Il Decreto Sostegni: le imprese e il rilancio dell'economia

L'inizio del nuovo anno e il cambio della compagine governativa non hanno mutato le richieste sempre più pressanti di sostegno di natura economica provenienti dalle diverse categorie produttive, ancora una volta profondamente colpite dai nuovi blocchi o riduzioni alle loro attività imposte dai provvedimenti governativi, posti in essere per contenere le ulteriori “ondate” di diffusione del Covid-19.

La situazione in cui versa il settore imprenditoriale italiano non è certamente rosea come dimostrano anche le stime diffuse a dicembre 2020 dall'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) nel Report “Situazione e prospettive delle imprese nell'emergenza sanitaria Covid-19”. In particolare l'analisi condotta dall'ISTAT mostra che quasi il 70% delle imprese ha subìto una riduzione del fatturato nel 2020, a seguito dello scoppio dell'emergenza sanitaria: quasi nella metà dei casi la contrazione è inferiore al 50%, circa nel 15% delle imprese (prevalentemente localizzate nel Mezzogiorno) i “guadagni” si sono più che dimezzati e solo poco meno del 10% delle attività produttive ha registrato una lieve contrazione del fatturato (inferiore al 10%). A ciò si aggiunge anche il bilancio delle imprese che hanno cessato (temporaneamente o in via definitiva) la propria attività che risultano essere quasi 17 mila, con il rischio di un rapido aumento, date le incerte stime sulle tempistiche della ripresa.

I pochi dati appena richiamati sono sufficienti a delineare lo spaccato del mondo delle imprese, che in pochi mesi si è trovato a fare i conti con uno shock economico-finanziario indotto da un fattore esterno al mercato - l'emergenza sanitaria - che ha innescato una crisi di liquidità, la quale continua a trovare nel credito “offerto” dal sistema bancario e finanziario lo strumento di risposta principale. Infatti, la scelta operata dall'esecutivo, sin dai primi mesi della pandemia è stata quella di trasmettere la liquidità alle imprese attraverso due principali strumenti: la moratoria sulle linee di credito in corso e le garanzie sulla nuova finanza concesse attraverso il Fondo Centrale di Garanzia per le PMI e SACE s.p.a. (che dal 1° marzo opera anche a favore delle Mid-cap in luogo del Fondo PMI). Entrambe le misure – prorogate, da ultimo, dal Decreto Sostegni-bis (D.L. n. 73/2021) fino al 31 dicembre 2021 – sono accomunate dal fatto di veicolare le risorse economiche mediante il canale delle banche e intermediari finanziari ritenuti anche dalla Commissione Europea soggetti idonei a garantire un effettivo sostegno al credito per le realtà imprenditoriali, sia in termini di efficacia, efficienza ed immediatezza della risposta, sia in termini di effetto leva, in grado di agire da moltiplicatore delle risorse pubbliche.

Le imprese che si sono avvalse di detti strumenti a sostegno della liquidità sono in continua crescita e prevalentemente rientrano nella categoria delle piccole e medie imprese, la spina dorsale dell'economia italiana, realtà che sta subendo, in maniera spesso dirompente, un duro colpo inferto dalla pandemia. Le suddette misure sono, almeno in parte, riuscite a limitare gli effetti economico-finanziari che si sono innescati a causa dell'emergenza sanitaria e che avrebbero potuto costringere molte imprese, a livello patrimoniale solide, a uscire dal mercato solo ed esclusivamente per i danni causati dalla pandemia.

Tuttavia, il perdurare delle restrizioni alle attività del mondo imprenditoriale ha richiesto ulteriori e mirati interventi governativi. Il primo provvedimento normativo a sostegno delle imprese del nuovo esecutivo è stato il c.d. Decreto Sostegni (D.L. 22 marzo 2021, n. 41, convertito con modificazioni dalla L. 21 maggio 2021, n. 69) che, tra l'altro, introduce misure urgenti per garantire un (idoneo) sostegno finanziario alle imprese e agli altri operatori economici, in modo da permettere al settore produttivo di riprendere (ovvero continuare) a operare in maniera adeguata e iniziare ad aprire la strada alla fase di rilancio dell'economia.

Uno degli interventi cardine è il contributo a fondo perduto previsto dallart. 1 D.L. 41/2021, che rappresenta una novità del Decreto Sostegni. La ratio dell'intervento è evidente e si rinviene – come chiarito nella Relazione Illustrativa – nella necessità “di sostenere i soggetti colpiti dall'emergenza epidemiologica” che versano in difficoltà economiche anche a causa degli effetti delle diverse misure restrittive necessarie a contenere la diffusione del virus che hanno condotto a forti limitazioni all'esercizio delle attività produttive.

Beneficiari dell'intervento normativo sono i titolari di Partita IVA che svolgono attività d'impresa, arte o professione o producono reddito agrario. In questa categoria sono ricompresi, seguendo le indicazioni dell'esecutivo, “anche gli enti non commerciali, compresi gli enti del terzo settore e gli enti religiosi civilmente riconosciuti, in relazione allo svolgimento di attività commerciali”.A tal proposito è opportuno segnalare che, per la definizione dell'ambito soggettivo di applicazione della misura di supporto in esame, viene superata l'impostazione seguita nei c.d. Decreti Ristori emanati negli ultimi mesi del 2020 che vincolavano i contributi alla sede dell'impresa nelle zone maggiormente soggette a interventi restrittivi e alla classificazione delle attività economiche interessate, individuate tramite i codici ATECO.

La norma fissa delle specifiche condizioni che devono soddisfare i potenziali beneficiari, precisando che il contributo spetta “esclusivamente”, oltre ai titolari di reddito agrario, a coloro che abbiano un ammontare compensi connessi all'esercizio di arti o professioni in denaro o in natura, ovvero sotto forma di partecipazioni agli utili nonsuperiori a 10 milioni di euro nel secondo periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2019.

Sono, pertanto, esclusi dal novero dei potenziali beneficiari dell'intervento governativo in esame: a) i soggetti la cui attività risulti cessata al momento di emanazione del D.L. (23 marzo 2021); b) i soggetti che hanno attivato la partita IVA dopo l'entrata in vigore del Decreto (24 marzo 2021) c) gli enti pubblici; d) i soggetti che esercitano - in via esclusiva o prevalente - l'attività di assunzione di partecipazioni sia in intermediari finanziari sia in soggetti diversi dagli intermediari finanziari.

La ragione delle esclusioni è individuabile nella necessità di garantire un adeguato sostegno alla liquidità a soggetti che svolgono effettivamente attività economiche, o che comunque le svolgevano nel momento in cui sono intervenute le restrizioni che hanno colpito negativamente i settori produttivi e che, dunque, hanno registrato un reale impatto negativo in termini economici.

Ulteriore requisito richiesto è che l'ammontare medio mensile di fatturato e corrispettivi del 2020 risulti inferiore almeno del 30% rispetto a quello del 2019. Per evitare che coloro che hanno attivato

la partita IVA nel corso del 2019 possano essere esclusi dalla misura di sostegno si prevede che il contributo spetta anche in assenza della condizione appena richiamata.

La disposizione in esame definisce, altresì, le modalità di calcolo e il limite del contributo spettante ai beneficiari suddividendoli in cinque classi sulla base del valore dei ricavi o dei compensi del 2019, a cui si applicano cinque differenti percentuali cui commisurare l'importo spettante.

La regola generale prevede che l'ammontare del contributo venga determinato applicando una percentuale alla differenza tra l'ammontare medio mensile del fatturato e dei corrispettivi 2020 e l'ammontare medio mensile del fatturato e dei corrispettivi del 2019. La predetta percentuale è del sessanta, cinquanta, quaranta, trenta e venti per cento per i soggetti con ricavi o compensi, relativi al periodo d'imposta 2019, non superiori rispettivamente a centomila, quattrocentomila, un milione, cinque milioni e dieci milioni di euro. Per le P.IVA attivate dopo il 1° gennaio 2019 il contributo viene commisurato sulla base dei mesi successivi a quello di attivazione.

Il Decreto Sostegni si preoccupa di definire l'importo massimo del contributo prevedendo che lo stesso non può essere superiore a 150.000 euro e, comunque, non può essere riconosciuta una somma non inferiore a 1.000 euro per le persone fisiche e a 2.000 euro per i soggetti diversi dalle persone fisiche. Nel passaggio parlamentare si è, inoltre, precisato che le somme percepite a titolo di contributo a fondo perduto non possono essere assoggettate a pignoramento.

A livello fiscale il contributo a fondo perduto non concorre alla formazione né della base imponibile delle imposte sui redditi, né del valore della produzione netta ai fini dell'IRAP. Inoltre, detto importo non rileva ai fini del rapporto di deducibilità degli interessi passivi, delle spese e degli altri componenti negativi del reddito.

A tal proposito si segnala che gli interessi passivi relativi all'esercizio d'impresa sono deducibili per la parte corrispondente al rapporto tra l'ammontare dei ricavi e altri proventi che concorrono a formare il reddito d'impresa o che non vi concorrono in quanto esclusi e l'ammontare complessivo di tutti i ricavi e proventi (art. 61, comma 1, TUIR). Mentre, le spese e gli altri componenti negativi diversi dagli interessi passivi, tranne gli oneri fiscali, contributivi e di utilità sociale, sono deducibili se e nella misura in cui si riferiscono ad attività o beni da cui derivano ricavi o altri proventi che concorrono a formare il reddito o che non vi concorrono in quanto esclusi. Nel caso in cui si riferiscono indistintamente ad attività o beni produttivi di proventi computabili e ad attività o beni produttivi di proventi non computabili in quanto esenti nella determinazione del reddito sono deducibili per la parte corrispondente al rapporto tra l'ammontare dei ricavi e altri proventi che concorrono a formare il reddito d'impresa, o che non vi concorrono in quanto esclusi e l'ammontare complessivo di tutti i ricavi e proventi (art. 109, comma 5, TUIR).

L'art. 1 del Decreto Ristori fornisce agli operatori economici come alternativa all'erogazione diretta del contributo spettante la possibilità di chiedere per l'intero importo il riconoscimento di un credito d'imposta da utilizzare in compensazione tramite modello F24. La scelta operata dall'impresa sulla modalità per beneficiare della misura è qualificata come “irrevocabile”.

Per favorire l'opzione del credito di imposta il Decreto Sostegni precisa che non si applicano i limiti e divieti alla compensazione previsti dalla normativa vigente. Più in dettaglio, non trovano applicazione: a) il divieto di compensazione dei crediti relativi alle imposte erariali, fino a concorrenza dell'importo dei debiti, di ammontare superiore a millecinquecento euro, iscritti a ruolo per imposte erariali e relativi accessori, e per i quali è scaduto il termine di pagamento; b) il limite massimo dei crediti di imposta e dei contributi compensabili ovvero rimborsabili ai soggetti intestatari di conto fiscale; c) il limite annuale all'utilizzo della compensazione dei crediti d'imposta. Ciò nonostante fino ad oggi questa ulteriore opportunità risulta preferita solo nel 5% dei casi.

A livello operativo la misura è gestita dall'Agenzia dell'entrate che provvede all'erogazione dei contributi a fondo perduto ovvero a garantire l'utilizzo dell'intero importo come credito d'imposta. Per garantire l'effettività dell'intervento legislativo il 23 marzo 2021 il Direttore Generale dell'Agenzia con proprio provvedimento ha definito le modalità per l'istanza, il suo contenuto informativo, i termini di presentazione della stessa e gli ulteriori elementi necessari per dare completa attuazione all'art. 1 del Decreto Sostegni.

In particolare, le istanze devono essere presentate dai soggetti interessati ad avvalersi dello strumento di sostegno alla liquidità in esame nella finestra temporale compresa tra il 30 marzo e il 28 maggio 2021 e esclusivamente in modalità telematica. Quanto al contenuto informativo delle stesse è necessaria l'indicazione della sussistenza dei requisiti indicati nell'art. 1 del Decreto Sostegni e la scelta tra il contributo in denaro e la “trasformazione” in credito d'imposta. Le domande di ammissione al contributo possono essere inoltrate, oltre dal contribuente, anche da un intermediario delegato al servizio che consente la consultazione delle proprie informazioni fiscali dell'Agenzia delle entrate (c.d. cassetto fiscale) tra cui rientrano, commercialisti, consulenti del lavoro, associazioni sindacali di categoria, centri di assistenza fiscale ecc.

Date le ingenti risorse destinate alla misura (11 miliardi di euro) l'art. 1 del Decreto Sostegni si preoccupa di definire in maniera chiara le modalità di erogazione del contributo, il regime sanzionatorio e le attività di controllo rinviando alle disposizioni previste per il contributo a fondo perduto disciplinato dall'art. 25 del Decreto Rilancio (D.L. 34/2020).

In particolare, quest'ultima disposizione prevede che il contributo viene concesso sulla base del contenuto dell'istanza e la sussistenza dei requisiti è oggetto di specifici controlli. Inoltre, la richiesta deve necessariamente contenere l'autocertificazione di regolarità antimafia relativa a tutti i soggetti da sottoporre a verifica. Questo requisito - inserito per le erogazioni a fondo perduto al fine di prevenire i tentativi di infiltrazioni criminali - è accompagnato da procedure semplificate di controllo dei beneficiari del contributo. Qualora dagli accertamenti emergano cause ostative ai sensi della normativa antimafia (D.Lgs. 159/2011), l'Agenzia delle entrate provvede al recupero del contributo e all'irrogazione delle sanzioni che vanno dal 100 al 200% della misura del contributo applicando gli interessi al 4% annuo (secondo quanto disposto dall'articolo 1, commi da 421 a 423 della legge finanziaria 2005). Infine, la richiamata disposizione del Decreto Rilancio prevede che qualora successivamente all'erogazione del contributo, l'attività d'impresa o di lavoro autonomo cessi o le società e gli altri enti percettori interrompano l'attività, il soggetto firmatario dell'istanza è tenuto a conservare tutti gli elementi giustificativi del contributo spettante e a esibirli dell'amministrazione finanziaria. Anche in dette ipotesi si procederà al recupero delle somme nei confronti del firmatario dell'istanza.

L'art. 1 del Decreto Sostegni abroga espressamente il contributo a fondo perduto previsto nel Decreto Ristori (art. 1, commi 14-bis e 14-ter, D.L. 137/2020, convertito, con modificazioni, dalla L. 176/ 2020) per il 2021 a favore agli operatori con sede operativa nei centri commerciali e agli operatori delle produzioni industriali del comparto alimentare e delle bevande che erano stati colpiti dalle restrizioni dell'autunno 2020.

Si interviene anche sul Decreto Agosto (art. 59, comma 1, lettera a) D.L. 140/2020) circoscrivendo il contributo a fondo perduto per le attività economiche e commerciali nei centri storici ai Comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti ove sono situati santuari religiosi che, in base alle ultime rilevazioni statistiche disponibili, abbiano registrato presenze turistiche di cittadini residenti in Paesi esteri in numero almeno tre volte superiore a quello dei residenti nei comuni stessi. La platea dei comuni interessati dalla presente misura risultano 55, di cui 15 capoluoghi di provincia.

Infine, si segnala che durante il passaggio parlamentare il Decreto Sostegni è stato ulteriormente arricchito attraverso la previsione, all'art. 1-ter, di uno specifico contributo a fondo perduto - di importo massimo pari a 1.000 €- per le start-up. In particolare, il suddetto l'intervento legislativo è destinato ai soggetti titolari di reddito d'impresa che hanno attivato la partita IVA dal 1° gennaio al 31dicembre 2018 e iniziato la propria attività nel corso del 2019 ai quali non spetta il contributo previsto all'art. 1 del D.L. 41/2021, poiché l'ammontare medio mensile del fatturato e dei corrispettivi dell'anno 2020 non è risultato inferiore almeno del 30% rispetto a quello dell'anno precedente. È, tuttavia, richiesto che siano rispettati gli altri requisiti e le altre condizioni previste dall'art. 1 del Decreto Sostegni. La definizione dei criteri e delle concrete modalità di attuazione dello strumento di sostegno alla liquidità in analisi è demandata al MEF.

La medesima ratio di garantire la continuità delle attività si riscontra anche nel Fondo, istituito presso il Ministero dello Sviluppo economico dall'art. 37 del Decreto Sostegni, diretto a concedere prestiti a condizioni agevolate alle grandi imprese che si trovano in situazione di temporanea difficoltà finanziaria innescata dalla crisi economica connessa con l'emergenza epidemiologica.

Le motivazioni che hanno spinto l'esecutivo a introdurre detto strumento sono esplicitate chiaramente nella Relazione Illustrativa. Quest'ultima, in particolare, precisa che “la norma si propone di integrare, nel quadro delle misure emergenziali per far fronte all'epidemia in corso, l'attuale disciplina di aiuti alle grandi imprese affiancando, per l'anno 2021, ai tradizionali strumenti previsti che contemplano la possibilità di concedere garanzie pubbliche, una ulteriore modalità operativa, costituita dalla diretta concessione di prestiti, che permette pertanto di individuare una modalità alternativa rispetto all'ordinario ricorso al sistema bancario assistito da garanzie”.

Destinatarie della misura sono “solo” le grandi imprese come individuate dalla normativa dell'Unione Europea, escluse le imprese che operano nel settore bancario, finanziario e assicurativo. In particolare, la raccomandazione della Commissione Europea 2003/361/CE del 6 maggio fornisce espressa definizione delle micro, piccole e medie imprese, mentre nulla dice sulla nozione di grandi imprese, la quale può essere ricostruita solo per esclusione guardando ai requisiti delle suddette categorie di imprese. Dunque, rientrano nel novero delle grandi imprese quelle con 250 o più dipendenti e con un fatturato superiore a 50 milioni di euro o un bilancio superiore ai 43 milioni di euro.

La norma tratteggia anche i contorni dell'ulteriore requisito richiesto alle realtà imprenditoriali di grandi dimensioni, ovvero la “temporanea difficoltà economica”. Più in dettaglio, si considerano in questa condizione le imprese che he presentano flussi di cassa prospettici inadeguati a far fronte regolarmente alle obbligazioni pianificate o che si trovano in “difficoltà”, secondo la definizione fornita dal Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione del 17 giugno 2015, ma che presentano prospettive di ripresa dell'attività. Non possono, invece, beneficiare della misura le imprese che erano già in situazione di “difficoltà” alla data del 31 dicembre 2019.

In altri termini l'accesso al Fondo dedicato alle grandi imprese è finalizzato a erogare finanziamenti agevolati alle realtà imprenditoriali, in relazione alle quali si può ragionevolmente presumere il rimborso integrale dell'esposizione nel termine massimo di scadenza di 5 anni.

La presunzione dell'integrale rimborso del prestito non è una clausola nuova nei c.d. provvedimenti emergenziali, dato che era già stata inserita nell'art. 13 del Decreto Liquidità nell'ambito della garanzia sui nuovi finanziamenti concessi dal Fondo Centrale di Garanzia per le PMI e nell'art. 64 del Decreto Agosto nell'ambito dei sostegni a favore delle imprese e dell'occupazione, anche nel Mezzogiorno, e del Terzo settore. Tuttavia, in queste norme – come chiarisce il commento del Servizio studi del Senato - “legavano la prognosi di rimborso all'analisi della situazione finanziaria del debitore, elemento probabilmente implicito anche nell'articolo in commento, ma che potrebbe essere esplicitato dal decreto” del MISE di attuazione della misura.

Il Fondo può concedere finanziamenti pure alle imprese in amministrazione straordinaria. In questo caso il sostegno statale è volto ad assicurare la concessione di prestito diretto alla gestione corrente, alla riattivazione ed al completamento di impianti, immobili ed attrezzature industriali, nonché per le altre misure indicate nel programma presentato. I crediti sorti per la restituzione delle somme sono soddisfatti in pre-deduzione.

Le somme restituire dai beneficiari dell'intervento saranno versate all'entrata del bilancio dello Stato distinte tra quota capitale e quota interessi. Quelle relative alla quota capitale sono riassegnate al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. Quest'ultimo Fondo era stato originariamente istituito presso la Direzione Generale del Tesoro del MEF con l'obiettivo di ridurre la consistenza dei titoli di Stato in circolazione mediante acquisti sul mercato o rimborso dei titoli in scadenza. Nel 2015, a seguito degli indirizzi dettati dalla Banca Centrale Europea, la gestione amministrativa del Fondo è stata modificata e le giacenze del Fondo sono state trasferite sul conto di gestione intestato alla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. acceso presso la Banca d'Italia. Le modalità gestionali del Fondo, sia in termini di trasferimenti delle risorse al suddetto conto, sia per le operazioni di riduzione del debito (rimborsi o riacquisti) sono state definite in una specifica Convenzione stipulata tra il Dipartimento del Tesoro e CDP.

A livello operativo, come già accennato, la disposizione in esame rimette a un decreto del MISE, predisposto di concerto con il MEF, la definizione di criteri, le modalità e le condizioni per l'accesso all'intervento. La gestione del Fondo, affidata al MISE, può avvenire anche tramite organismi in house sulla base di apposita convenzione con il Ministero stesso.

Per completezza si segnala che l'efficacia della misura è subordinata all'autorizzazione da parte della Commissione europea che è chiamata a vagliare la compatibilità dell'intervento con il Quadro Temporaneo degli aiuti di Stato.

Come emerge dall'analisi delle caratteristiche dei principali strumenti a sostegno delle imprese contenuti nel Decreto Sostegni è evidente l'aggiunta di un ulteriore tassello all'articolato quadro degli interventi messi in campo a favore delle imprese per contrastare gli effetti dell'emergenza pandemica. L'attenzione dello Stato rimane, dunque, rivolta alle realtà produttive che stanno subendo notevoli contrazioni di fatturato e rischiano di dover ridurre o addirittura interrompere le proprie attività con evidenti ripercussioni economiche e sociali.

Il Decreto Sostegni punta maggiormente su interventi pubblici “diretti” da operarsi principalmente attraverso il contributo a fondo perduto destinato ad una ampia platea di realtà imprenditoriali e, per le imprese di più grandi dimensioni, attraverso finanziamenti agevolati concessi accedendo ad un Fondo ad hoc. Dette misure sembrerebbero essere costruite per avere un'attuazione più semplice ed immediata e, permettere al mondo delle imprese di riuscire ad innescare, seppur lentamente, il rilancio dell'intero Paese.

È evidente infatti che – come si legge nella premessa al DEF 2021 - è “necessario rafforzare la spinta ad uscire dalla crisi attraverso tutti gli strumenti a disposizione”. In campo economico sono molteplici e vanno “dai sostegni e ristori al rilancio degli investimenti e dello sviluppo con il Piano di Ripresa e Resilienza (PNRR) finanziato dal Next Generation EU (NGEU) e da ulteriori risorse nazionali”. Una delle priorità politiche è – prosegue il DEF - quella “di continuare a sostenere l'economia con grande determinazione, compensando anzitutto i lavoratori e le imprese più danneggiati dalle misure sanitarie che si sono rese necessarie. Ciò non solo per ragioni di doverosa solidarietà e coesione sociale, ma anche per evitare che la chiusura definitiva di posizioni lavorative e di aziende che in condizioni normali sarebbero in grado di stare sul mercato abbassi il PIL potenziale del Paese”. La ripresa passa necessariamente attraverso il mondo delle imprese e l'effettiva riuscita in tempi brevi sarà legata a doppio filo anche all'effettività e alla continuità degli interventi di sostegno dello Stato.