Nuova proroga degli Sfratti 2021: profili di incostituzionalità e novità legislative introdotte dal Decreto Sostegni

Al fine di analizzare l'argomento in esame e, dunque, la portata delle modifiche introdotte dalla l. 69/2021 che ha convertito con modifiche il d.l. 41/2021, è necessario esaminare e ricostruire l'apparato normativo di sospensione dei provvedimenti di rilascio.

In proposito, sappiamo che il comma 6 dell'art. 103 del d.l. 18/2020 aveva disposto che “l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, è sospesa fino al 30 giugno 2020”. La sospensione disposta da tale provvedimento - inizialmente prevista fino al 30 giugno 2020 - è stata prorogata al 1° settembre 2020 già in sede di conversione in legge del decreto con la l. 27/2020.

Successivamente, con l'art. 17-bis del d.l. 34/2020, convertito con modificazioni dalla l. 77/2020 si è disposto che, “al comma 6 dell'art. 103 del d.l. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. 27/2020, le parole: “1° settembre 2020” sono sostituite dalle seguenti: “31 dicembre 2020”. A distanza di pochi mesi, il comma 13 dell'art. 13 del d.l. 183/2020 (c.d. decreto milleproroghe) ha disposto: “La sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, prevista dall'art. 103, comma 6, del d.l. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. 27/2020, è prorogata sino al 30 giugno 2021 limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze e ai provvedimenti di rilascio conseguenti all'adozione, ai sensi dell'art. 586, comma 2, c.p.c., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari”. Viene così prorogata fino al 30 giugno 2021 la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio (limitatamente, peraltro, ad una parte delle fattispecie che ne costituivano l'ambito di applicazione, parte costituente comunque la quasi totalità dei casi).

Da ultimo, con la conversione in legge del d.l. 41/2021 (c.d. Decreto Sostegni) - recante “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19” (l. 69/2021, in G.U. 21 maggio 2021, n. 120), il legislatore emergenziale ha ulteriormente ritenuto necessario prorogare il blocco del rilascio degli immobili a seguito dell'emissione di provvedimento a seguito di accertata morosità o a seguito di decreti di assegnazione nell'ambito di procedure esecutive: 30 settembre e 31 dicembre 2021.

Si precisa che il provvedimento in esame è anteriore alla nuova proroga introdotta dal nuovo art. 40-quater del d.l. 41/2021, convertito con la l. 69/2021.

Ebbene, nella vicenda in esame di esecuzione del provvedimento di sfratto per morosità convalidato in data 25 gennaio 2021, era stato notificato precetto di rilascio in data 26 febbraio 2021. In data 23 marzo 2021, il Funzionario UNEP della Corte d'Appello di Trieste riteneva di non procedere all'esecuzione mediante la notifica del preavviso di rilascio e ciò in ragione della sospensione dei provvedimenti di rilascio per morosità di cui all'art. 13 del d.l. 18/2020. A seguito del rifiuto di procedere, il creditore aveva proposto ricorso al giudice dell'esecuzione ai sensi dell'art. 610 c.p.c. contestando la legittimità costituzionale della normativa della proroga degli sfratti.

Premesso ciò, il giudice dell'esecuzione ha osservato che la questione di costituzionalità sollevata dal ricorrente, e come peraltro integrata d'ufficio, era del tutto rilevante. In particolare, la questione è stata sollevata in relazione agli articoli della Costituzione nn. 3 (eguaglianza dei cittadini avanti la legge), 24 (possibilità di tutti di agire in giudizio), 42 (riconoscimento della proprietà privata), 47 (tutela del risparmio), 77 (emanazione di decreti da parte del Governo) e 117, comma 1 (potestà legislativa). Dunque:

a) Violazione dell'art. 77. Secondo il provvedimento in esame, da un lato la normativa in esame è stata inserita in una decretazione d'urgenza dedicata a situazione completamente diverse rispetto alle quali la disciplina degli sfratti è sicuramente inconferente, dall'altro si fa riferimento ad una normativa dedicata “all'emergenza epidemiologica”, estranea ed intrusa rispetto a situazioni di morosità verificatesi (come questo caso) anteriormente al manifestarsi della emergenza sanitaria per la pandemia.

b) Violazione dell'art. 3. Una disciplina come quella sottesa alle disposizioni di legge impugnate è intrinsecamente contraddittoria anche nella misura in cui pretenda di sospendere il rilascio degli immobili in ossequio all'emergenza sanitaria per situazioni, come nel caso di morosità, le quali, essendo preesistenti alla pandemia, non hanno né possono giustificarsi nell'emergenza medesima e sono da essa indipendenti. Infatti, per un verso, le disposizioni di legge impugnate non distinguono nemmeno fra situazioni obiettive ed impreviste tali da rendere obiettivamente insostenibile il pagamento dei canoni e situazioni derivanti dalla scelta libera, ancorché illecita, dell'occupante dell'immobile che non corrisponde il canone. Dunque, secondo il provvedimento in commento, per questo aspetto, delle due l'una: “o il mancato pagamento alla base del provvedimento di rilascio è una scelta dell'occupante abusivo dell'immobile, e allora non si comprende il motivo per cui non debba prevalere il ripristino della legalità violata, oppure davvero l'occupante l'immobile è impossibilitato obiettivamente a sostenere i pagamenti, e allora andrebbe comunque presa in considerazione e delibata anche la situazione socio-economica del proprietario cui si impone il sacrificio della mancata disponibilità dell'immobile stesso, senza che sia verosimile un qualche recupero della corrispondente perdita economica al termine dell'emergenza pandemica”.

c) Violazione dell'art. 42. Le disposizioni di legge impugnate apparirebbero altresì illegittime nella parte in cui prevedono in modo automatico la sospensione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, impedendo così al giudice dell'esecuzione di valutare le concrete, distinte e differenti esigenze del proprietario rispetto a quelle dell'occupante dell'immobile, ai fini del decidere se sospendere o meno. In particolare, secondo il giudicante, non possano essere pretermesse le esigenze del proprietario di vedere eseguito il rilascio degli immobili, facendo valere la maggior consistenza ed intensità del danno ricevuto dall'emergenza sanitaria al cospetto di quello toccato all'occupante abusivo; inoltre, quale corollario dell'art. 42 Cost. in relazione all'art. 3 Cost., la misura disposta dalle disposizioni di legge impugnate non deve tramutarsi in una fattispecie illegittima di esproprio in senso sostanziale senza indennizzo.

d) Violazione dell'art. 47. Secondo il giudice risulta difficile capire il perché la vasta categoria dei proprietari di immobili debba vedere penalizzato un proprio legittimo investimento - che tra l'altro sul piano costituzionale è considerato non solo legittimo ma addirittura da incentivare allorché si tratti di impiego del risparmio nel settore immobiliare (art. 47, comma 2, Cost.) - in ossequio ad esigenze solo presunte, e non effettivamente verificate, di un occupante abusivo il quale abbia subito dall'emergenza sanitaria un danno trascurabile e comunque minore.

e) Violazione dell'art. 24. È necessario che sia restituita al proprietario la possibilità di chiedere la tutela al Giudice dell'esecuzione come costituzionalmente dovuta, posto che, proprio nel caso in esame, si ha a che fare con provvedimenti di rilascio a carattere giurisdizionale e non più contestabili, per i quali la Corte costituzionale ha già segnalato che “il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti comprende la fase dell'esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva l'attuazione dei provvedimenti giurisdizionali”.

f) Violazione dell'art. 117, comma 1. A tal proposito, secondo il provvedimento in commento, l'incostituzionalità discende in forza del primo comma dell'art. 117 Cost. e delle previsioni della CEDU. Quest'ultima già in passato aveva censurato l'Italia proprio in relazione alla tutela della proprietà e della ragionevole tempistica per la realizzazione della tutela giurisdizionale, contestandone i ritardi e la dilazione dell'esecuzione del rilascio degli immobili. Pertanto, secondo il Tribunale di Trieste, è illegittimo il disporre con legge, come nel caso de quo, la reiterata dilazione dell'esecuzione di provvedimenti giurisdizionali di rilascio degli immobili (anche) per situazioni estranee all'emergenza sanitaria e senza tenere nel minimo conto i legittimi diritti del proprietario pur se incisi dall'emergenza medesima.

Per i motivi esposti, il Tribunale di Trieste ha sollevato la questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 24, 42, 47, 77 e 117, comma 1, Cost. della citata normativa emergenziale sia nella parte in cui sospende i provvedimenti di rilascio anche per situazioni estranee all'emergenza sanitaria quali le situazioni di morosità relative al “mancato pagamento del canone alle scadenze” e che si siano verificate anteriormente al manifestarsi della pandemia, sia nella parte in cui, prevedendo ipso iure la sospensione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, impedisce al giudice dell'esecuzione di delibare e valutare, mettendole a raffronto comparato, le distinte esigenze del proprietario rispetto a quelle dell'occupante ai fini del decidere se disporre la sospensione, e ciò in forza delle argomentazioni e ragioni di cui alla motivazione della presente ordinanza. Di conseguenza, il giudizio è stato sospeso ed è stata disposta l'immediata trasmissione degli atti ai giudici della Consulta.

Nonostante il provvedimento del Tribunale di Trieste, il 21 maggio 2021 è stata pubblicata in Gazzetta Ufficiale la l. 69/2021, che ha convertito, con le modificazioni che andremo ad illustrare nel presente commento, il d.l. 41/2021, noto come Decreto Sostegni, recante “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19”.

L'art. 40-quater del d.l. 41/2021, introdotto dal Senato, reca la proroga della sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, limitatamente ai casi ivi previsti. In particolare, secondo la nuova disposizione, la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, prevista dall'art. 103, comma 6, del d.l. 18/2020, convertito, con modificazioni, dalla l. 17/2020, limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze e ai provvedimenti di rilascio conseguenti all'adozione, ai sensi dell'art. 586, comma 2, c.p.c., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari, è prorogata:

a) fino al 30 settembre 2021 per i provvedimenti di rilascio adottati dal 28 febbraio 2020 al 30 settembre 2020;

b) fino al 31 dicembre 2021 per i provvedimenti di rilascio adottati dal 1° ottobre 2020 al 30 giugno 2021.

Come riportato dal Dossier del Senato del 5 maggio 2021, tale proroga della sospensione ha effetto solo per:

i provvedimenti adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze (c.d. sfratto per morosità); i provvedimenti contenenti l'ingiunzione di rilasciare l'immobile venduto, adottati dal giudice dell'esecuzione ai sensi dell'art. 586, comma 2, c.p.c., relativamente ad immobili pignorati abitati dal debitore esecutato e dai suoi familiari.

Secondo i tecnici in materia, nelle dichiarazioni dei redditi 2021 riferita al periodo d'imposta 2020 è possibile usufruire del credito d'imposta per canoni di locazione non percepiti. Su questo argomento il Decreto Sostegni ha introdotto una piccola modifica. In particolare, l'art. 6-septies estende ai contratti di locazione di immobili ad uso abitativo stipulati precedentemente al 2020 la misura di detassazione dei canoni non percepiti introdotta dal d.l. 34/2020. Invero, per effetto della nuova norma, in luogo di far decorrere la detassazione dal momento della conclusione del procedimento di convalida di sfratto per morosità, si dispone che la mancata percezione possa essere comprovata dall'intimazione di sfratto per morosità o dall'ingiunzione di pagamento; inoltre, il credito si applica ai canoni non riscossi al 1° gennaio 2020 indipendentemente dalla data di stipula del contratto. Quindi, ai canoni non riscossi dal locatore nei periodi d'imposta di riferimento e percepiti in periodi d'imposta successivi si applica la tassazione separata.

Per meglio dire, come riportato dal comma 2 del citato art. 6-septies, le disposizioni di cui all'art. 26, comma 1, del T.U.I.R. (d.P.R. 917/1986) hanno effetto per i canoni derivanti dai contratti di locazione di immobili non percepiti a decorrere dal 1° gennaio 2020. In proposito, come precisato dal Dossier del Senato del 5 maggio 2021, l'art. 26, comma 1, del T.U.I.R., come modificato dall'art. 3-quinquies, comma 1, del d.l. 34 sopra illustrato, stabilisce che i redditi fondiari concorrono, indipendentemente dalla percezione, a formare il reddito complessivo dei soggetti che possiedono gli immobili a titolo di proprietà, enfiteusi, usufrutto o altro diritto reale, salvo quanto stabilito dall'art. 30, per il periodo di imposta in cui si è verificato il possesso. I redditi derivanti da contratti di locazione di immobili ad uso abitativo, se non percepiti, non concorrono a formare il reddito, purché la mancata percezione sia comprovata dall'intimazione di sfratto per morosità o dall'ingiunzione di pagamento. Ai canoni non riscossi dal locatore nei periodi d'imposta di riferimento e percepiti in periodi d'imposta successivi si applica l'art. 21 in relazione ai redditi di cui all'art. 17, comma 1, lettera n-bis. Per le imposte versate sui canoni venuti a scadenza e non percepiti come da accertamento avvenuto nell'ambito del procedimento giurisdizionale di convalida di sfratto per morosità è riconosciuto un credito di imposta di pari ammontare.

In base al nuovo art. 6-novies del d.l. 41/2021, “le disposizioni del presente articolo sono volte a consentire un percorso regolato di condivisione dell'impatto economico derivante dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, a tutela delle imprese e delle controparti locatrici, nei casi in cui il locatario abbia subito una significativa diminuzione del volume d'affari, del fatturato o dei corrispettivi, derivante dalle restrizioni sanitarie, nonché dalla crisi economica di taluni comparti e dalla riduzione dei flussi turistici legati alla crisi pandemica in atto. Locatario e locatore sono tenuti a collaborare tra di loro per rideterminare il canone di locazione”. La disposizione, introdotta al Senato, intende accordare un percorso regolato di condivisione dell'impatto economico causato dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, a tutela delle imprese e delle controparti locatrici, da attivare nei casi in cui il locatario abbia subito una significativa diminuzione del volume d'affari, del fatturato o dei corrispettivi.

Dunque, il Legislatore persiste con un nuovo intervento sugli sfratti che da un lato proroga il blocco per le procedure esecutive attivate da febbraio 2020, dopo l'inizio della pandemia, e dall'altro conferma lo sblocco a partire dal primo luglio per gli sfratti pre-Covid. Anche questa volta sembra una decisione “a tempo determinato”, tuttavia, ciò non basta a sanare le contestazioni delle Associazioni di categoria.

Difatti, da una parte, secondo le associazioni dei proprietari (Confedilizia), “il blocco in sé è un abuso, perché priva i proprietari di un diritto sancito da un giudice, quello di tornare in possesso di un proprio immobile, spesso dopo anni di mancate entrate, di spese e di tasse”; dal versante opposto (Unione Inquilini) si afferma che “serve un vero piano casa, senza consumo di suolo e con la priorità del recupero e riuso del patrimonio pubblico inutilizzato, che affronti il nodo strutturale della crisi abitativa del paese”.

A prescindere dalle posizioni, occorre tenere in considerazione il provvedimento del Tribunale di Trieste del 24 aprile 2021 (precedente alla conversione in legge del d.l. 41/2021). Invero, riprendendo quanto detto dal giudice nel proprio provvedimento “non può giustificarsi ed è palesemente irragionevole la sospensione dei rilasci per morosità preesistenti alla pandemia e l'aggravamento della posizione del proprietario quasi che egli non dovesse subire i contraccolpi della pandemia allo stesso modo, o anche maggiormente, in confronto all'occupante”. Anche se il Governo e il Parlamento non hanno preso in considerazione il citato problema analizzato dal giudice triestino, la Consulta, a questo punto, dovrà esprimersi.

In definitiva, la proroga costituisce un tema già piuttosto “caldo” che rischia di diventare “rovente” in assenza di interventi mirarti a ristabilire “l'ordine delle tutele” con particolare riguardo alla proprietà privata. Certamente l'introduzione di una distinzione tra le diverse ipotesi di morosità in relazione al loro legame temporale e causale con la situazione di emergenza sanitaria da COVID-19 e la previsione di agevolazioni tributarie a vantaggio dei soggetti proprietari dei relativi immobili, attualmente, costituisce un ulteriore “passo importante”; tuttavia, alla luce delle ripercussioni dell'economia nazionale, sono necessari ulteriori e urgenti provvedimenti a sostegno del riequilibrio delle parti coinvolte.

• D.L. Sostegni, proroga sfratti: le nuove scadenze, in Consumatore.com, 25 maggio 2021;
• Credito d'imposta canoni non percepiti: novità nelle dichiarazioni 2021, in Fiscoetasse.com, 24 maggio 2021;
• Di Marco, Conversione del decreto sostegni in G.U.: il legislatore insiste con la proroga del blocco sfratti, in Quotidianogiuridico.it, 24 maggio 2021;
• Valerini, Il blocco degli sfratti sino al 30 giugno 2021 è una forma di esproprio senza indennizzo? La parola alla Consulta, in Condominioelocazione.it, 12 maggio 2021;
• Scalettaris, Prorogata al 30 giugno 2021 la sospensione dell'esecuzione degli sfratti: una soluzione che suscita perplessità, in Condominioelocazione.it, 11 gennaio 2021;
• Tarantino, Legge di bilancio 2021 e decreto mille proroghe: le novità del settore immobiliare, in Condominioelocazione.it, 7 gennaio 2021.