La “gestione” delle partecipazioni pubbliche: lo stato della razionalizzazione e il censimento annuale

L'attenzione alle partecipazioni societarie detenute dalle Amministrazioni pubbliche non è una questione nuova nel nostro ordinamento, attesa la grande diffusione che si è realizzata, soprattutto a partire dagli anni '90, tra le Amministrazioni nella partecipazione al capitale delle compagini sociali. Più recentemente, invece, anche in ottica di spending review ed efficientamento complessivo della gestione della macchina amministrativa c'è stata una notevole inversione di rotta volta alla riduzione e razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche.

Questi profili sono, da ultimo, stati positivizzati dal d.lgs. 175/2016 (TUSP), che introducendo il c.d. statuto delle società in mano pubblica, impone alle pubbliche Amministrazioni una razionalizzazione periodica delle partecipazioni. Il Testo Unico mira alla ricognizione annuale delle partecipazioni societarie detenute, il meccanismo di verifica e monitoraggio dell'assetto complessivo delle società in cui le Amministrazioni pubbliche detengono partecipazioni, che può portare alla eventuale “eliminazione” di quelle non indispensabili ovvero alla predisposizione, ove necessario, di un piano di riassetto. A ciò si aggiunge l'obbligo di censimento annuale delle partecipazioni e dei rappresentanti nominati dalle Amministrazioni in organi di governo di società ed enti già introdotto dal D.L. 90/2014.

L'art. 20 del TUSP, dispone che le Amministrazioni rientranti nell'alveo del D.lgs. 175/2016 sono chiamate annualmente a predisporre un'analisi relativa all'assetto complessivo delle partecipazioni, dirette o indirette, detenute al 31 dicembre dell'anno precedente e, ove ne ricorrano i presupposti previsti dallo stesso art. 20, a definire un piano di razionalizzazione, fusione o soppressione (anche mediante messa in liquidazione o cessione).

Il provvedimento di analisi delle partecipazioni e i piani di razionalizzazione devono essere adottati dall'amministrazione entro il 31 dicembre di ogni anno e trasmessi alla Struttura di Monitoraggio del MEF e alla Corte dei Conti.

Sulle PPAA, sempre in base al richiamato articolo 20 TUSP, grava altresì l'obbligo di adottare entro la fine dell'anno successivo, una relazione specifica sulla loro attuazione e sui risultati ottenuti da trasmettere sempre al MEF e alla sezione di controllo competente della Corte dei conti. Quanto al contenuto della relazione – il cui schema tipo è messo a disposizione delle Amministrazioni sul sito del Dipartimento del Tesoro - si segnala che la stessa deve essere idonea a fornire informazioni relative sia alle partecipazioni dismesse che a quelle che l'amministrazione continua a detenere.

Più in dettaglio, per le prime si devono indicare le caratteristiche delle operazioni di dismissione, il tipo di procedura messa in atto; l'ammontare degli introiti finanziari; l'identificazione delle eventuali controparti. Mentre, per le partecipazioni che permangono in capo alla PA deve darsi atto dello stato di attuazione delle misure di razionalizzazione che sono state oggetto del piano precedente, precisando le eventuali diverse azioni attuate rispetto a quelle previste.

Inoltre, nel caso di mancato avvio o conclusione della procedura di razionalizzazione programmataè necessario dar conto delle motivate situazioni connesse a dette circostanze. Devono, inoltre, chiarirsi le ragioni che hanno fatto venir meno le criticità che avevano determinato l'adozione della misura di razionalizzazione.

Gli analizzati adempimenti di razionalizzazione periodica previsti dall'art. 20 del TUSP si integrano con quelli di cui all'art. 17 del D.L. n. 90 del 2014 per la rilevazione annuale delle “partecipazioni e dei rappresentanti” condotta dal Dipartimento del Tesoro e condivisa con la Corte dei conti, anche nell'ottica di ricognizione degli enti pubblici e di quelli in cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.

Tuttavia, è opportuno precisare che le suddette rilevazioni sono solo parzialmente sovrapponibili in quanto caratterizzate da differenti perimetri soggettivi e oggettivi. In particolare, le PA coinvolte nella razionalizzazione periodica sono, in base al disposto dell'art. 2, comma 1, lett. a) TUSP, ovvero quelle indicate dall'art. 1, comma 2 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 1652, i loro consorzi o associazioni per qualsiasi fine istituiti, gli enti pubblici economici e le autorità di sistema portuale.

Mentre, a livello soggettivo, le Amministrazioni tenute al censimento annuale delle partecipazioni sono quelle individuate dall'art. 1, c. 2, del D. Lgs. 165/2001 incluse dell'elenco ISTAT (elenco del settore S13) nel conto economico consolidato dello Stato.

Dal punto di vista oggettivo, invece, le Amministrazioni sulle quali grava la razionalizzazione periodica ai sensi dell'art. 20 TUSP devono comunicare al Dipartimento del Tesoro le partecipazioni dirette e indirette (di qualsiasi livello) detenute per il tramite di società o altri organismi soggetti a controllo da parte della medesima Amministrazione. Al contrario, il censimento previsto dal D.L. 90/2014 ha per oggetto la comunicazione delle partecipazioni in forme giuridiche societarie e non societarie (quali fondazioni, consorzi, aziende speciali, associazioni, istituzioni), di quelle dirette e indirette di primo livello (indipendentemente dal controllo esercitato sulla partecipata).

Nonostante l'autonomia delle predette comunicazioni previste dall'art. 20 TUSP e dall'art. 17 D.L. 90/2014 - al fine di una razionalizzazione delle banche dati - è stata attuata l'unificazione delle rilevazioni in materia di partecipazioni ed enti partecipati, individuando nella banca dati del Dipartimento del Tesoro l'unico canale di raccolta. Pertanto, attraverso il medesimo applicativo del Portale del Tesoro sono acquisiti sia i dati relativi alla razionalizzazione periodica, sia quelli richiesti ai fini del censimento annuale delle partecipazioni e dei rappresentanti nominati negli organi di governo delle società ed enti.

Per completezza si segnala che, dal 2015, sono confluite nella rilevazione delle partecipazioni pubbliche del Dipartimento del Tesoro anche la cosiddetta rilevazione CONSOC del Dipartimento della Funzione pubblica - relativa all'elenco dei consorzi e delle società a totale o parziale partecipazione da parte delle Amministrazioni pubbliche prevista dall'articolo 1, comma 587, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 - e la rilevazione della Ragioneria Generale dello Stato sul costo del personale delle società partecipate.

Inoltre, il protocollo d'intesa siglato nel 2016 tra il MEF e la Corte dei Conti ha condotto alla gestione unificata della rilevazione sulle partecipazioni pubbliche: le informazioni raccolte dal Dipartimento del Tesoro vengono, altresì, utilizzate dalla Corte dei conti per le attività di referto e di controllo.

Dunque, la Banca Dati sulle partecipazioni alimentata dalle singole Amministrazioni è divenuta lo strumento unitario nel quale sono contenute le informazioni (in formato open data) sulle partecipazioni e sui rappresentanti con i relativi compensi relative a circa 11.000 Amministrazioni pubbliche. Rappresenta – come chiarisce lo stesso Dipartimento del Tesoro - il principale substrato “conoscitivo a supporto di analisi e decisioni di politica economica e di trasparenza a disposizione di tutti”. Infatti, a partire dal 2009, anno in cui è stata compiuta la prima rilevazione si è registrato un costante aumento delle Amministrazioni coinvolte e, di conseguenza, un incremento delle partecipate e delle partecipazioni censite.

Dal rapporto 2019emerge chealla rilevazione unificata delle partecipazioni e dei rappresentati delle PPAA negli organi di governance al 31 dicembre 2017 hanno “partecipato” l'80% delle Amministrazioni (quasi 10.000 su un totale di circa 12.500). Le partecipazioni dichiarate risultano quasi 61.000 (di cui circa 40.000 dirette e le restanti indirette), detenute in 9.300 soggetti partecipati. Il 70% di questi ultimi sono società aventi prevalentemente la forma di società a responsabilità limitata e società per azioni.

Quanto invece all'attività di razionalizzazione i dati relativi al 2017, oggetto della rilevazione operata nel 2019, mostrano che nella maggior parte dei casi, il 70% riguardante circa 24.000 partecipazioni, le Amministrazioni hanno optato per il mantenimento. Solo poco più di 6.000 partecipazioni societarie sono state effettivamente oggetto di razionalizzazione. La modalità di razionalizzazione più utilizzata è la cessione a titolo oneroso, mentre il ricorso a quella a titolo gratuito è molto rara. Anche le operazioni di fusione (per incorporazione o unione) non risultano molto diffuse.

Infine, i risultati di rilevazione relativi ai rappresentati nominati in società testimoniano che solo il 22% delle Amministrazioni ha conferito incarichi a propri rappresentanti in seno a società ed enti, partecipati e non partecipati.

Il 2 marzo 2020 è stata avviata l'acquisizione, attraverso l'applicativo Partecipazioni, dei provvedimenti di revisione periodica delle partecipazioni pubbliche e il censimento delle partecipazioni e dei rappresentanti al 31 dicembre 2018. In un primo momento il termine ultimo per dette comunicazioni era stato fissato al 15 maggio 2020, poi prorogato, a causa dell'emergenza sanitaria Covid-19, al 17 luglio.

Più in dettaglio, si chiede alle Amministrazioni di tramettere sia i dati relativi alla revisione periodica delle partecipazioni pubbliche e alla relazione sull'attuazione del precedente piano di razionalizzazione (art. 20 TUSP) e le informazioni sulle partecipazioni e sui rappresentanti in organi di governo di società ed enti (art. 17 del D.L. n. 90/2014)al 31 dicembre 2018.

L'applicativo – come evidenziato nella relativa pagina web del Portale del Tesoro - è stato sviluppato, come del resto avvenuto nel 2019, “per integrare gli adempimenti informativi introdotti dal TUSP con quelli del censimento annuale sulle partecipazioni pubbliche e sui rappresentanti, condotto dal Dipartimento del tesoro e condiviso con la Corte dei conti.” Sono, invece, acquisite, per la prima volta, “le informazioni contenute nella relazione sullo stato di attuazione del precedente piano di razionalizzazione adottato”.

Dunque, le PPAA - come chiariscono le “Istruzioni per la compilazione” e il “Manuale operativo” elaborati il 17 febbraio 2020 dal MEF d'intesa con la Corte dei conti - sono chiamate a fornire le informazioni necessarie per la compilazione di diverse “Schede”: 1) la Scheda Partecipazione (per il censimento delle partecipazioni detenute al 31/12/2018); 2) la Scheda Partecipazione non più detenuta (per la rilevazione delle informazioni su partecipazioni non più detenute al 31/12/2018); 3) le Scheda Stato di attuazione, (volta a rilevare le informazioni su partecipazioni ancora detenute alla data di adozione del provvedimento di razionalizzazione e per le quali nella precedente revisione periodica era stata indicata una misura di razionalizzazione); 4) la Scheda Rappresentante (per il censimento dei rappresentanti delle Amministrazioni in società ed enti, partecipati e non partecipati relative all'anno 2018).

Nel Manuale e nelle Istruzioni operative si precisa, inoltre, che le Amministrazioni non dovranno procedere all'inserimento delle informazioni acquisite da registri ufficiali (come ad esempio InfoCamere, Punto Fisco, Consob ecc.) o già inseriti dal soggetto che per primo ha censito la partecipata.

L'applicativo del Tesoro gestisce le informazioni sulle partecipazioni in relazione alla forma giuridica dell'Amministrazione e, dunque, della soggezione o meno al TUSP, nonché della forma giuridica (societaria o non societaria) della partecipata, del controllo esercitato dall'Amministrazione sulla società “tramite” attraverso la quale viene detenuta la partecipazione indiretta.

Le Amministrazioni coinvolte, per entrambi i richiamati adempimenti devono procedere alla comunicazione anche in assenza di dati richiesti. In questi casi, la PA, se non rientrante nell'area di applicabilità del D.lgs. 175/2016, deve trasmettere un'espressa dichiarazione; mentre coloro che sono assoggettati al TUSP dovranno caricare nel sistema di rilevazione il provvedimento che attesti la non detenzione di partecipazioni in società adottato dall'organo competente.

L'avvio della nuova rilevazione testimonia ancora una volta la volontà dello Stato di attuare la ricognizione annuale delle partecipazioni societarie detenute, per poi procedere (se necessario) all'alienazione di quelle non indispensabili ovvero all'individuazione di misure di razionalizzazione, nonché di garantire il censimento previsto dal D.L. 90/2014.

Le rilevazioni operate dal Portale del Tesoro hanno una grande rilevanza pratica in quanto permettono di assicurare la concreta operatività delle misure previste soprattutto dal D.lgs. 175/2016, non solo introducendo uno specifico applicativo per la comunicazione formale dei dati, ma anche attraverso il monitoraggio e il controllo pubblico – del MEF e della Corte dei Conti - sulla effettiva attuazione degli adempimenti previsti dalla legge. Detto modus operandi rappresenta la chiave di volta per rendere sempre più cogente la necessità di “rimeditare” la scelta di acquisire o continuare a detenere partecipazioni societarie.