Il rafforzamento della disciplina in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro operato con il cd. decreto fiscale

Per contrastare l'incremento degli infortuni, anche mortali, verificatosi con la ripresa dell'attività lavorativa nei luoghi di lavoro dopo il periodo di lockdown imposto a causa della pandemia da Sars-Cov-2, con decreto-legge (cd. decreto fiscale), recante “Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili” (art. 13, D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, pubblicato sulla G.U. 21 ottobre 2021, n. 252), il Governo ha modificato alcune norme del testo unico di salute e sicurezza sul lavoro (D. Lgs. n. 81/2008), con l'intento di rilanciare l'attività di vigilanza esercitata dai soggetti pubblici, rendendo più incisiva la preliminare attività di programmazione e coordinamento, favorita anche da una maggiore condivisione delle informazioni contenute nel sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP).

Non sono mancate modifiche alle norme riguardanti l'attività di vigilanza, finora svolta negli ambiti della salute e sicurezza del lavoro soprattutto dalle ASL, con la previsione dell'ampliamento delle competenze ispettive dell'INL, a cui è stato affidato il coordinamento per l'attività di vigilanza svolta a livello provinciale.

Il Governo, inoltre, ha riscritto le regole per la sospensione dell'attività lavorativa (art. 14, D. Lgs. n. 81/2008), introducendo una disciplina che agevola l'esercizio del potere, che perde il carattere discrezionale.

Presso ogni regione e provincia autonoma sono stati istituiti, ai sensi dell'art. 27, D. Lgs. 19 settembre 1994, n. 626, i Comitati regionali di coordinamento, che svolgono compiti di programmazione e di indirizzo delle attività di prevenzione e vigilanza (art. 1, comma 1, D.P.C.M. 21 dicembre 2007).

I Comitati, oltre ad operare il raccordo con il Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza (art. 5, D. Lgs. n. 81/2008) e la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro (art. 6, D. Lgs. n. 81/2008) individuano, come stabilito nell'art. 7, comma 1, D. Lgs. n. 81/2008, i settori e le priorità d'intervento delle attività di prevenzione e vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

A differenza di quanto in precedenza stabilito nella disciplina regolamentare, in base alla quale il Comitato di coordinamento doveva riunirsi almeno ogni tre mesi (art. 1, comma 4, D.P.C.M. 27 dicembre 2007), con il decreto fiscale si prevedono due incontri a cadenza annuale, con la possibilità di convocazione attribuita pure dall'ufficio territoriale dell'Ispettorato nazionale del lavoro (art. 7, comma 1/bis, D. Lgs. n. 81/2008).

Al fine di rilanciare l'operatività del SINP (Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro), banca dati deputata ad orientare, programmare, pianificare e valutare l'efficacia della attività di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali (art. 8, comma 1, D. Lgs. n. 81/2008), si sostituisce la precedente funzione di indirizzo, con quella volta alla programmazione e valutazione delle attività di vigilanza, attraverso l'utilizzo integrato delle informazioni disponibili nei sistemi informativi, anche tramite l'integrazione di specifici archivi e la creazione di banche dati unificate (art. 8, comma 1, D. Lgs. n. 81/2008).

Le regole tecniche per la realizzazione e funzionamento del SINP sono state definite con il decreto interministeriale 25 maggio 2016, n. 183, che ha affidato all'INAIL la sua gestione tecnica ed informatica e il suo sviluppo (art. 8, comma 3, D. Lgs. n. 81/2008); il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con decreto 6 febbraio 2018, n. 6, ha costituito il tavolo tecnico per lo sviluppo e il coordinamento del SINP, la cui composizione dovrà essere rivista con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (art. 8, comma 4/bis, D. Lgs. n. 81/2008).

Le informazioni ricavabili grazie ai dati raccolti dal SINP riguardano, in particolare, il quadro produttivo e occupazionale, tenendo conto dei settori di attività, delle dimensioni, della consistenza e qualificazione delle imprese e delle dinamiche occupazionali, il quadro dei rischi generato dalla elaborazione di dati personali e giudiziari, anche in un'ottica di genere, il quadro di salute e sicurezza dei lavoratori e delle lavoratrici, contenente i dati su infortuni e malattie professionali, eventi morbosi e mortali classificati per settore di attività. E ancora l'insieme degli interventi di prevenzione derivanti dai piani regionali e territoriali e delle attività di vigilanza delle istituzioni preposte, con i dati riguardanti le violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, e il quadro relativo agli infortuni sotto la soglia indennizzabile dall'INAIL che si sono verificati in ogni settore produttivo (art. 8, comma 6, D. Lgs. n. 81/2008).

La partecipazione delle parti sociali al SINP viene garantita tramite la periodica consultazione di tutti i flussi informativi, anche quelli riguardanti il quadro degli interventi di vigilanza delle istituzioni preposte (art. 8, comma 6, lett. e), D. Lgs. n. 81/2008) e i dati degli infortuni sotto la soglia indennizzabile dall'INAIL (art. 8, comma 6, lett. e-bis), D. Lgs. n. 81/2008), a cui prima non potevano accedere.

L'INAIL, come aggiunto con il decreto fiscale, rende disponibili ai Dipartimenti di prevenzione delle Aziende sanitarie locali, per l'ambito territoriale di competenza, e all'Ispettorato nazionale del lavoro i dati relativi alle aziende assicurate, agli infortuni denunciati, ivi compresi quelli sotto la soglia di indennizzabilità, e alle malattie professionali denunciate (art. 8, comma 3, D. Lgs. n. 81/2008).

Nei decreti presidenziali degli anni '50 del secolo scorso l'attività di vigilanza nel campo della prevenzione era affidata all'Ispettorato del lavoro (D.P.R. n. 520/1956); successivamente con la legge di riforma del sistema sanitario nazionale si sono attribuite tutte le competenze, accentrandole, alle Unità sanitarie locali (art. 21, L. n. 833 del 1978), rimaste competenti (art. 19, co. 1, lett. b), D. Lgs. n. 758 del 1994), ma non in via esclusiva, come si evinceva anche dall'art. 13, D.Lgs. n. 81/2008, nel testo previgente, in cui la materia della vigilanza era affidata all'Azienda sanitaria locale competente per territorio, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per quanto di specifica competenza, al Ministero dello sviluppo economico, per il settore minerario, alle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, per le industrie estrattive di seconda categoria e le acque minerali e termali, al personale ispettivo del Ministero del lavoro, nel quadro del coordinamento territoriale, per le attività svolte nel settore delle costruzioni edili o di genio civile e più in particolare lavori di costruzione, manutenzione, riparazione, demolizione, conservazione e risanamento di opere fisse, permanenti o temporanee, in muratura e in cemento armato, opere stradali, ferroviarie, idrauliche, scavi, montaggio e smontaggio di elementi prefabbricati; per i lavori in sotterraneo e gallerie, anche comportanti l'impiego di esplosivi, per i lavori mediante cassoni in aria compressa e lavori subacquei, per ulteriori attività lavorative comportanti rischi particolarmente elevati, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 13, co. 2), ai dirigenti regionali del lavoro, che hanno facoltà di visitare, in qualsiasi momento ed in ogni parte, i luoghi di lavoro (art. 64, D.P.R. n. 303/56; inoltre, in attesa del complessivo riordino delle competenze in tema di vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, restavano ferme le competenze in materia di salute e sicurezza dei lavoratori attribuite alle autorità marittime a bordo delle navi ed in ambito portuale, agli uffici di sanità aerea e marittima, alle autorità portuali ed aeroportuali, per quanto riguarda la sicurezza dei lavoratori a bordo di navi e di aeromobili ed in ambito portuale ed aeroportuale nonché ai servizi sanitari e tecnici istituiti per le Forze armate e per le Forze di polizia e per i Vigili del fuoco (art. 13, co. 3).

Con il decreto fiscale, l'attività ispettiva viene affidata in via paritaria sia alle ASL sia all'Ispettorato nazionale del lavoro (art. 13, comma 1, D. Lgs. n. 81/2008), istituito, a partire dal 24 settembre 2015, data di entrata in vigore del D. Lgs. n. 149/2015, al fine di razionalizzare e semplificare l'attività di vigilanza in materia di lavoro e legislazione sociale.

L'Ispettorato, divenuto operativo dal 1° gennaio 2017, ha svolto la vigilanza in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro nei limiti delle competenze già previste per il personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (art. 2, co. 2, D. Lgs. n. 149/2015), oggi ampliate, come detto, con il decreto fiscale.

In conseguenza dell'estensione a 360° dell'attività di vigilanza, l'INL deve presentare, entro il 30 giugno di ogni anno al Ministro del lavoro e delle politiche sociali per la trasmissione al Parlamento, una relazione analitica sull'attività svolta in materia di prevenzione e contrasto del lavoro irregolare e che dia conto dei risultati conseguiti nei diversi settori produttivi e delle prospettive di sviluppo, programmazione ed efficacia dell'attività di vigilanza nei luoghi di lavoro (art. 13, comma 7-bis, D. Lgs. n. 81/2008).

L'Ispettorato nazionale, come già erano autorizzate a fare le ASL, incassano le somme ricevute per la regolarizzazione delle prescrizioni, impartite ai sensi dell'art. 20, D. Lgs. n. 758/1994, le quali confluiscono nel suo bilancio per finanziare l'attività di prevenzione nei luoghi di lavoro (art. 13, comma 6, D. Lgs. n. 81/2008).

Per rendere davvero più incisiva l'attività di vigilanza, il decreto fiscale autorizza l'assunzione da parte dell'INL di 1.024 nuovi ispettori (art. 13, comma 2, D.L. 21 ottobre 2021, n. 146) e di 90 Carabinieri da destinare al contingente per la tutela del lavoro (art. 13, comma 3, D.L. 21 ottobre 2021, n. 146).

Il decreto fiscale, inoltre, amplia pure le prerogative finora attribuite agli organismi paritetici, chiamati anch'essi a fornire dati per rendere maggiormente incisiva l'attività di vigilanza. Ai fini della individuazione di criteri di priorità nella programmazione della vigilanza e di criteri di premialità nell'ambito della determinazione degli oneri assicurativi da parte dell'INAIL (art. 51, comma 8-ter, D. Lgs. n. 81/2008), infatti, gli organismi paritetici devono comunicare annualmente all'INL e all'INAIL i dati relativi alle imprese che hanno aderito al sistema degli organismi paritetici e a quelle che hanno svolto l'attività di formazione organizzata dagli stessi organismi, ai rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza territoriali, al rilascio delle asseverazioni di cui al comma 3/bis (art. 51, comma 8-bis, D. Lgs. n. 81/2008).

Sempre nell'ottica di favorire un maggior scambio di dati il decreto fiscale prevede la raccolta in un'apposita banca dati istituita presso l'INL delle notifiche preliminari richieste in presenza di cantieri temporanei e mobili (art. 99, D. Lgs. n. 81/2008).

Oltre al regime sanzionatorio penale e amministrativo, disposto con finalità repressiva e deterrente, nel testo unico del 2008 è stato introdotto uno strumento, che può definirsi di natura cautelare perché volto a far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché a contrastare il lavoro irregolare, con cui gli organi deputati alla vigilanza sospendono l'attività lavorativa (art. 14, D.Lgs. n. 81/2008).

Con il decreto fiscale il testo dell'articolo, intitolato Provvedimenti degli organi di vigilanza per il contrasto del lavoro irregolare e per la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, è stato interamente riscritto, con un regime più severo nei confronti delle imprese che assumono irregolarmente o che non si curano di preservare la salute e sicurezza delle loro maestranze.

Il potere di sospensione è attribuito all'Ispettorato nazionale del lavoro (art. 14, comma 1, D.Lgs. n. 81/2008), che lo esercita per il tramite del proprio personale ispettivo nell'immediatezza degli accertamenti, nonché su segnalazione di altre amministrazioni entro sette giorni dal ricevimento del relativo verbale (art. 14, comma 3), ai servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali, ma solo nell'ambito di accertamenti in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro (art. 14, comma 8, D.Lgs. n. 81/2008), al Comando provinciale dei vigili del fuoco territorialmente competente in occasione dell'accertamento delle violazioni in materia di prevenzione incendi (art. 14, comma 6, D.Lgs n. 81/2008).

Vengono inaspriti i requisiti oggettivi; infatti, nel testo rivisitato l'adozione del provvedimento di sospensione diviene obbligatoria, scomparendo l'esercizio del potere in termini di facoltà, quando il personale ispettivo “riscontra che almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato, al momento dell'accesso ispettivo, senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro nonché, a prescindere dal settore di intervento, in caso di gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro di cui all'Allegato I” (art. 14, comma 1, D.Lgs. n. 81/2008).

Nel testo previgente, la sospensione era comminata in presenza di una maggiore percentuale di lavoratori irregolari pari ad almeno il 20 per cento, calcolati sul numero complessivo dei lavoratori occupati e di violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro che oltre ad essere gravi dovevano rivelarsi reiterate (la reiterazione si realizzava quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione oggetto di prescrizione dell'organo di vigilanza ottemperata dal contravventore o di una violazione accertata con sentenza definitiva, lo stesso soggetto commetteva più violazioni della stessa indole, cioè della medesima disposizione o di quelle individuate nell'Allegato I, art. 14, D. Lgs. n. 81/2008, nel testo previgente).

Con riferimento alla presenza di lavoratori irregolari, l'Ispettorato nazionale del lavoro, con la circolare 9 novembre 2021, n. 3, ha chiarito che ai fini della sospensione non potranno essere considerati irregolari i lavoratori rispetto ai quali non è richiesta la comunicazione preventiva di instaurazione del rapporto di lavoro e che la percentuale del 10 per cento deve esser calcolata sul numero di lavoratori, di cui all'art. 2, comma 1, lett. a), D. Lgs. n. 81/2008, presenti sul luogo di lavoro al momento dell'accesso ispettivo.

Nel decreto fiscale scompare il riferimento al decreto (peraltro mai adottato) del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, adottato sentito il Ministero dell'interno e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con cui dovevano individuarsi le gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro. Pertanto, continua a farsi riferimento alle violazioni elencate nell'Allegato I (vedi tabella), il cui contenuto è stato modificato con l'eliminazione del rischio amianto e l'aggiunta dell'ipotesi di mancata vigilanza circa la rimozione o la modifica dei dispositivi di sicurezza o di segnalazione o di controllo, restando ferme le altre violazioni che espongono a rischi di carattere generale, di caduta dall'alto, di seppellimento, di elettrocuzione.

Il provvedimento di sospensione non incide su tutta l'attività lavorativa, ma solo sulla parte interessata dalle violazioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, nel senso che “gli effetti del provvedimento vanno dunque circoscritti alla singola unità produttiva, rispetto ai quali sono stati verificati i presupposti per la sua adozione e, con particolare riferimento all'edilizia, all'attività svolta dall'impresa nel singolo cantiere” (Circolare INL 9 novembre 2021, n. 3) oppure su quella in cui operano lavoratori che risultano privi di formazione e addestramento o privi di dispositivi di protezione individuale contro le cadute dall'alto (art. 14, comma 1, D. Lgs. n. 81/2008). In quest'ultimo caso, chiarisce l'INL, Circ. 9 novembre 2021, n. 3, cit., la violazione può riferirsi anche ad un solo lavoratore, che conserva il diritto alla retribuzione, nonostante non possa lavorare, trattandosi di sospensione per causa a lui non imputabile.

Si conferma sia che la sospensione non può essere disposta, per le ipotesi di lavoro irregolare, nel caso in cui il lavoratore in nero risulti l'unico occupato dall'impresa sia che i suoi effetti possono essere fatti decorrere dalle ore dodici del giorno lavorativo successivo ovvero dalla cessazione dell'attività lavorativa in corso che non può essere interrotta, salvo che non si riscontrino situazioni di pericolo imminente o di grave rischio per la salute dei lavoratori o dei terzi o per la pubblica incolumità. (art. 14, comma 4, D. Lgs. n. 81/2008).

Il provvedimento deve essere motivato (art. 14, comma 5,D. Lgs. n. 81/2008), in quanto la Corte costituzionale, con la sentenza 5 novembre 2010, n. 310, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 14 nella parte in cui escludeva l'applicazione delle norme in materia di trasparenza amministrativa (art. 3, Legge n. 241/1990).

Se la sospensione dell'attività non è sufficiente per far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro, allora, il personale ispettivo dell'INL può imporre specifiche misure, la cui individuazione viene rimessa all'organo di vigilanza per il tramite del potere di disposizione, all'art. 10 del D.P.R. n. 520/1955 o di cui all'art. 302-bis, D. Lgs. n. 81/2008 (art. 14, comma 1, D. Lgs. n. 81/2008).

Per ottenere la revoca del provvedimento cautelare, l'imprenditore deve regolarizzare i lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria anche sotto il profilo degli adempimenti in materia di salute e sicurezza (art. 14, comma 9, lett. a), D. Lgs. n. 81/2008), deve ripristinare le regolari condizioni di lavoro nelle ipotesi di violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro (art. 14, comma 9, lett. b), D. Lgs. n. 81/2008), e deve rimuovere le conseguenze pericolose delle violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro elencate nell'Allegato I (art. 14, comma 9, lett. c), D. Lgs. n. 81/2008).

Oltre all'obbligo di ristabilire rapporti di lavoro legali e/o di eliminare le violazioni riscontrate in materia di sicurezza sul lavoro, è necessario pagare una somma aggiuntiva pari a € 2.500 fino a cinque lavoratori irregolari e pari a € 5.000 qualora siano impiegati più di cinque lavoratori irregolari (art. 14, comma 9, lett. d) ovvero la somma aggiuntiva (in precedenza di importo fisso per tutte le violazioni uguale ad € 3.250,00) di ammontare pari a quello indicato nell'Allegato I con riferimento a ciascuna violazione (art. 14, comma 9, lett. e), D. Lgs. n. 81/2008). Se nei cinque anni precedenti l'impresa ha subito un altro provvedimento di sospensione gli importi delle somme aggiuntive sono raddoppiati (art. 14, comma 10, D. Lgs. n. 81/2008).

In ogni caso, una volta assolti i requisiti di natura sostanziale elencati nel comma 9, l'imprenditore può ottenere la revoca della sospensione se paga il venti per cento della somma aggiuntiva dovuta, con l'obbligo di versare l'importo residuo, maggiorato del cinque per cento, entro sei mesi dalla data di presentazione dell'istanza di revoca (art. 14, comma 11).

Gli importi versati a titolo di somme aggiuntive integrano, in funzione dell'amministrazione che ha adottato i provvedimenti, il bilancio dell'Ispettorato nazionale del lavoro o l'apposito capitolo regionale ed è utilizzato per finanziare l'attività di prevenzione nei luoghi di lavoro svolta dall'Ispettorato nazionale del lavoro o dai dipartimenti di prevenzione delle AA.SS.LL. (art. 14, comma 13, D. Lgs. n. 81/2008).

Avverso il provvedimento di sospensione per lavoro irregolare, il datore di lavoro può presentare ricorso, entro 30 giorni, all'Ispettorato interregionale del lavoro territorialmente competente, il quale deve pronunciarsi nel termine di 30 giorni dalla notifica del ricorso, altrimenti, decorso inutilmente tale termine, il ricorso si intende accolto (art. 14, comma 14, D. Lgs. n. 81/2008). Non è invece previsto alcun ricorso avverso il provvedimento di sospensione per irregolarità in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

L'adozione del provvedimento di sospensione non esclude l'applicazione delle sanzioni penali, civili e amministrative vigenti (art. 14, comma 12, D. Lgs. n. 81/2008); inoltre, per tutto il periodo di sospensione, si applica una misura interdittiva che impone il divieto all'impresa di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 14, comma 2, D. Lgs. n. 81/2008).

Il legislatore punisce pesantemente il datore di lavoro che non ottempera al provvedimento di sospensione con la sanzione penale contravvenzionale dell'arresto fino a sei mesi per le violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e dell'arresto da tre a sei mesi o dell'ammenda da € 2.500 a € 6.400 per lavoro irregolare (art. 14, comma 15, D. Lgs. n. 81/2008).

Se l'organo vigilante, oltre al provvedimento di sospensione, ha impartito una specifica prescrizione, ai sensi dell'art. 20, D. Lgs. n. 758/94, l'emissione del decreto di archiviazione per l'estinzione delle contravvenzioni, comporta la decadenza del provvedimento di sospensione, sempre che il contravventore abbia proceduto al pagamento delle somme aggiuntive.

Per contrastare l'incremento degli infortuni, anche mortali, verificatisi negli ultimi mesi a causa del lavoro insicuro o irregolare, il Governo ha voluto rafforzare i controlli ispettivi in materia di lavoro e sicurezza sul lavoro.

E' noto che l'attività di vigilanza garantisce una tutela immediata alla salute e sicurezza del lavoratore tramite l'emersione e repressione delle violazioni commesse, da cui generalmente scaturiscono gli infortuni sul lavoro o le malattie professionali.

La vigilanza svolta tramite ispezioni, per essere davvero efficace, deve intervenire prima che si verifichino gli eventi in danno dei lavoratori occupati; cosicché, il Governo ha inteso proprio consolidare quella attività, non solo con l'indispensabile incremento degli organici del personale effettivamente impegnato in attività ispettive e di vigilanza, ma anche affidando a livello provinciale all'INL la promozione e il coordinamento sul piano operativo, nell'ambito della programmazione regionale, della vigilanza esercitata da tutti gli organismi ispettivi richiamati dall'art. 13, D. Lgs. n. 81/2008.

Non meno rilevante appare il rafforzamento dell'attività della raccolta dati, perché, come si evidenzia anche nel quadro strategico dell'UE in materia di salute e sicurezza sul luogo di lavoro 2021-2027 (Sicurezza e salute sul lavoro in un mondo del lavoro in evoluzione) pubblicato dalla Commissione in data 28 giugno 2021, “la prevenzione dei decessi correlati al lavoro sarà possibile solo effettuando indagini approfondite su infortuni e decessi sul luogo di lavoro, individuando e affrontando le cause di tali infortuni e decessi, sensibilizzando maggiormente in merito ai rischi connessi agli infortuni e alle lesioni sul lavoro nonché alle malattie professionali e rafforzando l'applicazione delle norme e degli orientamenti esistenti”.