Le organizzazioni di volontariato e le Onlus non sono esenti dal pagamento del contributo unificato

Nel caso di specie,il Codacons, con ricorso notificato al Ministero della Giustizia e al TAR Lazio, impugnava, davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma (CTP), l'intimazione di pagamento del contributo unificato avente ad oggetto l'impugnazione di un non meglio precisato concorso bandito dal Ministero della Giustizia.

La CTP di Roma rigettava il ricorso con sentenza impugnata dal Codacons, che deduceva, in appello, la sussistenza del diritto all'esenzione del pagamento del c.u. per le associazioni di volontariato, in virtù del combinato disposto degli artt. 1 e 8, comma 1, della l. 266/1991, 10 del d.P.R. 115/2002 e 27-bis dell'Allegato B del d.P.R. 642/1972, eccependo, a tal fine, l'illegittimità costituzionale del sistema normativo se interpretato nel senso della debenza del contributo in questione.

La Commissione Tributaria Regionale di Roma (CTR) sollevava questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 della l. 266/1991 e 27-bis dell'Allegato B del d.P.R. 642/1972, dichiarata inammissibile dalla Corte.

Nel prosieguo del giudizio la CTR accoglieva la doglianza del Codacons che riteneva non dovuto il c.u. per gli atti di iniziativa giudiziaria (come l'iscrizione a ruolo) compiuti dalle associazioni di volontariato, senza scopo di lucro, in quanto connessi e strumentali alla realizzazione dei fini statutari di rilevanza sociale.

Il Ministero della Giustizia ed il TAR Lazio hanno proposto ricorso per Cassazione.

La Sezione Tributaria della Corte di cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha rimesso alle Sezioni Unite la seguente questione, di massima particolare importanza: se le associazioni di volontariato e le Onlus siano tenute al pagamento del contributo unificato per le attività giurisdizionali connesse alle loro attività istituzionali.

La disciplina di riferimento

La Corte muove dalla disciplina del contributo unificato, contenuta nel T. U. 115/2002. In particolare, l'art. 9, comma 1, del T. U. dispone: «E' dovuto il contributo unificato di iscrizione a ruolo, per ciascun grado di giudizio, nel processo civile, compresa la procedura concorsuale e di volontaria giurisdizione, nel processo amministrativo e nel processo tributario, secondo gli importi previsti dall'art. 13 e salvo quanto previsto dall'art. 10».

L'art. 10 del T. U. citato prevede due tipologie di esenzioni dall'obbligo di pagamento del contributo unificato:

a) una di carattere generale (mediante rinvio), riferita ai processi già esenti, secondo previsione legislativa, dall'imposta di bollo, da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura;

b) altre di carattere speciale, riferite a specifici procedimenti.

Rilevante è anche la disciplina relativa all'applicazione dell'imposta di bollo. A riguardo, l'art. 27-bis (per come inserito nell'Allegato B del d.P.R. 642/1972 dall'art. 17 del d.lgs. 460/1997, e soggettivamente ampliato dall'art. 90, comma 6, della l. 289/2002, e poi, dall'art. 1, comma 646, della l. 145/2018) prevede l'esenzione dall'imposta di bollo per gli «atti, documenti, istanze, contratti, nonché copie anche se dichiarate conformi, estratti certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) nonché dalle federazioni sportive, dagli enti di promozione sportiva e dalle associazioni e società sportive dilettantistiche senza fine di lucro riconosciuti dal CONI».

L'orientamento costantemente affermato dalla Sezione Tributaria

Le Sezioni Unite procedono quindi alla disamina della posizione assunta dalla Sezione Tributaria, la quale si è sempre espressa nel senso che «in materia di agevolazioni tributarie, le Onlus non sono esenti dal pagamento del contributo unificato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 10 del d.P.R. 115/2002 e 27-bis della tabella B allegata al d.P.R. 642/1972, atteso che, da un lato, il termine «atti» deve riferirsi esclusivamente a quelli amministrativi e non anche a quelli processuali, giusta la necessità di un'interpretazione restrittiva quanto ai benefici fiscali, e, dall'altro, che l'esenzione dal contributo suddetto è giustificabile, alla luce dell'art. 10 del d.P.R. 115/2002, solo in base ad un criterio di meritevolezza, in funzione della solidarietà sociale, dell'oggetto del giudizio e non in considerazione della qualità del soggetto, anche in considerazione di esigenze costituzionali di parità di trattamento e comunitarie di non discriminazione» (cfr. Cass. civ., n. 23876, n. 23880, n. 23881, n. 23882 del 2020).

…ed il revirement richiesto dai giudici rimettenti

Di diverso avviso sono i giudici rimettenti i quali, nell'ordinanza interlocutoria, chiedono alla Corte l'affermazione del diverso principio secondo cui «l'esenzione del pagamento del c.u., in base all'art. 10 del T. U. del 2002, spetta ai predetti enti - le Onlus -, quando costituiti esclusivamente per fini di solidarietà, «limitatamente ai processi introdotti per la tutela giurisdizionale dei diritti che rientrino in quelli la cui tutela è assunta a scopo istituzionale dall'associazione del proprio statuto».

Si fa leva su una serie di argomenti, tra i quali, principalmente: a) la circostanza che prima dell'introduzione del c.u. (a norma dell'art. 9, comma 2, della l. 488/1999) e dell'art. 27-bis nell'Allegato B del d.P.R. 642/1972 (ex art. 1 del d.lgs. 460/1997), il diritto all'esenzione dell'imposta di bollo era riconosciuto alle Onlus «anche in relazione agli atti di natura giudiziaria» come si afferma essere «confermato dall'allora Ufficio del registro con nota 18.06.1993»; b) la critica dell'argomento circa l'assenza di sinonimia tra il c.u. e l'imposta di bollo, che trascurerebbe di considerare che è il legislatore a individuare nell'esenzione «dalla imposta di bollo o da diritti o spese di qualsiasi specie e natura» il criterio distintivo tra processi esenti e quelli non esenti dal pagamento del c.u.; l'uso della congiunzione «o», anziché «e» escluderebbe che la volontà del legislatore sia stata quella di esentare dal contributo i soli processi già esenti da ogni genere di pagamento, dovendo ritenersi esenti dal c.u. anche i processi esenti dalla sola imposta di bollo «o» da altre tasse «o» spese; c) la circostanza che l'esenzione dal pagamento del c.u. secondo un criterio soggettivo, in correlazione alla qualità dei soggetti beneficiari, è già prevista dall'ordinamento nei casi di prenotazione a debito (a favore dello Stato) e di ammissione al «patrocinio a spese dello Stato» dei soggetti con reddito al di sotto di una certa soglia, prevedendosi che il pagamento del contributo sia dovuto dalla controparte, se soccombente.

La decisione delle Sezioni Unite

Le Sezioni Unite confermano l'orientamento costantemente affermato dalla Sezione Tributaria, affermando che «le organizzazioni di volontariato e le Onlus non sono esenti dal pagamento del contributo unificato, ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 115/2002, non essendo ammessa un'interpretazione in via estensiva o analogica delle norme (come gli 8, comma 1, l. 266/1991, 27-bis dell'Allegato B del d.P.R. 642/1972 e lo stesso art. 10 cit.) che prevedono agevolazioni o esenzioni tributarie, le quali sono soggette al criterio di stretta interpretazione».

I Giudici replicano, inoltre, puntualmente, ai principali argomenti richiamati dai giudici rimettenti nell'ordinanza interlocutoria. Quanto all'argomento sub a), si evidenzia che l'affermazione concernente il riconoscimento alle Onlus dall'esenzione dall'imposta di bollo «anche in relazione agli atti di natura giudiziaria», qualora fosse dimostrata, non sarebbe decisiva. Essa trascura, infatti, di considerare che il c.u. è un'entrata tributaria erariale – configurata come prelievo coattivo volto al finanziamento delle «spese degli atti giudiziari» - diretta a sostituire non solo i tributi erariali gravanti anch'essi sui procedimenti giurisdizionali, quali l'imposta di bollo e la tassa di iscrizione a ruolo, ma anche i diritti di cancelleria e di chiamata di causa dell'ufficiale giudiziario. Da qui la rilevanza e la fondatezza dell'argomento che fa leva sull'assenza di quella sostanziale sinonimia tra il c.u. e l'imposta di bollo prospettata a sostegno della tesi favorevole al riconoscimento del diritto all'esenzione (una ulteriore indicazione proviene indirettamente, dall'art. 18, comma 1, del d.P.R. 115/2002, che esclude l'applicazione dell'imposta di bollo agli atti e provvedimenti del processo se sono «soggetti al pagamento del contributo unificato». Con riferimento al profilo sub b), oltre a quanto appena evidenziato, si aggiunge che il previgente art. 9, comma 8, della l. 488/1999 (trasfuso, senza modifiche sostanziali nell'art. 10, comma 1, del d.P.R. 115/2002) che prevedeva un analogo esonero per i procedimenti già esenti «dall'imposta di bollo, di registro, e da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura» - accrediti l'interpretazione corrente che riferisce l'esonero dal c.u. ai casi in cui l'esenzione sia prevista da ogni genere di pagamento, ivi compreso dall'imposta di bollo. In altri termini, gli ulteriori casi di esonero dal c.u. (oltre a quelli indicati nell'art. 10 del d.P.R. 115/2002) devono essere individuati tramite rinvio implicito, contenuto nel medesimo art. 10, alle fattispecie normativamente tipizzate di esonero dall'imposta di bollo e da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e genere, non essendo sufficiente che l'esonero dalla sola imposta di bollo o di registro. Con riferimento all'argomento sub c) si evidenzia, infine, che l'affermata necessità di correlare la esenzione dal c.u. alla qualità soggettiva delle Onlus, non trova adeguato sostegno nel fatto che, talora, la legge prevede l'esonero in ragione della natura del soggetto che assume l'iniziativa di iscrivere la causa a ruolo (ad. es., di ammissione al patrocinio a spese dello Stato e di prenotazione a debito) da cui non è possibile estrarre in via generale la regola dell'esenzione incondizionata dal pagamento secondo criteri soggettivi.