La sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio disposta con il decreto Cura Italia

Il d.l. 17 marzo 2020, n. 18 (“Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”) contiene disposizioni dirette a regolare tutta una serie di settori della vita e della società in Italia in relazione all'epidemia in corso provocata dal coronavirus.

Tra le altre, vi è la previsione del comma 6 dell'art. 103 del decreto con cui si dispone che “l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, è sospesa fino al 30 giugno 2020”.

Ancorché la rilevanza e gli effetti della disposizione possano apparire di importanza minore rispetto a quelli di molte altre previsioni del decreto-legge (ed ancorché possa apparire in concreto poco probabile che in un periodo di piena emergenza quale quello derivante dall'epidemia di coronavirus si ponga l'esigenza di dare corso - con l'intervento dell'ufficiale giudiziario ed eventualmente anche del personale della forza pubblica - alle esecuzioni forzate degli sfratti), può essere utile esaminare la portata e gli effetti della norma. Ciò anche in considerazione dello specifico contenuto della disposizione che - come vedremo - presenta profili di novità rispetto ai provvedimenti della medesima natura intervenuti nel passato.

Il primo rilievo che deve essere formulato concerne la sede nella quale la disposizione anzidetta è stata collocata all'interno del decreto-legge di cui fa parte. Essa - come si è detto - è stata inserita nell'art. 103 d.l. n. 18/2020, articolo che (come indica la sua rubrica) è destinato a regolare la “sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza”.

Il primo interrogativo che si pone deriva appunto dalla collocazione della disposizione: il fatto che questa sia stata inserita all'interno di un articolo del decreto diretto a disciplinare la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi - e non sia stata collocata invece all'interno dell'articolo del decreto che è diretto in modo specifico a regolare i procedimenti giudiziari (e cioè all'interno dell'art. 83, che è volto ad introdurre e disciplinare le “Nuove misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia civile, penale, tributaria e militare”: articolo nel quale - tra l'altro - sono espressamente menzionate anche le procedure esecutive) - può indurre a domandarci se la portata della disposizione di sospensione concerna i provvedimenti amministrativi presi in considerazione dall'articolo in cui essa è contenuta o se invece la norma trovi applicazione nei confronti dei provvedimenti giudiziari che dispongano il rilascio di immobili.

Per dare risposta al quesito va notato come il testo della disposizione sia formulato in termini assai ampi e con carattere di dichiarata generalità (carattere questo che è reso manifesto anche dall'inciso “anche ad uso non abitativo”): ciò deve orientare l'interprete verso una lettura allargata della norma, volta a comprendere tutti i provvedimenti e dunque anche i provvedimenti giudiziari.

Intesa la norma nei termini ampi ora indicati, è appunto con riguardo ai provvedimenti giudiziari di rilascio di immobili che pare opportuno approfondirne qui di seguito l'analisi.

Le osservazioni che possono essere formulate circa l'ambito di applicazione della norma con riguardo ai provvedimenti giudiziari di rilascio di immobili sono più d'una.

a) La prima osservazione che deve essere fatta in argomento è che il richiamo operato dalla norma ai “provvedimenti” di rilascio deve portare a ritenere che essa riguardi specificamente il caso dei titoli esecutivi costituiti dalle pronunce del giudice.

Il fatto che la norma parli in modo esclusivo e specifico di “provvedimento” deve fare ritenere che restino esclusi dalla sua orbita di applicazione tutte le ipotesi di esecuzione basate su titoli che siano costituiti non da provvedimenti ma da atti di natura convenzionale o comunque da contratti (al proposito va ricordato che secondo quanto prevede l'art. 474 c.p.c. possono costituire titolo esecutivo per il rilascio non solo le “sentenze, i provvedimenti e gli altri atti ai quali la legge attribuisce espressamente efficacia esecutiva” ma anche gli “atti ricevuti da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge a riceverli”: a questi ultimi pare evidente che la sospensione non si applichi).

Per la medesima ragione restano esclusi dal campo di applicazione della norma i titoli costituiti dai verbali di conciliazione: questi infatti – pur nel caso in cui la loro formazione avvenga in sede giudiziale - non possono essere definiti “provvedimenti”.

Si aggiunga che nemmeno i verbali di conciliazione che siano sottoscritti in sede di procedura di mediazione ex d.lgs. n. 28/2010 hanno la natura di “provvedimenti”: ne deriva che nemmeno l'esecuzione di tali titoli pertanto sarà soggetta alla sospensione disposta dalla norma in esame.

Il medesimo discorso dovrà essere fatto per l'ipotesi in cui il titolo esecutivo sia costituito dal verbale di accordo redatto in esito a procedura di negoziazione assistita di cui al d.l. 12 settembre 2014 n. 132 convertito con modifiche dalla l. 10 novembre 2014 n. 162.

b) Da segnalare poi che la sospensione in esame - essendo destinata ad operare nei confronti di tutti i titoli esecutivi di rilascio costituiti da un provvedimento giudiziale - concerne tutti i provvedimenti quale che sia il rapporto che essi definiscano o al quale si riferiscano, e dunque non è limitata ai soli provvedimenti che derivino da un contratto di locazione.

Può ritenersi pertanto che la sospensione sia destinata a trovare applicazione quale che sia la specifica natura del provvedimento: sentenza; ordinanza; decreto.

La sospensione riguarderà pertanto i casi che qui di seguito si elencano pur soltanto in via esemplificativa:

- in generale tutti i casi in cui l'ordine di rilascio di un immobile sia impartito da un provvedimento giudiziario quale conseguenza della dichiarazione di invalidità o di inesistenza del titolo in forza del quale fossero stati acquisiti il possesso o la detenzione di un immobile;

- i titoli esecutivi giudiziali che derivino dalla risoluzione di qualunque altro contratto in virtù del quale siano stati acquisiti la detenzione o il possesso di un immobile (per esempio dalla risoluzione un contratto di comodato);

- i casi in cui si tratti di eseguire un provvedimento giudiziale di rilascio di un immobile detenuto senza titolo;

- i provvedimenti con cui il giudice dell'esecuzione immobiliare disponga - ai sensi dell'art. 560 c.p.c. o ai sensi dell'art. 586 c.p.c. - il rilascio del bene immobile oggetto dell'esecuzione (da sottolineare che anche le ipotesi ora indicate si realizzano attraverso il procedimento di esecuzione forzata previsto dagli artt. 605 ss. c.p.c., v. Cass. civ.,sez. III, 5 marzo 2013, n. 5384);

- i provvedimenti giudiziali che (come per esempio il provvedimento che disponga lo scioglimento della comunione con assegnazione ai singoli partecipanti di beni determinati) contengano implicitamente l'ordine di rilascio (nel caso che ora si è indicato deve ritenersi che l'ordine di rilascio sia impartito ad ogni partecipante che occupi il bene assegnato ad altri);

- i provvedimenti con cui si disponga l'assegnazione della casa coniugale nel caso di separazione (art. 337-sexies c.c.) o di divorzio (art. 6, l. 1 dicembre 1970, n. 898).

Resta invece aperto il quesito se la sospensione trovi applicazione nei confronti dei provvedimenti d'urgenza ex art. 700 c.p.c. il cui contenuto sia costituito dall'ordine di rilascio di un immobile: va al proposito considerato da un lato che la formulazione tanto ampia della norma potrebbe fare pensare che anche questa fattispecie sia compresa nella disposizione di sospensione, ma d'altro lato che la stessa intrinseca natura del provvedimento d'urgenza sembrerebbe incompatibile con la sospensione. Un elemento che potrebbe aiutare a dare soluzione alla questione potrebbe forse ricavarsi dalla considerazione che per l'attuazione dei provvedimenti d'urgenza non è necessario fare ricorso alle forme procedimentali proprie del processo di esecuzione forzata, avvenendo invece tale attuazione (in base a quanto dispone l'art. 669-duodecies c.p.c.), nel caso in cui si tratti di provvedimento che abbia ad oggetto la consegna o il rilascio, in via immediata e senza il rispetto delle forme di cui agli artt. 605 ss. c.p.c. “sotto il controllo del giudice che ha emanato il provvedimento cautelare il quale ne determina anche le modalità di attuazione” (Tribunale Roma 11 aprile 2002).

c) Concentrando l'attenzione sui provvedimenti di rilascio che derivino da rapporti di locazione deve ritenersi che, dal momento che la previsione della norma è formulata in termini assai generici, la sospensione troverà applicazione anche nel caso dei provvedimenti che dispongano il rilascio in relazione alla morosità del conduttore.

Per comprendere le implicazioni concrete dell'applicazione della sospensione anche a questi provvedimenti può essere opportuno ricordare che secondo i dati diffusi dal Ministero dell'Interno la grande maggioranza dei provvedimenti giudiziali di rilascio degli immobili ad uso abitativo si basa proprio sulla morosità del conduttore. Si considerino - per esempio - i dati sugli sfratti contenuti nella relazione presentata dal Ministero per l'anno 2018: su un totale di 56.140 provvedimenti di rilascio di immobili ad uso abitativo emessi in tale anno nell'intero territorio nazionale i provvedimenti di sfratto per morosità sono risultati 49.290, pari dunque a quasi il 90% del totale.

Come si vede, attualmente la stragrande maggioranza dei provvedimenti di rilascio che vengono emessi e vengono posti in esecuzione è rappresentata dagli sfratti per morosità: il che significa che la sospensione che stiamo considerando avrà in concreto applicazione soprattutto nei confronti di tale genere di provvedimenti di rilascio.

Da notare però che sotto questo profilo il provvedimento in esame presenta carattere di vera e propria novità: infatti i provvedimenti normativi che nel passato avevano disposto la sospensione o la proroga delle esecuzioni degli sfratti non avevano riguardato gli sfratti per morosità (si consideri - quale esempio più recente in questo senso - la proroga delle esecuzioni dei provvedimenti di rilascio che è stata disposta dall'art. 8, comma 10-bis, l. 27 febbraio 2015, n. 11, che ha convertito con modificazioni il decreto-legge “milleproroghe” n. 192 del 31 dicembre 2014 n. 192, proroga che riguardava appunto solamente i provvedimenti basati sulla finita locazione).

E' di tutta evidenza peraltro che il fatto che la sospensione oggi disposta trovi applicazione anche nei confronti dei provvedimenti di rilascio basati sulla morosità del conduttore può dare luogo a problemi delicati. Potrà accadere infatti che l'immobile - in conseguenza della sospensione - continui ad essere occupato dal conduttore che però non paghi il canone al locatore, il quale a sua volta però, in ragione della sospensione della quale stiamo discorrendo, non possa - pur avendo ottenuto un provvedimento giudiziale di rilascio - ottenere l'esecuzione coattiva del rilascio. Di fatto sarebbe così imposto al locatore di farsi carico e di subire individualmente in chiave economica le conseguenze della situazione di difficoltà derivata dall'epidemia (né - si noti - è stata prevista l'attribuzione di alcun indennizzo o ristoro al locatore nel caso in cui nulla gli sia corrisposto dal conduttore per il periodo di protrazione coattiva dell'occupazione dell'immobile).

d) Da aggiungere - restando nel campo della locazione - che l'ampiezza della previsione in esame rende indifferente che l'immobile del cui rilascio si tratti sia oggetto eventualmente di locazione ad uso foresteria o anche di locazione turistica (ipotesi entrambe di locazione che non sono soggette alla disciplina della l. n. 431/1998): ai fini dell'applicazione della sospensione, quale che sia la natura del contratto di locazione di cui l'immobile fosse oggetto, l'unica cosa che conta è che di esso sia stato disposto il rilascio con un provvedimento del giudice.

e) Da osservare poi che la norma precisa - con riguardo agli immobili compresi nell'ambito della sua applicazione - che la sospensione riguarda i provvedimenti di rilascio relativi a tutti gli immobili, anche agli immobili non abitativi.

Si noti che per gli immobili non abitativi non può valere - quale ragione che possa essere posta alla base della disposizione di sospensione - la necessità (che è certamente presente quanto agli immobili ad uso abitativo) del rispetto delle disposizioni, emanate per evitare il diffondersi dell'epidemia, relative all'obbligo di ogni cittadino di permanenza in casa (la ragione della sospensione risiede in questo caso appunto nella considerazione che sarebbe davvero contraddittorio che nel momento in cui si imponesse a tutti i cittadini di restare a casa per evitare la propagazione del contagio si consentisse l'attuazione in via coattiva dell'escomio dei soggetti sfrattati).

La ragione per la quale si è disposta - con il provvedimento che stiamo commentando - la sospensione anche per le esecuzioni relative agli immobili ad uso non abitativo pare collegarsi invece all'esigenza di evitare le occasioni di incontro e di assembramento, situazioni che si verificherebbero inevitabilmente nel caso in cui avesse luogo l'esecuzione forzata del rilascio, quale che sia la destinazione dell'immobile che ne fosse l'oggetto.

Un profilo della disposizione in esame che può suscitare qualche perplessità è costituito dal periodo di durata della sospensione.

Non è chiara infatti la ragione per la quale la sospensione sia stata disposta fino al 30 giugno 2020.

Si noti che l'art. 83 del decreto-legge dispone che “dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020 le udienze dei procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari sono rinviate d'ufficio a data successiva al 15 aprile 2020” e che “dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020 è sospeso il decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti civili e penali”. Peraltro, lo stesso art. 103 del decreto-legge (l'articolo all'interno del quale è collocata la disposizione che stiamo esaminando) dispone che “ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d'ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020”.

Come si vede, il termine previsto da tutte le disposizioni ora ricordate è sempre quello del 15 aprile: non è chiaro pertanto perché la norma in esame fissi un termine diverso con indicazione di un periodo di sospensione più ampio di quello corrispondente alla sospensione dell'attività relativa ai procedimenti giudiziari.

È opportuno considerare infine quali siano le modalità concrete con le quali la sospensione è destinata ad operare.

Innanzitutto – per inquadrare la questione - va ricordato che l'esecuzione per consegna e rilascio ha inizio con la notificazione all'esecutato dell'atto di preavviso di rilascio di cui all'art. 608 c.p.c. (come è noto, infatti, a seguito della riforma intervenuta con il d.l. n. 35/2005 l'elemento che determina l'inizio dell'esecuzione del rilascio è costituito dalla notifica di tale atto e non già - come doveva ritenersi in precedenza: v. Cass. civ.,sez. III, 29 maggio 1991, n. 6052 - l'accesso dell'ufficiale giudiziario presso l'immobile oggetto dell'esecuzione). Ciò significa - con riguardo al concreto operare della sospensione della quale stiamo discorrendo - che a far tempo dal 17 marzo 2020 (data di entrata in vigore del decreto-legge) e fino al 30 giugno 2020 non potrà procedersi alla notifica di alcun atto di preavviso di sloggio ove il titolo esecutivo sia costituito da un provvedimento giudiziale (da ricordare peraltro che la notifica dell'atto di preavviso deve precedere - così dispone l'art. 608 c.p.c. - di almeno dieci giorni la data dell'accesso dell'ufficiale giudiziario per l'esecuzione) e tantomeno potrà effettuarsi alcun accesso per l'esecuzione del rilascio.

È chiaro invece che la sospensione disposta dalla norma in esame non impedirà la notificazione dell'atto di precetto di rilascio: questo infatti è un atto estraneo all'esecuzione, ancorché prodromico a questa.

Sempre nell'ottica dell'applicazione della disposizione, è opportuno considerare come essa debba operare in concreto nelle diverse situazioni che possono prospettarsi.

• In primo luogo, va considerata l'ipotesi in cui prima del 17 marzo 2020 fosse stato notificato all'esecutando l'atto di precetto di rilascio ma non si fosse ancora proceduto alla notifica dell'atto di preavviso.

Escluso che nel periodo di sospensione possa procedersi alla notifica dell'atto di preavviso di sloggio, vi è da chiedersi se in questo caso il decorso del termine di 90 giorni di efficacia dell'atto di precetto previsto dall'art. 481 c.p.c. (che prevede appunto che “il precetto diventa inefficace, se nel termine di novanta giorni dalla sua notificazione non è iniziata l'esecuzione”) abbia corso durante il periodo compreso tra il 17 marzo 2020 ed il 30 giugno 2020. Si noti che il quesito si pone alla luce della considerazione che l'effetto della disposizione che stiamo esaminando è quello di sospendere l'esecuzione mentre nel caso in esame (caso in cui si sia avuta solamente la notificazione dell'atto di precetto che non sia stata seguita da alcun atto ulteriore) l'esecuzione non è comunque ancora iniziata.

Ciò notato, pare evidente che al quesito debba rispondersi che durante il periodo di durata della sospensione anche il decorso del termine di efficacia dell'atto di precetto resterà sospeso: il fatto che durante il periodo in questione all'interessato non sia consentito procedere all'esecuzione conduce infatti necessariamente a questa conclusione (conclusione cui peraltro già nel passato la giurisprudenza era pervenuta con riguardo alle norme che avevano disposto la proroga dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio: v., in questo senso, Cass. civ.,Sez. III, 23 giugno 1997, n. 5577).

Alla luce di questa considerazione sembra debba necessariamente opinarsi che, una volta che sarà venuto a scadenza - con la data del 30 giugno 2020 - il periodo di sospensione, il termine previsto per l'efficacia dell'atto di precetto ricomincerà a decorrere dal punto a cui esso era giunto nel momento in cui ha iniziato ad avere applicazione la sospensione.

• Consideriamo ora l'ipotesi che prima del 17 marzo 2020 fosse stato notificato all'esecutato l'atto di preavviso di sloggio ex art. 608 c.p.c. con indicazione di una data di accesso compresa nel periodo di sospensione.

In questo caso, è chiaro che alla data fissata non potrà aversi l'accesso dell'ufficiale giudiziario: l'accesso potrà avvenire solamente una volta che sia cessato il periodo di sospensione (e pertanto dopo la data del 30 giugno 2020).

Peraltro, deve ritenersi che in questo caso sarà necessaria - perché l'accesso dopo la scadenza del termine di sospensione possa avere luogo - la notificazione all'esecutando di un nuovo atto di preavviso ex art. 608 c.p.c. (notificazione che potrà essere effettuata - ovviamente - solo dopo la data del 30 giugno 2020).

• Alla medesima conclusione deve pervenirsi anche nel caso in cui la data di un nuovo accesso che risultasse compresa nel periodo di sospensione fosse stata fissata in sede di rinvio da un precedente accesso.

È chiaro che anche in questo caso l'esecuzione nella data fissata (data compresa nel periodo di sospensione) non potrà avere luogo. Dovrà pertanto essere fissata una nuova data per l'accesso: ed anche in questo caso dovrà essere notificato all'esecutato (dopo il 30 giugno 2020) un nuovo atto di preavviso che indichi la nuova data dell'accesso.

Da sottolineare infine che la sospensione - così come prevista dalla norma - è destinata ad operare in via automatica. Infatti la disposizione in esame non prevede che debba essere presentata alcuna istanza da parte dell'esecutato. Ciò a differenza che di altri casi provvedimenti di sospensione delle esecuzioni dei rilasci: si veda per esempio il caso del già ricordato art. 8, comma 10-bis, l. 27 febbraio 2015, n. 11, norma che aveva introdotto la “sospensione dell'esecuzione degli sfratti” peraltro limitatamente alle ipotesi di provvedimenti giudiziali di rilascio diversi dallo sfratto per morosità e che prevedeva che la sospensione dell'esecuzione potesse essere disposta con uno specifico provvedimento del giudice e solo su istanza del conduttore in presenza di determinate condizioni e con precisi limiti.

Possiamo tirare le fila delle brevi considerazioni che abbiamo svolto fino ad ora. Da quanto abbiamo potuto osservare emerge che:

• la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio disposta dal decreto-legge “Cura Italia” (d.l. n. 18/2020) ha una portata assai ampia ed è destinata a trovare applicazione relativamente all'esecuzione di ogni provvedimento giudiziario che disponga il rilascio di qualsiasi immobile, non solo abitativo ma anche non abitativo;
• si tratta di iniziativa di grande ampiezza quale mai in precedenza era stata assunta: essa - tra l'altro - trova applicazione, come mai era accaduto nel passato, anche nel caso degli sfratti per morosità;
• sul piano concreto, la sospensione impedisce il compimento di ogni atto diretto all'esecuzione del rilascio, ad iniziare dalla notificazione dell'atto di preavviso di sloggio di cui all'art. 608 c.p.c.;
• deve ritenersi peraltro che il termine di efficacia dell'atto di precetto di rilascio che sia stato notificato prima della data di inizio del periodo di sospensione resti sospeso durante tale periodo e riprenda il suo decorso al termine di questo.

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