiesto. Ci si riferisce più precisamente al ricorso ex art. 700 c.p.c., dove l'ottenimento del provvedimento è subordinato all'impossibilità di trattare la causa in un momento successivo, per via di un pregiudizio grave, imminente ed irreparabile che potrebbe subire il ricorrente col decorrere del tempo. Proprio questo giudizio suggerisce in cosa debba consistere il grave pregiudizio di cui parla il Decreto.

Onde evitare che in un procedimento d'urgenza ex art. 700 c.p.c., la valutazione sull'urgenza o meno del processo imposta dal Decreto determini un effetto anticipatorio dell'esito stesso del ricorso, per coincidenza tra il parametro di valutazione dell'urgenza della trattazione con quello previsto per la concessione del provvedimento, si ritiene che il “periculum” legittimante la trattazione dei procedimenti in costanza del Periodo di Sospensione debba essere tale da consumarsi e realizzarsi nel predetto arco temporale in modo tale da compromettere gravemente la tutela giurisdizionale che uno stato di diritto deve offrire ai propri cittadini.

In quest'ottica si rende opportuno, nel ricorso cautelare (o con istanza a parte) instaurato nel periodo di sospensione, offrire al giudicante una specifica indicazione delle ragioni di urgenza del processo ai fini del rilascio della dichiarazione. A tale stregua, per i procedimenti instaurati antecedentemente al 9 marzo 2020 sarà certamente opportuno il deposito in giudizio di un'apposita istanza di trattazione urgente al fine dell'ottenimento della relativa dichiarazione da parte del giudice.

Per i procedimenti che verranno ugualmente trattati nel periodo ricompreso tra il 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020, ai sensi del comma 5 dell'articolo 83, i capi degli uffici giudiziari adotteranno le medesime misure atte a contrastare l'emergenza epidemiologica previste per il periodo successivo al Periodo di Sospensione, decorrente dal 16 aprile 2020 con termine previsto per il 30 giugno 2020 che verrà analizzato nel paragrafo seguente.

Per il periodo immediatamente successivo al Periodo di Sospensione, i capi degli uffici giudiziari dovranno adottare misure idonee finalizzate al contrasto dell'emergenza epidemiologica, misure che si applicheranno, come anticipato, anche ai procedimenti ugualmente trattati nel Periodo di Sospensione.

Le misure potranno consistere in:

a) la limitazione dell'accesso del pubblico agli uffici giudiziari, garantendo comunque l'accesso alle persone che debbono svolgervi attività urgenti;

b) la limitazione, sentito il dirigente amministrativo, dell'orario di apertura al pubblico degli uffici anche in deroga a quanto disposto dall'articolo 162 della legge 23 ottobre 1960, n. 1196 ovvero, in via residuale e solo per gli uffici che non erogano servizi urgenti, la chiusura al pubblico;

c) la regolamentazione dell'accesso ai servizi, previa prenotazione, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, nonché l'adozione di ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento;

d) l'adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze;

e) la celebrazione a porte chiuse ai sensi dell'articolo 128 del codice di procedura civile, delle udienze civili pubbliche;

f) la previsione dello svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori e dalle parti mediante collegamenti da remoto individuati e regolati con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia. Lo svolgimento dell'udienza deve in ogni caso avvenire con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione delle parti. Prima dell'udienza il giudice fa comunicare ai procuratori delle parti e al pubblico ministero, se è prevista la sua partecipazione, giorno, ora e modalità di collegamento. All'udienza il giudice dà atto a verbale delle modalità con cui si accerta dell'identità dei soggetti partecipanti e, ove trattasi di parti, della loro libera volontà. Di tutte le ulteriori operazioni è dato atto nel processo verbale;

g) la previsione del rinvio delle udienze a data successiva al 30 giugno 2020 nei procedimenti civili e penali, con le eccezioni indicate al comma 3;

h) lo svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte contenenti le sole istanze e conclusioni, e la successiva adozione fuori udienza del provvedimento del giudice.

Le misure appena elencate sono già state dispose dalla maggior parte dei Tribunali e sono consultabili sulle pagine internet dei singoli uffici giudiziari. Agli operatori del diritto non resta che il recepimento e il rispetto delle misure disposte.

A riguardo, il comma 8 dell'art. 83 precisa, che per il periodo di efficacia dei provvedimenti emessi dai capi degli uffici giudiziari e prevedenti le misure su menzionate ove questi ultimi precludano la presentazione della domanda giudiziale, è sospesa la decorrenza dei termini di prescrizione e decadenza dei diritti che possono essere esercitati esclusivamente mediante il compimento delle attività precluse dai provvedimenti medesimi.

Il decreto impone con riguardo agli uffici che hanno la disponibilità del servizio di deposito telematico, che anche gli atti e documenti di cui all'articolo 16-bis, comma 1-bis, del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179 convertito dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, (ossia gli atti processuali e i documenti informatici diversi da quelli depositati dalle parti già costituite in giudizio per i quali l'obbligo di deposito telematico è già prescritto dal comma 1 del medesimo art. 16-bis), siano depositati esclusivamente con le modalità previste dal comma 1 del medesimo articolo, cioè telematicamente.

Gli obblighi di pagamento del contributo unificato di cui all'articolo 14 del d.P.R. n. 115 del 30 maggio 2002, nonché l'anticipazione forfettaria di cui all'articolo 30 del medesimo decreto, connessi al deposito degli atti con le modalità telematiche, dovranno essere assolti con sistemi telematici di pagamento anche tramite la piattaforma tecnologica di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

Ai sensi del comma 10 dell'art. 83, nel computo di cui all'articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89 (si tratta della c.d. “Legge Pinto”, prevedente l'equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo previsto), nei procedimenti rinviati a norma dell'art. 83 non dovrà tenersi conto del periodo compreso tra l'8 marzo e il 30 giugno 2020.

Il panorama operativo in campo procedurale civile del decreto in analisi appare una misura proporzionale alla gravità della situazione emergenziale conseguente alla diffusione del virus COVID-19. L'art. 83 per il momento, non sembra presentare incongruità o particolari problemi applicativi ove interpretato con approccio logico ed in considerazione dei principi di buona fede procedurale, da parte di tutti gli operatori del diritto (in primis gli avvocati), con l'intento di evitare qualsiasi abuso degli strumenti offerti per la tutela dei diritti per i quali si chiede l'intervento giurisdizionale.