I confini tra la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque e del giudice amministrativo

È devoluta alla giurisdizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, in unico grado, ogni controversia sugli atti amministrativi in materia di acque pubbliche, se idonei ad incidere - quand'anche non promananti da p.a. istituzionalmente preposte alla cura degli interessi in materia - in maniera non occasionale, ma immediata e diretta, sul regime di quelle e del relativo demanio. Spetta, invece, alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia su provvedimenti relativi a beni dell'impresa, adottati in preminente considerazione di interessi ambientali, urbanistici o di gestione del territorio, e non direttamente incidenti sul regime di sfruttamento delle acque e del demanio.

I titolari di un'impresa ittica avevano impugnato dinanzi al Tribunale superiore delle acque pubbliche (d'ora innanzi anche T.s.a.p.), in unico grado, un provvedimento (emesso dal Comune) di ingiunzione di ripristino di opere edilizie, manufatti in legno e struttura prefabbricata; la presupposta comunicazione di violazione in materia urbanistica e paesaggistica (emessa dalla Provincia); nonché altro provvedimento (della Provincia) recante divieti (della pacciamatura e del dissodamento del terreno) e prescrizioni (di asporto di un'imbarcazione e altri materiali aziendali), sul presupposto di un verbale di contestazione dell'ottobre 2010 per interventi non autorizzati in zona protetta (appartenente a riserva naturale); e, infine, ulteriori provvedimenti dei medesimi enti locali.

Da subito le amministrazioni resistenti avevano eccepito il difetto di giurisdizione dell'adito Tribunale superiore; da allora la trattazione, in vista del perfezionamento di un accordo tra i privati e le amministrazioni pubbliche, fu più volte rinviata. Dopo aver precisato le conclusioni dinanzi al giudice delegato e disposto il trattenimento in decisione all'udienza collegiale, i ricorrenti hanno proposto regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo alla Cassazione di dichiarare la giurisdizione del Tribunale superiore delle acque in quanto, quali concessionari di derivazione di acque, i provvedimenti impugnati avrebbero determinato la compressione o l'ablazione della concessione stessa, pregiudicando la libera disponibilità della strutture accessorie di servizio (impianti e altri manufatti oggetto dei provvedimenti impugnati), l'agibilità piena delle opere idrauliche e l'esercizio dell'impianto di itticoltura complessivamente inteso.

Le Sezioni unite, preso atto dell'ammissibilità del regolamento di giurisdizione, si sono pronunciate per la sussistenza della giurisdizione amministrativa; ciò in quanto i provvedimenti impugnati (come confermato dal fatto che non impegnano alcuna competenza di carattere tecnico in materia di acque pubbliche), non attengono, in via diretta ed immediata, al regime delle acque pubbliche, incidendo invece sulle concrete modalità dell'esercizio dell'impresa cui è servente la concessione di derivazione delle suddette acque.

La soluzione accolta dalle Sezioni Unite si pone in linea con gli altri precedenti della Suprema Corte che, pur avallando un'interpretazione estensiva dell'art. 143 t.u. acque che delimita la giurisdizione del T.s.a.p., conferma alcuni punti fermi già raggiunti in precedenza.

Ma veniamo con ordine. L'art. 143, lett. a), del t.u. acque devolve alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque pubbliche «i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti [...] presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche». Movendo da una formulazione così ampia e generica, la giurisprudenza di legittimità ha riconosciuto la giurisdizione del T.s.a.p. - a discapito di quella del giudice amministrativo - nei casi in cui i provvedimenti presentano una immediata e «diretta incidenza» sulla materia delle acque pubbliche (ex multis Cass. civ., Sez. Un., n. 12167/1993, Cass. civ., Sez. Un., n. 9293/1994, Cass. civ., Sez. Un., n. 9430/1997, Cass. civ., Sez. Un., n. 493/2000, Cass. civ., Sez. Un., n. 13293/2005, Cass. civ., Sez. Un., n. 13692/2006, Cass. civ., Sez. Un., n. 27258/2008, Cass. civ., Sez. Un., n. 9149/2009, Cass. civ., Sez. Un., n. 23300/2011 e Cass. civ., Sez. Un., n. 24154/2013). Sviluppando tale impostazione emerge che l'incidenza indiretta, mediata, di riflesso, sulla materia delle acque attribuisce la giurisdizione in capo al giudice amministrativo.

Premesso ciò, la giurisprudenza ha sempre fornito una lettura estensiva dell'art. 143 surrichiamato e precisato che sono soggetti alla cognizione del T.s.a.p. «tutti i provvedimenti che, per effetto della loro incidenza sulla realizzazione, sospensione o eliminazione di un'opera idraulica riguardante un'acqua pubblica, concorrono in concreto a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell'acqua». Pertanto, rientrano nella giurisdizione in discorso anche le liti su provvedimenti che, sebbene non riconducibili direttamente alla materia delle acque e inerenti invece a competenze di maggiore latitudine, involgono comunque l'utilizzazione del demanio idrico, per tale via incidendo (anche qui in maniera «diretta ed immediata») sul regime delle acque (Cass. civ., Sez. Un., n. 23070/2006); così ad esempio quelli che regolano i rapporti con i concessionari e che determinano i modi di acquisto dei beni necessari all'esercizio e alla realizzazione delle opere idrauliche, che stabiliscono o modificano la localizzazione di esse, o comunque influiscono sulla loro realizzazione in forza di sospensione o revoca dei relativi provvedimenti (Cass. civ., Sez. Un., n. 13293/2005). Ancora la giurisdizione del giudice delle acque è riconosciuta in caso di divieti di edificazione, quando siano informati alla ragione pubblicistica di assicurare la possibilità di sfruttamento delle acque demaniali, o di assicurare il libero deflusso delle acque che scorrono nei fiumi, torrenti, canali e scolatoi pubblici (Cass. civ., Sez. Un., n. 9279/2019).

Di contro, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in caso di impugnativa di atti in via strumentale inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche solo occasionalmente, ove rileva esclusivamente l'interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative funzionali all'affidamento di concessioni o appalti di opere relative a tali acque (Cass. civ., Sez. Un., ord. n. 7154/2017, in materia di voltura di una subconcessione di derivazione per impianto idroelettrico, precedentemente autorizzata e formalizzata attraverso specifica convenzione); oppure in caso di prevalenza in concreto, nel provvedimento impugnato, della tutela di interessi pubblicistici diversi rispetto a quelli incidenti sulle acque pubbliche (Cass. civ., Sez. Un., n. 18976/2017, in tema di annullamento dei provvedimenti conclusivi del procedimento amministrativo per il rilascio dell'autorizzazione allo scarico di un deposito di carburanti, nella parte in cui detto scarico viene assoggettato a limiti più restrittivi rispetto a quelli previsti dal d.lgs. n. 152/1999).

In sintesi, il T.s.a.p. non è il giudice delle vicende applicative delle concessioni sui beni del demanio idrico, né il garante della libera o corretta estrinsecazione delle attività che di tali concessioni formano oggetto.

È l'interpretazione giurisprudenziale a tracciare dunque il confine delle attribuzioni del giudice delle acque pubbliche in base all'identificazione della situazione soggettiva di riferimento, che, però, con l'evolversi della legislazione in materia di acque, è stata sempre più percepita in veste unitaria, non facilmente scindibile. In vero, le numerose leggi sulla materia delle acque hanno contribuito a fondere i rapporti privatistici e quelli pubblicistici nella stessa vicenda, determinando una concreta progressiva difficoltà di scissione fra diritti e interessi.

Resta, infine, da segnalare che anche a voler attribuire al T.s.a.p. in unico grado, natura di giudice ordinario specializzato come affermato dalla giurisprudenza, i confini tra le attribuzioni di tale organo e quelle proprie della giurisdizione amministrativa ci sembra rimangano saldamente presidiati dalle norme sui conflitti di giurisdizione; lo riprova infatti l'ammissibilità del regolamento di giurisdizione.

• F. De Stefano, Il ruolo dei tribunali delle acque pubbliche, in www.giustiziainsieme.it.
• V. Giomi, Giusto processo, effettività della giurisdizione e concentrazione dei giudizi: la Corte di Cassazione riforma in via interpretativa la specialità della giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in Dir. proc. amm., 2013, 1153;
• F.G. Scoca, Altri processi amministrativi in Giustizia amministrativa, a cura di F.G. Scoca, Torino 2014, 544.