Proroga della sospensione delle procedure esecutive sulla prima casa e inefficacia dei pignoramenti: qualche riflessione a prima lettura

Il d.l. n. 137/2020, recante “ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da Covid-19” (cd. decreto ristori), all'art. 4 (rubricato: sospensione delle procedure esecutive immobiliari nella prima casa), pone due distinte norme:

1. al primo alinea incide sull'art. 54-ter d.l. n. 18/2020, conv. in l. n. 27/2020, prevedendo che la sospensione contemplata da tale norma abbia effetto fino al 31.12.2020 (e non più fino al 31.10.2020);
2. al secondo alinea prevede la inefficacia dei pignoramenti effettuati (cioè come si dirà notificati) dal 25.10.2020 fino alla data di conversione in legge del decreto ed aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore.

Comune è, dunque, il presupposto applicativo delle due norme (l'oggetto dell'espropriazione deve identificarsi con l'abitazione principale del debitore), sebbene siano diverse, sul piano effettuale, le conseguenze previste nell'uno e nell'altro caso.

Data la medesimezza del presupposto applicativo, può ritenersi che sia comune anche la ratio delle due norme, la cui individuazione, però, è di per sé tutt'altro che agevole.

L'art. 54-terd.l. n. 18/2020, la cui efficacia risulta “prorogata” fino al 31.12.2020, si apre – come è noto – con un riferimento «al fine di contenere gli effetti negativi dell'emergenza epidemiologica».

Non è immediatamente chiara la connessione tra l'esigenza di contenere gli effetti negativi dell'emergenza epidemiologica e la prosecuzione del processo esecutivo.

Si è altrove ipotizzato che il legislatore abbia inteso dare rilievo e protezione alle esigenze abitative del debitore, nella limitata prospettiva di evitare che il progredire del processo esecutivo possa comportare l'espletamento di attività, quali la ricerca di una nuova sistemazione da parte del debitore, che potrebbero concorrere alla diffusione del contagio (si rinvia al mio L'incidenza della normativa emergenziale sul processo esecutivo, in Santise-Chiesi, a cura di, Diritto e Covid-19, Torino, 2020, 210 e ss.).

Tuttavia, è facile obiettare che, se questa è l'esigenza perseguita dal legislatore, ben si sarebbe potuto incidere sui procedimenti esecutivi per consegna o rilascio ovvero sull'attuazione degli ordini di liberazione autoesecutivi (sulla rilevanza in subiecta materia dell'art. 103, comma 6, d.l. n. 18/2020 sia consentito ancora rinviare al mio L'incidenza, cit.).

In definitiva, assumendo che la ratio delle due norme sia comune, vi è un trattamento diversificato a seconda che si tratti di procedure già pendenti alla data del 25.10.2020 (e per le quali sia già stata disposta la sospensione ex art. 54-terd.l. n. 18/2020o ne ricorrano comunque i presupposti) ovvero di procedure intraprese (con la notifica dell'atto di pignoramento) a partire da tale data.

Sui problemi connessi al coordinamento tra i due alinea si tornerà in seguito, evidenziando che, in mancanza del secondo alinea, per le procedure riguardate dallo stesso, avrebbe comunque trovato applicazione il primo alinea.

Come si anticipava, è comune il presupposto applicativo delle due norme dato dall'essere l'oggetto dell'azione esecutiva coincidente con l'abitazione principale del debitore.

In sede di interpretazione dell'art. 54-ter d.l. n. 18/2020 è prevalsa la linea di pensiero secondo cui occorre avere riguardo alla nozione di “abitazione principale” ricavabile da disposizioni dettate in materia tributaria (sul punto v. Leuzzi-Rossi, Procedure esecutive e prima casa nel diritto emergenziale anti-Covid; Soldi, La sospensione della espropriazione immobiliare ai tempi del coronavirus; Sassani-Capponi-Panzaroli-Farina, La sospensione delle espropriazioni immobiliari aventi ad oggetto l'abitazione principale del debitore; Musi, Covid e sospensione procedure esecutive prima casa, che leggo in versione dattiloscritta per gentile concessione dell'A.) e segnatamente:

• all'art. 10, comma 3-bis, d.P.R. n. 917/1986, secondo cui «per abitazione principale si intende quella nella quale la persona fisica, che la possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale, o i suoi familiari dimorano abitualmente. Non si tiene conto della variazione della dimora abituale se dipendente da ricovero permanente in istituti di ricovero o sanitari, a condizione che l'unità immobiliare non risulti locata»;
• all'art. 13, d.l. n. 201/2011, secondo cui «per abitazione principale si intende l'immobile, iscritto o iscrivibile nel catasto edilizio urbano come unica unità immobiliare, nel quale il possessore e il suo nucleo familiare dimorano abitualmente e risiedono anagraficamente».

Ancora, si è prevalentemente ritenuto che la situazione abitativa in questione debba esistere al momento dell'inizio dell'esecuzione e persistere fino a quando la stessa sia portata all'attenzione del G.E. per l'adozione dei provvedimenti del caso ed essere opponibile al creditore (in giurisprudenza v. Trib. Napoli Nord, 4 giugno 2020; si richiamano i contributi, già citati, di Soldi e Sassani-Capponi-Panzaroli-Farina per l'espressione di diverse tesi al riguardo).

Dunque, anche per il secondo alinea (sulla cui analisi specifica si tornerà di qui a poco), è possibile pervenire alla medesima conclusione, tenuto conto della ratio della norma, come sopra enucleata.

La proroga dell'efficacia della sospensione ex art. 54-ter d.l. n. 18/2020, se desta preoccupazione alla luce della prospettiva di ulteriori futuri provvedimenti normativi nel medesimo senso, nel segno quindi della provvisoria definitività di tale opzione, oltremodo penalizzante per il ceto creditorio, pone minori problemi interpretativi rispetto a quelli suscitati dal secondo alinea.

Si deve ritenere che le procedure già sospese continuino ad esserlo fino al 31.12.2020 e che i Tribunali provvederanno, anche con direttive di ordine generale, a chiarire gli effetti della disposizione in esame su tali procedure, specie per ciò che attiene all'attività degli ausiliari.

Negli Uffici giudiziari del Paese è risultata prevalente la prassi:

• di ritenere che la sussistenza del presupposto applicativo della disposizione possa - ferma restando la possibilità di una opposizione in tal senso da parte del debitore - essere segnalata al G.E. dai suoi ausiliari (sul punto v. perspicuamente Leuzzi-Rossi, op. cit.);
• di ritenere comunque consentiti gli atti conservativi (Trib. Napoli Nord, 4 giugno 2020, cit.);
• di ritenere precluse le attività propriamente liquidatorie, il che ha portato una parte della giurisprudenza a ritenere che, ove vi sia stata aggiudicazione, si versi al di fuori dello spettro applicativo della disposizione (Trib. Napoli Nord, 5 giugno 2020; Trib. Santa Maria C.V., 15 giugno 2020);
• di provvedere – contestualmente alla presa d'atto della ricorrenza dei presupposti della sospensione – in relazione all'ulteriore corso del processo esecutivo (su tutti questi aspetti v. Crivelli, Legislazione emergenziale e processo esecutivo, in Riv. Esec. Forz., 2020, 530 ss.; sulla incidenza della normativa emergenziale sui processi esecutivi e fallimentari, più in generale, v. D'Arrigo-Costantino-Fanticini-Saija, Legislazione d'emergenza e processi esecutivi e fallimentari).

Il profilo relativo alla riattivazione delle procedure sospese merita, nella prospettiva qui in esame, qualche ulteriore approfondimento.

Il problema è quello di più stretta attualità riguardo all'art. 54-terd.l. n. 18/2020 atteso che è quello che si porrà con maggiore frequenza quando, salvo ulteriori proroghe, le procedure riprenderanno il loro corso nei primi mesi del 2021.

Chi scrive è del parere che sia più ortodossa l'opinione per cui la procedura sospesa vada riassunta su impulso della parte interessata, in applicazione dei principi generali (in questo senso v. autorevolmente Fanticini-Leuzzi-Rossi-Saija, L'art. 54-ter, d.l. n. 18 del 2020 nel sistema dell'esecuzione forzata, in Riv. Esec. Forz, 2020, 794).

Una sponda a tale lettura può ricavarsi dalla giurisprudenza di legittimità formatasi con riferimento alla disciplina emergenziale dettata a fronte del sisma in Abruzzo del 2009, laddove si prevedeva la sospensione per un tempo certo dei processi pendenti presso i Tribunali del territorio interessato dal tragico evento.

In tale occasione, la S.C. ha ritenuto che fosse onere delle parti riassumere il processo (in quel caso di cognizione) rimasto sospeso, in applicazione delle regole generali, in quanto non derogate (cfr. Cass. civ., 25 marzo 2016, n. 5955).

Tuttavia, come si anticipava, è invalsa la prassi di disporre circa l'ulteriore seguito dell'esecuzione contestualmente alla relativa sospensione, il che, ovviamente, da un punto di vista pratico, porta a bypassare la necessità della riassunzione e, quindi, quella di occuparsi delle conseguenze della eventuale mancanza di un atto di impulso.

È problematico stabilire se, oltre al provvedimento di sospensione così congegnato, possa essere impugnato ex art. 617 c.p.c. anche il successivo provvedimento del procedimento liquidatorio (in primis l'ordinanza di vendita) sul presupposto che, solo in tale momento, si concretizza il pregiudizio sostanziale del debitore dato dalla circostanza che la procedura ha ripreso il suo corso in assenza del necessario atto d'impulso del creditore.

Bisogna in altri termini stabilire se, in questo caso, si realizzi la sanatoria per compimento della fase nei termini profilati dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione (Cass. civ., Sez.Un., 27 ottobre 1995, n. 11178).

Uno spunto – comunque non decisivo – nel senso dell'esclusione dell'operatività di tale sanatoria potrebbe provenire dalla giurisprudenza che ha ritenuto impugnabile l'ordinanza di vendita laddove il debitore deduca l'omissione dell'avvertimento relativo alla facoltà di presentare l'istanza di conversione (cfr. Cass. civ., 23 novembre 2011, n. 6662).

Mutatis mutandis, il debitore potrebbe proporre opposizione ex art. 617 c.p.c. avverso l'ordinanza di vendita, assumendo che il subprocedimento liquidatorio abbia avuto corso in mancanza di un atto di impulso da parte del soggetto interessato alla riassunzione del processo sospeso e che l'interesse ad una simile impugnativa sia divenuto attuale e concreto solo quando il processo sia effettivamente proseguito in mancanza di siffatto atto di parte.

La norma ricavabile dal secondo alinea pone spinose questioni interpretative.

In primo luogo, desta più di una perplessità la sciatteria mostrata dal legislatore in punto di tecnica normativa (oltre all'errore grammaticale commesso nella rubrica della disposizione ove si fa riferimento alle procedure esecutive immobiliari nella prima casa):

• l'inefficacia dovrebbe interessare il pignoramento e non la procedura esecutiva che da quell'atto origina;
• il riferimento alla data di “effettuazione” dovrebbe esser relativo al pignoramento e non alla procedura esecutiva.

Si può ritenere, andando al di là della criticabile formulazione letterale della norma, che il legislatore abbia inteso fornire una ancora più intensa tutela delle esigenze abitative del debitore prevedendo non già la “semplice” sospensione della procedura esecutiva riguardante la cd. prima casa ma tout court l'inefficacia (tuttavia temporalmente circoscritta nei termini che si diranno) del pignoramento che interessi tale bene.

Ciò nondimeno, tenuto conto della ratio della disposizione, come sopra individuata, deve ravvisarsi una eccedenza del mezzo rispetto allo scopo avuto di mira: difatti, per le procedure intraprese a far data dal 25.10.2020, in mancanza del secondo alinea, avrebbe comunque trovato applicazione la sospensione ex art. 54-terd.l. n. 18/2020, fondata, come detto, sul medesimo presupposto applicativo.

Non si comprende quindi il proprium di tale diverso e più aspro regime.

Più al fondo, comunque, è assolutamente irragionevole la scelta di comminare l'inefficacia del pignoramento a fronte di una circostanza – quella che l'oggetto dell'azione espropriativa sia rappresentato dall'abitazione principale del debitore – che il creditore non è in grado di appurare, se non successivamente all'avvio, in concreto, della procedura esecutiva.

Si impone, in altre parole, al creditore una sorta di salto nel vuoto: compiere il pignoramento nel dubbio se lo stesso potrà essere dichiarato inefficace e, con il medesimo dubbio, provvedere all'iscrizione a ruolo del pignoramento stesso, con tutti i costi che ciò comporta.

Sembra potersi ritenere che l'inefficacia debba essere oggetto di una declaratoria giudiziale: così opinando, fino a quel momento, il pignoramento sarebbe, benché provvisoriamente, produttivo degli effetti suoi propri in punto di obblighi di custodia e divieto di disporre del bene staggito.

Potrebbe deporre in questo senso il confronto con altre norme dell'ordinamento (come l'art. 159, comma 4, TUEL) ove si è espressamente specificato che dal pignoramento nullo non sorgono gli obblighi che normalmente promanano dal primo atto dell'esecuzione: altrimenti detto, la mancata insorgenza di tali obblighi è oggetto di una apposita previsione (ulteriore rispetto che commina la nullità dell'atto).

Vi è poi un delicatissimo problema relativo all'efficacia retroattiva della norma, atteso che la stessa colpisce con l'inefficacia anche i pignoramenti notificati al debitore tra il 25.10.2020 (è da questo momento, infatti, che inizia il processo esecutivo) ed il 28.10.2020, considerata l'entrata in vigore del cd. decreto ristori il 29.10.2020.

Non vi è chi non vi veda come tale scelta sia assolutamente criticabile e, inoltre, presti il fianco a dubbi di incostituzionalità, sotto il profilo della disparità di trattamento con pignoramenti notificati fino al 24.10.2020.

Se è vero – per costante giurisprudenza costituzionale (v. tra le tante Corte cost., 7 luglio 2006, n. 274) - che «il divieto di retroattività della legge - pur costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio attenersi - non ha dignità costituzionale, salva per la materia penale» e che quindi «il legislatore (…) può emanare (…) norme innovative con efficacia retroattiva», è anche vero che è necessario che la retroattività «trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti».

Nel caso specifico sembra mancare, come anticipato, la ragionevolezza della differenziazione tra pignoramenti effettuati prima del 25.10.2020 e quelli effettuati successivamente e, inoltre, appare essere palese il contrasto con l'art. 24 e 117 Cost., sotto il profilo della limitazione della pienezza ed effettività della tutela, che deve concretizzarsi anche nel diritto di procedere in via esecutiva, che invece, così opinando, sarebbe retroattivamente reso vano.

Resta da comprendere se la sussistenza del presupposto abitativo debba essere dedotta in via d'eccezione dal debitore o meno (questione simile si era posta per l'interpretazione dell'art. 54-ter d.l. n. 18/2020, sebbene con la particolarità che si trattava in quel caso, per lo più, di procedure ove già risultavano nominati gli ausiliari cui semmai affidare il compito di verificare la sussistenza delle condizioni di operatività della norma onde segnalarlo al G.E.).

La circostanza che si tratti di procedure allo stadio iniziale porta a ritenere che l'unica modalità attraverso cui possa, in concreto, emergere la situazione tutelata dalla norma sia attraverso una opposizione o comunque una istanza del debitore.

Connessa, a nostro modo di vedere, è la questione se l'inefficacia in questione abbia effetti temporalmente circoscritti o se, invece, si propaghi agli atti esecutivi successivi eventualmente compiuti prima che la situazione abitativa sia fatta valere o quando, invece, non sia fatta valere da chi vi abbia interesse ed emerga nella fasi successive del procedimento: in altre parole, occorre stabilire se, per le espropriazioni ove l'inefficacia del pignoramento non sia stata dichiarata, sia possibile dare corso alla procedura o se, invece, una volta che tale situazione emerga, successivamente alla data della conversione in legge del decreto, la stessa debba essere comunque dichiarata con eventuale travolgimento degli atti esecutivi compiuti medio tempore.

La questione è oggettivamente di non agevole soluzione.

Se il dato letterale sembra deporre nel senso che l'inefficacia operi comunque (e quindi segni in ogni caso le sorti dei processi esecutivi intrapresi in relazione alla prima casa dal 25.10.2020), la considerazione della ratio della disposizione, avuto anche riguardo alla non perspicuità del primo canone interpretativo, potrebbe condurre a ritenere che la portata dell'inefficacia sia temporalmente circoscritta, essendo transitorie le esigenze di tutela avute di mira, e che, quindi, ove questa non sia fatta tempestivamente valere, la procedura possa avere ulteriore corso.

D'altro canto, è ben possibile che, in concreto, le procedure promananti da pignoramenti effettuati nell'arco temporale preso in considerazione dalla norma siano “movimentate” dai G.E. nei primi mesi del 2021 e che, quindi, la sussistenza del presupposto applicativo della norma possa venire in rilievo quando, di fatto, la disposizione (interpretata come sopra) avrebbe esaurito i propri effetti provvisori.