Il TAR del Lazio stabilisce che le integrazioni salariali di FSBA a titolo Codiv-19 spettano anche senza iscrizione

La decisione in esame definisce una controversia promossa davanti al giudice amministrativo da talune aziende artigiane non aderenti a FSBA (Fondo di solidarietà bilaterale alternativo dell'artigianato) e riguarda la determinazione delle condizioni di spettanza, in favore delle medesime e dei relativi lavoratori, delle prestazioni di sostegno del reddito per le sospensioni/riduzioni di attività correlate alla emergenza Covid di cui all'art. 19, comma 6, d.l. n. 18 del 2020 (l. n. 27/2020, c.d. Cura Italia).

Nel prendere in considerazione la decisione è necessario premettere taluni aspetti di contesto in ordine alla configurazione del sistema degli ammortizzatori sociali, il quale, come noto, ai sensi della riforma del Jobs Act comprende, oltre la Cassa integrazione guadagni (art. 1 e ss. d.lgs. n. 148 del 2015), i Fondi di solidarietà bilaterali per i Settori economici non coperti da quella (art. 26 ss., d.lgs. n. 148, cit.), il Fondo di integrazione salariale quale strumento residuale (art. 29, d.lgs. n. 148, cit.) e i Fondi di solidarietà territoriali del Trentino e dell'Alto Adige (art. 40). A fianco dei richiamati strumenti, nell'occasione, sono stati altresì “richiamati in servizio” gli ammortizzatori sociali in deroga (che pure il Jobs Act, nelle intenzioni, avrebbe inteso eliminare) al fine di offrire tutela anche alle aziende di minori dimensioni, atteso, in particolare, che per Fondi di solidarietà bilaterali e FIS non vi è obbligo di copertura nei casi di aziende con soglia dimensionale sotto le sei unità.

Sempre ai fini di un preliminare inquadramento della vicenda pare opportuno rammentare che i Fondi di solidarietà bilaterali si suddividono in due distinte tipologie. Un primo modello, prevalente, è rappresentato da Fondi di solidarietà ex art. 26, d.lgs. n. 148, cit., istituiti con accordi collettivi di categoria recepiti e “resi efficaci” con apposita decretazione ministeriale, nonché incardinati presso l'Inps (“inpsizzati”) (1), quali patrimoni separati, con gestione autonoma, dell'Istituto medesimo.

Un secondo modello è costituito da Fondi bilaterali “alternativi” (art. 27, d.lgs. n. 148) (2), che conservano una autonomia significativamente maggiore: trovano la propria fonte direttamente nei relativi accordi collettivi istitutivi (non recepiti in decreti ministeriali) e, allo stesso tempo, restano esterni ed estranei alla gestione pubblica (Inps), assumendo la forma di persone giuridiche di diritto privato.

Appartiene a questa seconda tipologia, per l'appunto, FSBA (3), soggetto resistente nel giudizio davanti al giudice amministrativo, la cui impronta “privatistica” risulta confermata anche in ragione della non obbligatorietà, per le aziende artigiane, di aderirvi.

Proprio talune aziende artigiane non aderenti a FSBA, come detto, hanno promosso la vertenza, denunciando, nella sostanza, l'illegittimità delle delibere adottate dal Fondo con le quali sono state fissate, nei confronti delle stesse, condizioni addizionali per l'accesso alle prestazioni di cui al d.l. n. 18. cit. Prestazioni che, affermano le ricorrenti, devono essere garantite incondizionatamente da FSBA a tutte le aziende artigiane, anche quelle non iscritte.

Più in particolare, i ricorrenti datori di lavoro dell'artigianato – secondo quanto evidenziato nell'apparato motivazionale della sentenza – affermano che mentre, da un lato, “il predetto d.l. 17 marzo 2020, n. 18 avrebbe previsto come unico requisito, necessario e sufficiente per accedere all'assegno ordinario [prestazione di sostegno del reddito di FBSA], la sospensione o riduzione dell'attività lavorativa in conseguenza dell'emergenza epidemiologica da Covid-19”; d'altro lato, FSBA “avrebbe arbitrariamente deciso di subordinare l'erogazione della prestazione in oggetto al rispetto di ulteriori condizioni e precisamente: obbligatoria iscrizione all'Ente Bilaterale Nazionale Artigianato e conseguente iscrizione al Fondo di Solidarietà Bilaterale Alternativo dell'Artigianato; riscontro di un'anzianità contributiva non inferiore a 36 mensilità; regolarizzazione della posizione contributiva nei confronti del Fondo, in caso di impresa già esistente e non in regola”.

L'iniziativa per l'annullamento delle determinazioni di FSBA – sulla base della denunzia dei vizi di violazione di legge, eccesso di potere, correlata manifesta illogicità, arbitrarietà dell'atto et similia – concerne, nello specifico, la delibera di urgenza adottata in data 2 marzo 2020; le modalità operative adottate in aderenza all'Accordo Interconfederale del 26 febbraio 2020 e la delibera del Consiglio direttivo del FSBA n. 3/2020.

Va evidenziato che il giudice amministrativo, nel prendere in esame la questione, declina preliminarmente la propria giurisdizione sui profili afferenti agli adempimenti contributivi richiamati in delibera, rammentando che il giudice competente per la tutela dei diritti e l'accertamento degli obblighi inerenti all'erogazione dei trattamenti di integrazione salariale e al rapporto contributivo è il giudice ordinario (art. 442 c.p.c.; art. 24 d.lgs. n. 46 del 1999).

Ad ogni modo, a fronte della richiesta di annullamento delle delibere, i soggetti resistenti (nello specifico: FSBA, l'Ente Bilaterale Nazionale Artigianato/EBNA e i correlati Enti Bilaterali territoriali) contestano “tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto e concludendo per la reiezione del ricorso”, precisano di non essere prevista, nelle delibere, “alcuna iscrizione – intesa come fatto giuridicamente rilevante – nel senso di manifestazione della volontà di “vincolarsi” a FSBA. Nella realtà, l'iscrizione cui fa cenno controparte deve essere intesa quale adempimento di carattere burocratico secondo modalità digitale di accesso alla piattaforma che permette di presentare le istanze”.

È proprio quest'ultima “ammissione” dei convenuti a fungere da snodo della decisione del TAR che “accoglie la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati limitatamente alla previsione dell'obbligo di iscrizione al Fondo laddove da tale iscrizione venga fatto discendere il sorgere dell'obbligazione contributiva in capo al datore di lavoro a favore del Fondo medesimo”. Pare trattarsi quindi di annullamento parziale in forza del quale l'obbligo di iscrizione viene svincolato da adempimenti ulteriori, e rappresenta un mero presupposto per l'ammissione alle procedure per l'erogazione delle prestazioni.

La vertenza si presta a talune considerazioni anzitutto in ordine alle difficoltà connesse all'evidenziato intreccio fra profili appartenenti alla cognizione del giudice ordinario e profili di pertinenza del giudice amministrativo.

In particolare, il TAR, nell'esprimersi in termini di estraneità rispetto alla materia della contribuzione previdenziale (per competenza esclusiva del g.o.), adotta una decisione che – nella misura in cui dispone la illegittimità della delibera che sancisce l'obbligo di iscrizione al fondo, se da essa discenda l'obbligo contributivo – vale a riferire l'esame anche a quest'ultimo aspetto, anche se in via incidentale (cfr. art. 8 l. n. 104 del 2010, c.p.a.).

Sul medesimo versante processuale, va rilevato come la competenza del giudice amministrativo, nel caso in esame, pare derivata dall'art. 7 del c.p.a., norma che mentre, da un lato, sancisce in generale la devoluzione alla giurisdizione amministrativa delle controversie “concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni” (comma 1); d'altro lato, estende l'ambito definitorio di “pubbliche amministrazioni” precisando che queste ricomprendono “… ai fini del presente codice, … anche i soggetti ad esse equiparati” (comma 2): quindi nel caso di specie FSBA.

Tuttavia, ci si potrebbe chiedere se – trattandosi di vertenza afferente alla tutela dei diritti inerenti all'erogazione di trattamenti di integrazione salariale – non si potesse rinvenire, nel caso de quo, nel complesso, una “esclusiva” in favore del giudice ordinario.

Quanto al merito della vicenda, il TAR accoglie la tesi, prospettata dai ricorrenti, secondo cui il d.l. 17 marzo 2020, n. 18 ha previsto come unico requisito per accedere alle prestazioni, la sospensione o riduzione dell'attività lavorativa, ritenendo quindi illegittime le “ulteriori condizioni” previste in delibera.

Va osservato che inquadrare la vicenda in termini di assenza, nel d.l. n. 18/2020, cit., di “ulteriori condizioni” e quindi di illegittimità di una delibera del fondo che le contempla, sembra essere una scorciatoia per estendere l'ambito soggettivo di FSBA al di là dei principi della contrattazione collettiva entro cui l'ammortizzatore si colloca.

In generale, il d.l. n. 18/2020 è stato mosso dall'intento di sostenere le imprese e i lavoratori interessati da riduzioni/sospensioni di attività attraverso gli ordinari ammortizzatori “di appartenenza”, e, in carenza di presupposti per la relativa attivazione, ricorrendo a quelli in deroga.

In tale prospettiva, è da ritenere che FSBA, a fronte della richiesta di intervento da parte di aziende artigiane non aderenti, abbia, appunto, considerato la richiesta stessa alla luce delle ordinarie condizioni della sua operatività (iscrizione, versamento della contribuzione di finanziamento, ecc.), cui la legge (d.l. n. 18/2020, cit.) non sembra aver fatto eccezione.

Peraltro, se unica condizione per accedere alle prestazioni, finanziate con risorse pubbliche, dovesse essere la sospensione/riduzione di attività (esclusa ogni “ulteriore condizione”), tale regola dovrebbe trovare eguale applicazione nei confronti di tutti gli ammortizzatori. Ovvero, dovrebbero chiarirsi, in maniera adeguata, le ragioni sottese ad un'eventuale differenziazione.

In tal senso, va evidenziato che anche le indicazioni applicative fornite in materia dall'Inps (circolare n. 47 del 2020, richiamata nella sentenza) non sembrano seguire un criterio uniforme per tutti gli ammortizzatori: per esempio, nel caso di Cig e Fondi di solidarietà inpsizzati, la circolare prevede un concorso delle risorse “interne” con quelle pubbliche, mentre tale concorso non sembra previsto per i Fondi alternativi.

Quanto specificamente a FSBA, nella circolare Inps si afferma che “l'unico requisito rilevante ai fini dell'accesso all'assegno ordinario con causale emergenza COVID-19 è l'ambito di applicazione soggettivo del datore di lavoro” e che “analogamente a tutti gli altri settori … per le aziende dell'artigianato … sarà possibile ricorrere esclusivamente all'ammortizzatore ordinario del settore e non alla cassa di integrazione in deroga”.

Indicazione, quest'ultima, che sembra anch'essa eccedere la “collocazione” di FSBA in applicazione dei più volte menzionati principi in tema di contrattazione collettiva di diritto comune (4).

(1) Il termine è utilizzato da M. Faioli, Sostegno al reddito mediante i fondi bilaterali di solidarietà, in G. Zilio Grandi, M. Biasi (a cura di), Il sostegno al reddito attuato mediante fondi bilaterali di solidarietà, Cedam 2016.

(2) V. fra gli altri F. Liso, I fondi bilaterali alternativi, in M. Cinelli, G. Ferraro, O. Mazzotta (a cura), in Il nuovo mercato del lavoro, Torino 2013. L. Venditti, Gli ammortizzatori privati, in E. Baletti, D. Garofalo, La riforma della Cig nel Jobs Act 2, Commento al d.lgs. 14 settembre 2015, n. 148, Bari 2016. Ivi G. Leone, I FdS bilaterali nella terra di mezzo fra diritto privato e diritto pubblico, p. 271 ss.

(3) Oltre a FSBA è fondo alternativo anche quello per le agenzie di somministrazione, in considerazione dell'operare di consolidati sistemi di bilateralità in tali settori (art. 27 comma 1).

(4) F. Liso, I fondi bilaterali, cit., p. 522, afferma che i fondi di solidarietà alternativi non si presentano come alternativi rispetto al modello ordinario, bensì rispetto al fondo residuale (oggi FIS) che è destinato a ricomprendere la maggior parte dei lavoratori esclusi dall'ambito di applicazione della Cig.