Il decreto ministeriale sul Registro unico nazionale del Terzo settore: verso la concreta operatività della riforma

Il 21 ottobre 2020 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale uno dei provvedimenti attuativi della riforma del Terzo settore indubbiamente più importanti ed attesi: il decreto ministeriale sul Registro unico nazionale del Terzo settore (Decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali n. 106 del 15 settembre 2020).

Il testo, adottato ai sensi dell'art. 53, comma 1, del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 (recante il “Codice del Terzo settore”) definisce segnatamente le procedure di iscrizione degli enti, le modalità di deposito degli atti, nonché le regole per la predisposizione, tenuta e conservazione del Registro unico nazionale.

La rilevanza dell'intervento è stata sin da subito avvertita dagli interpreti, atteso che fra gli elementi imprescindibili per il conseguimento della veste giuridica di “ente del Terzo settore” stabiliti dall'art. 4 del codice, unitamente al perseguimento senza scopo di lucro di finalità “civiche, solidaristiche e di utilità sociale” e allo svolgimento di “attività di interesse generale” per come elencate dall'art. 5, vi è proprio quello dell'iscrizione al Registro unico nazionale.

Tale decreto rappresenta quindi un “tassello” essenziale per l'intero processo riformatore, illustrando quelle che sono la struttura e le modalità di funzionamento del sistema di registrazione degli enti, oltre che l'insieme degli adempimenti procedurali necessari per l'acquisto di tale qualificazione giuridica da parte degli organismi interessati.

È allora agevole comprendere, più in generale, la centralità del momento cui sta assistendo l'attuazione della riforma, attraverso l'avvio di quella tanto auspicata unificazione del frammentato e farraginoso sistema sino ad oggi esistito, fondato su una molteplicità di albi e registri territoriali e nazionali riconducibili alle singole tipologie di organismi nel tempo disciplinate.

La pregnanza dell'intervento, oltre che per tali ragioni, sembra potersi percepire altresì sotto il profilo dei rapporti fra gli enti del Terzo settore e la pubblica amministrazione.

Il testo all'esame, difatti, appare fondato su una logica di puntuale individuazione delle tempistiche da osservare e degli adempimenti richiesti, oltre che di pubblicità e di sollecito interscambio di informazioni - per lo più attraverso il supporto di sistemi informatici - fra gli enti del Terzo settore e gli Uffici del Registro.

Venendo all'esame dei contenuti salienti dell'articolato giova sin da subito osservare come a livello strutturale il Registro unico nazionale, specularmente alla “categorizzazione” offerta dal codice, si componga di sette sezioni, segnatamente relative ad:

a) organizzazioni di volontariato;

b) associazioni di promozione sociale;

c) enti filantropici;

d) imprese sociali, a cui sono iscritte le imprese di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112 e ss.mm.ii., ivi comprese le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381;

e) reti associative;

f) società di mutuo soccorso;

g) altri enti del Terzo settore, a cui sono iscritti tutti gli enti del Terzo settore diversi da quelli di cui alle lettere a), b), c), d) ed f) (art. 3, comma 1).

Il Registro, chiamato ad accogliere al suo interno informazioni omogenee e predefinite, secondo criteri di tassatività e tipicità (art. 3, comma 3), è gestito dall'Ufficio statale e dagli Uffici regionali e provinciali in base ad un criterio di territorialità.

A risultare competente, difatti, è l'Ufficio della Regione o Provincia autonoma ove ha sede l'ente, sia pur con la deroga - già prevista a livello codicistico - delle “Reti associative”, la cui specificità di essenza e funzioni ha imposto una (ragionevole) attrazione alla competenza dell'Ufficio statale istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali (artt. 4 e 5).

Da segnalare la circostanziata elencazione delle funzioni proprie, rispettivamente, degli Uffici territoriali (quali, fra le più importanti, l'adozione dei provvedimenti di iscrizione/cancellazione, l'accertamento delle cause di estinzione o scioglimento dell'ente, l'esercizio di attività di controllo) e dell'Ufficio statale (essenzialmente riconducibili alla gestione dei procedimenti di iscrizione delle citate Reti), che si auspica possa contribuire ad evitare sovrapposizioni di sorta quanto all'esercizio delle funzioni da parte degli uffici preposti.

Come anticipato, ogni istanza, richiesta o comunicazione proveniente dagli enti, così come pure le richieste di iscrizione nel RUNTS, devono essere presentate agli Uffici del registro con modalità esclusivamente telematiche, prevedendosi al contempo che per queste e ogni altra interlocuzione con le pubbliche amministrazioni gli enti del Terzo settore devono dotarsi di un indirizzo pec (art. 6). Precisazione di non poco rilievo, in quanto evidentemente orientata all'ammodernamento delle forme di “dialogo” degli ETS con i competenti Uffici preposti alla gestione del Registro.

L'iscrizione nel Registro unico possiede efficacia costitutiva quanto al conseguimento della qualifica di “ente del Terzo settore” e rappresenta il presupposto per la fruizione dei benefici (e degli oneri) previsti dal Codice e dalle disposizioni vigenti. Allo stesso modo, essa dispiega efficacia costitutiva della personalità giuridica nelle ipotesi di cui all'art. 22, commi 1, 2, 3 del codice (ossia nei casi in cui associazioni e fondazioni del Terzo settore intendano acquisire tale attributo mediante l'iscrizione al registro stesso) (art. 7).

Nel provvedimento ministeriale assume pertanto un peculiare rilievo la regolamentazione del procedimento di iscrizione, che risulta diversificato, appunto, a seconda del possesso o meno della personalità giuridica da parte degli organismi interessati.

Per gli enti senza personalità giuridica che non intendano conseguirla, difatti, la domanda - presentata dal rappresentante legale dell'ente - deve essere corredata di una serie di elementi indispensabili (art. 8) quali: l'atto costitutivo; lo statuto, debitamente registrato presso l'Agenzia delle entrate; l'ultimo o gli ultimi due bilanci consuntivi approvati - se disponibili - unitamente alle copie dei verbali d'assemblea contenenti la delibera approvativa; l'attestazione di adesione a una rete associativa rilasciata dal relativo legale rappresentate, se l'ente vi è affiliato.

Una volta ricevuta la domanda, corretta e completa della documentazione, l'Ufficio (art. 9) dispone l'iscrizione dell'ente all'interno della sezione del Registro indicata entro sessanta giorni; in caso contrario, se la domanda non soddisfa i requisiti previsti, viene rivolto all'organismo istante un invito ad ottemperare alle incompletezze riscontrate entro un termine in ogni caso non superiore a trenta giorni.

Degne di nota appaiono le previsioni di alcuni meccanismi di “semplificazione”, quali la riduzione del termine da sessanta giorni a trenta nel caso di redazione dell'atto costitutivo e dello statuto secondo modelli standard (approvati dal Ministero su iniziativa delle Reti associative), nonché l'operatività dell'istituto del “silenzio” qualora allo scadere dei termini procedurali indicati l'Ufficio non abbia adottato alcun provvedimento espresso di iscrizione o diniego.

A questa disciplina di carattere generale, si accompagnano poi una serie di “disposizioni particolari” che tengono conto delle peculiarità delle specifiche categorie di enti contemplati (come ad esempio le reti associative, gli enti di protezione civile e gli enti religiosi civilmente riconosciuti) (artt. 10 ss.).

Oltre a quanto sin qui descritto, conformemente a quanto poc'anzi anticipato, importante è anche la procedura descritta per quegli enti che, non ancora in possesso della personalità giuridica o di nuova costituzione, intendano conseguirla mediante l'iscrizione al Registro. Da segnalare in tal caso la figura del notaio (art. 16), chiamato a depositare la domanda d'iscrizione corredata della relativa documentazione ma soprattutto a svolgere i controlli circa il possesso dei requisiti normativi e patrimoniali da parte degli enti medesimi.

Con riguardo invece agli organismi già in possesso della personalità giuridica ai sensi del d.P.R. n. 361/2000 e che vogliano entrare nel Registro, è disposta la sospensione dell'efficacia dell'iscrizione nei registri delle persone giuridiche, che in ogni caso non determina la perdita della personalità giuridica ma la sola inapplicabilità delle disposizioni del decreto, anche con riguardo all'autorità competente alla tenuta del registro delle persone giuridiche. Tali disposizioni sembrano comunque destinate ad operare nuovamente qualora l'ente venga cancellato dal Registro nazionale.

Il decreto riserva poi un'apposita disciplina anche al tema dell'aggiornamento delle informazioni riguardanti gli organismi iscritti.

Ogni ente, invero, è chiamato - rigorosamente per via telematica e secondo le modalità disposte dall'“allegato A” del provvedimento - a tenere aggiornate tutte le informazioni già fornite alla domanda di iscrizione ed elencate dall'art. 8, comma 6 (ossia quelle inerenti elementi essenziali come la denominazione, la sede, le attività di interesse generale svolte e molte altre).

Contestualmente si dispone il deposito di una serie di documenti di rilevante interesse circa la “vita” dell'ente medesimo, fra cui: le modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto; il bilancio, i rendiconti delle raccolte fondi e il bilancio sociale, ove previsto; le delibere di trasformazione, fusione, scissione, liquidazione, scioglimento, cessazione, estinzione; i provvedimenti dell'autorità giudiziaria e tributaria di scioglimento, estinzione o accertamento dell'estinzione; ed altri (art. 20).

L'aggiornamento delle informazioni rappresenta dunque un aspetto assai pregnante e sul quale gli ETS dovranno riporre peculiare attenzione in futuro, anche in considerazione del fatto che se questi non vi ottempereranno nei termini previsti l'Ufficio del registro provvederà ad inviare un'apposita diffida ad adempiere entro 180 giorni, decorsi infruttuosamente i quali sarà disposta la cancellazione dal RUNTS a mente dell'art. 48, comma 4, del Codice.

Tale regime si giustifica in considerazione della peculiare importanza delle informazioni e dei documenti accolti nel Registro stesso che, oltre ad essere accessibili telematicamente, seguiranno il regime di opponibilità nei confronti dei terzi contemplato dall'art. 52 del Codice.

Sempre in materia di aggiornamento, interessante è anche l'esplicitazione all'interno del decreto dell'attività di controllo c.d. “esterno” sugli enti svolto dagli Uffici del Registro tramite la “revisione programmata”.

Quest'ultima in particolare, condotta “secondo criteri di uniformità nell'applicazione della disciplina e di efficacia dell'azione a scadenza triennale”, è funzionale al riscontro della permanenza dei requisiti di legge necessari all'iscrizione e, in particolare, del perseguimento delle finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale.

Dati i contorni non propriamente nitidi della tipologia di controllo relativa al perseguimento di simili finalità, sarebbe stato forse opportuna una maggiore specificazione delle modalità attraverso cui gli Uffici possano condurre una simile indagine, anche in considerazione della possibile sovrapposizione - già da tempo denunciata in dottrina - fra tale attribuzione e quella di analogo tenore riservata dal Codice (art. 30) agli organi di controllo “interno”, ove presenti.

In disparte tali considerazioni, degno di segnalazione è inoltre regime di cancellazione dal RUNTS, di cui sono esplicitati puntualmente i presupposti, che “spaziano” dall'istanza motivata di cancellazione dell'ente fino al deposito del bilancio finale di liquidazione nonché, ancora, dall'accertamento d'ufficio della carenza dei presupposti per la permanenza nel Registro - anche derivante da attività svolta dall'Amministrazione finanziaria - sino all'inutile decorso del termine assegnato dall'Ufficio del RUNTS per ottemperare all'obbligo di deposito di atti, aggiornamenti e informazioni.

Sempre nell'ottica della certezza della scansione temporale del procedimento, la cancellazione, di regola, deve concludersi nei sessanta giorni successivi alla ricezione da parte dell'Ufficio competente delle osservazioni dell'ente interessato (art. 23). Nel caso in cui poi lo stesso ente intenda continuare ad operare in futuro - coerentemente con quanto previsto dal codice (artt. 9 e 50, comma 2) - è tenuto a devolvere preventivamente il patrimonio, sia pur limitatamente all'incremento realizzato negli esercizi in cui è stato iscritto al Registro.

Conclusivamente, oltre alle regole dettate in materia di pubblicità e accesso ai dati (art. 26), tenuta del Registro (artt. 27 e 28) e modalità di comunicazione dei dati fra RUNTS, Registro imprese e altre amministrazioni (art. 29), significativa appare la parte conclusiva del decreto dedicata al “popolamento iniziale” (artt. 30-38): ciò con particolare riguardo alla trasmigrazione di Odv e Aps, nonché al regime d'iscrizione degli enti registrati all'anagrafe Onlus.

In sintesi, mentre con riguardo alle prime il Ministero dovrà individuare un termine a decorrere dal quale avrà inizio il processo di trasferimento dei dati relativi agli enti dagli Uffici dei registri esistenti al RUNTS (che disporrà poi di 180 giorni per la verifica del possesso dei requisiti), con riguardo alle Onlus non si assisterà ad una trasmigrazione automatica.

Queste ultime difatti seguiranno un procedimento in parte diverso, giustificato in ragione della loro qualificazione essenzialmente fiscale e connesso all'effettiva operatività del regime - fiscale, appunto - contemplato dal Codice, oggi subordinato al positivo parere della Commissione europea. A tal fine l'Agenzia delle Entrate è chiamata a pubblicare l'elenco degli enti iscritti all'Anagrafe unica e solo successivamente, sino al 31 marzo del periodo d'imposta successivo a quello di entrata in vigore della citata disciplina fiscale, gli organismi interessati potranno presentare domanda di iscrizione al Registro, premurandosi di individuare la sezione del RUNTS entro cui intendono essere accolti.

Qualora invece l'ente iscritto nel registro Onlus non provveda in tal senso entro il termine stabilito, sarà tenuto a devolvere il patrimonio (art. 34).

Una disciplina insomma, quella sul popolamento del RUNTS, un po' macchinosa e scandita cronologicamente su più fasi temporali: risultato, forse inevitabile, della diversità e frammentarietà dei previgenti sistemi di registrazione degli enti e della naturale esigenza di un adeguamento progressivo verso il tanto ambìto registro unitario.

Così analizzati i più importanti elementi di novità del recente decreto ministeriale sul RUNTS, appare inequivoca la rilevanza dell'intervento nell'attuale momento di transizione dal “vecchio” al “nuovo” sistema.

Il decreto, invero, viene finalmente a definire le indicazioni operative per il conseguimento della qualifica di ‘ente del Terzo settore' e, in ultima analisi, per iniziare a beneficiare a pieno regime delle opportunità offerte dalla riforma.

Il provvedimento fornisce certamente molte informazioni in tal senso, forse troppe se si considera che la disciplina del Registro accolta nel Codice del Terzo settore, di una decina di previsioni (artt. 45-54), trova oggi una “specificazione” che si sviluppa lungo i ben 40 articoli del decreto - alcuni dei quali, inevitabilmente, consistenti per dimensione - oltre a tre allegati integrativi.

La speranza, pertanto, è che tale dettagliatissima disciplina non infici il corretto funzionamento del Registro e che, contestualmente, il contributo organizzativo riconosciuto agli enti regionali ai sensi dell'art. 53, comma 2 del Codice - pur indispensabile - non vada a detrimento bensì a rafforzamento dell'attesissimo sistema unico di registrazione.

Al netto di simili aspetti di possibile criticità, resta il carattere meritorio dell'intervento nel voler implementare la facilità di accesso alle informazioni mediante l'utilizzo degli strumenti informatici, con l'ulteriore facilitazione rappresentata dall'obbligo per le pp.aa. di non poter richiedere agli ETS atti o documenti dagli stessi precedentemente depositati nel Registro unico.

Aspetti, questi, che vanno nella direzione della più ampia accessibilità dei dati relativi a tali organismi, nell'ottica di una più generale facilitazione nell'interscambio di informazioni fra pubblici poteri e terzi, nonché all'interno della stessa p.a..

Al di là degli aspetti più o meno apprezzabili del decreto, anche in tale occasione resta viva l'impressione, generalmente accolta sin dall'inizio del processo di riforma da parte degli interpreti, di un rinvio forse eccessivo a fonti secondarie ai fini della sua concreta operatività.

Elemento che, se assommato al carattere già di per sé articolato della delega contenuta nella legge 106 del 2016 ed alla tendenza - già riscontrata - ad un intervento correttivo-integrativo asistematico sullo stesso codice del Terzo settore, non può che presentare il rischio di implementare criticità e zone d'ombra nell'operatività delle innovazioni recate dalla riforma stessa.

Ad ogni modo, resta l'auspicio che l'insieme dei decreti applicativi e il decreto in esame in particolare possano rappresentare uno strumento in grado di contribuire fattivamente all'attuazione di quei principi costituzionali - primi fra tutti quelli di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale - posti a fondamento dell'intero processo di riorganizzazione della materia.

Per una disamina del Codice del Terzo settore e della disciplina del Registro unico nazionale sia consentito rinviare a F. Donati, F. Sanchini (a cura di), Commento al d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 e ai decreti attuativi, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2019.