Esaminata dalla corte costituzionale la proroga della sospensione dell'esecuzione degli sfratti

Con la sentenza n. 213 depositata l'11 novembre 2021, la Corte Costituzionale prende in esame le questioni di costituzionalità sollevate con l'ordinanza 24 aprile 2021 del Tribunale di Trieste e l'ordinanza 3 giugno 2021 del Tribunale di Savona relativamente alle disposizioni di proroga della sospensione dell'esecuzione degli sfratti.

La Corte mette a fuoco le questioni sollevate e segnala che in base alle ordinanze devono essere presi in considerazione:

• l'art. 103, comma 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella l. 24 aprile 2020, n. 27;
• l'art. 17-bis del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella l. 17 luglio 2020, n. 77;
• l'art. 13, comma 13, del d.l. 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio del 14 dicembre 2020 nonché in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella l. 26 febbraio 2021 n. 21;
• l'art. 40-quater del d.l. 22 marzo 2021, n. 41 (Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella l. 21 maggio 2021, n. 69.

Nella motivazione della sentenza la Corte, tracciato il quadro delle disposizioni che hanno riguardato la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio nel corso del periodo dell'emergenza da pandemia da Covid-19, prende in esame le singole questioni sollevate dai giudici remittenti.

In esito ad un complesso e lungo percorso argomentativo la Corte giunge a dichiarare:

• inammissibili:

- le questioni di costituzionalità dell'art. 103, comma 6, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 e dell'art. 17-bis del d.l. 19 maggio 2020, n. 34 sollevate dal Tribunale di Trieste in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 47, 77 e 117, comma 1, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950 e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU firmato a Parigi il 20 marzo 1952, e dell'art. 103, comma 6, del d.l. n. 18/2020, sollevate dal Tribunale di Savona, in riferimento agli artt. 3, 11, 24, 41, 42, 111 e 117 Cost., nonché all'art. 6 CEDU, all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE) proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000;

- le questioni di costituzionalità dell'art. 13, comma 13, del d.l. 31 dicembre 2020, n. 183 e dell'art. 40-quater del d.l. 22 marzo 2021, n. 41 sollevate dal Tribunale di Savona in riferimento agli artt. 11 e 41 Cost. nonché all'art. 47 CDFUE;

• infondate:

- la questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183/2020 sollevata in riferimento all'art. 77 Cost. dal Tribunale di Trieste;

- le questioni di costituzionalità dell'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183/2020 e dell'art. 40-quater del d.l. n. 41/2021, sollevate, in riferimento all'art. 3 Cost., dai Tribunali di Trieste e di Savona;

- le questioni di costituzionalità dell'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183/2020 e dell'art. 40-quater del d.l. n. 41/2021, sollevate dal Tribunale di Trieste, in riferimento agli artt. 42, 47, comma 2, e 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU, e dal Tribunale di Savona in riferimento all'art. 42 Cost. e all'art. 1 Prot. addiz. CEDU;

- le questioni di costituzionalità dell'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183/2020 e dell'art. 40-quater del d.l. n. 41/2021 sollevate, in riferimento all'art. 24 Cost., dai Tribunali di Trieste e di Savona;

- le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 13, del d.l. n. 183/2020 e dell'art. 40-quater del d.l. n. 41/2021, sollevate dai Tribunali di Trieste e di Savona, in riferimento all'art. 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU, e dal Tribunale di Savona, in riferimento all'art. 111 Cost.

Da segnalare che nella motivazione della sentenza viene fatto riferimento ripetutamente alla sentenza n. 128/2021 con cui la stessa Corte aveva dichiarato l'incostituzionalità della norma che aveva sospeso le procedure esecutive immobiliari aventi ad oggetto la casa di abitazione del debitore.

Appunto con la sentenza 22 giugno 2021 n. 128 la Corte Costituzionale aveva preso in esame la questione di costituzionalità dell'art. 54-ter del decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18, come modificato dall'art. 4, comma 1°, del decreto-legge 28 ottobre 2020 n. 137 convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 2020 n. 176 e prorogato, quanto al termine d'efficacia, dall'art. 13, comma 14°, del decreto-legge 31 dicembre 2020 n. 183 convertito con modificazioni nella legge 26 febbraio 2021 n. 21: si tratta della norma che aveva disposto la sospensione delle procedure esecutive aventi ad oggetto l'immobile costituente la casa di abitazione principale del debitore e dei suoi familiari.

In esito ad un lungo percorso argomentativo la Corte era giunta a dichiarare, con la sentenza in questione, «l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 14, del decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea», convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2021, n. 21».

Da sottolineare che nella motivazione di questa sentenza erano state più volte richiamate le norme in tema di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio.

In ragione della stretta contiguità tra le materie e dei reciproci richiami che si sono sopra ricordati è opportuno porre a raffronto le due sentenze con riguardo agli argomenti che interessano il tema della sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio.

Per esaminare le questioni che concernono la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili conviene innanzitutto ricostruire brevemente il quadro delle disposizioni emergenziali intervenute in argomento.

Va dunque ricordato che l'art. 103 del decreto-legge n. 18 del 2020 (decreto “Cura Italia”) ha disposto la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili prevedendo la sospensione fino al 30 giugno 2020 dell'“esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo”.

In sede di conversione in legge del decreto tale termine è stato differito all'1 settembre 2020 e successivamente è stato ulteriormente differito dall'art. 17-bis del decreto-legge 19 maggio 2020 n. 34 convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020 n. 77, fino al 31 dicembre 2020.

La durata della sospensione dell'esecuzione è stata poi ulteriormente prorogata - limitatamente ad alcuni (peraltro assai numerosi) specifici titoli esecutivi per il rilascio - dal decreto-legge n. 183 del 31 dicembre 2020 (decreto “Milleproroghe”) convertito in legge 26 febbraio 2021 n. 21 che ha previsto che «la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, prevista dall'articolo 103, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, è prorogata sino al 30 giugno 2021 limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze e ai provvedimenti di rilascio conseguenti all'adozione, ai sensi dell'articolo 586, comma 2, c.p.c., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari».

In base alle disposizioni ricordate dunque - sospesa dal decreto-legge n. 183 del 2020 fino al 30 giugno 2021 l'esecuzione per i titoli indicati dallo stesso decreto-legge 183 - ove non fosse intervenuta alcuna nuova e diversa disposizione la sospensione avrebbe avuto quale data finale per tutti i titoli esecutivi considerati la data del 30 giugno 2021.

Sta di fatto però che con la legge n. 69 del 21 maggio 2021 di conversione del decreto-legge n. 41 del 22 marzo 2021 (decreto “Sostegni”) è stata introdotta una nuova norma - l'art. 40-quater - che (sotto la rubrica “Disposizioni per la cessazione della sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili”) ha disposto che «la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, prevista dall'art. 103, comma 6, del decreto-legge 17 marzo 2020 n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, limitatamente ai provvedimenti di rilascio adottati per mancato pagamento del canone alle scadenze e ai provvedimenti di rilascio conseguenti all'adozione, ai sensi dell'art. 586, secondo comma, c.p.c., del decreto di trasferimento di immobili pignorati ed abitati dal debitore e dai suoi familiari, è prorogata: a) fino al 30 settembre 2021 per i provvedimenti di rilascio adottati dal 28 febbraio 2020 al 30 settembre 2020; b) fino al 31 dicembre 2021 per i provvedimenti di rilascio adottati dal 1 ottobre 2020 al 30 giugno 2021».

Quello ora tracciato è dunque il quadro delle disposizioni emergenziali in tema di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio.

Considereremo ora quanto ha detto in argomento la Corte Costituzionale con la sentenza n. 213 raffrontando le affermazioni della Corte con ciò che la stessa Corte aveva affermato con la precedente sentenza n. 128.

Un primo aspetto da considerare attiene al significato dell'esecuzione forzata.

Al riguardo la sentenza n. 128 aveva dedicato ampio spazio agli argomenti che consentono di considerare l'esecuzione forzata aspetto e momento essenziale per la tutela giurisdizionale dei diritti.

Nella motivazione di tale sentenza la Corte aveva osservato che “la garanzia - riconosciuta dall'art. 24, primo comma, Cost. - di poter agire in giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche l'esecuzione forzata, che è diretta a rendere effettiva l'attuazione del provvedimento del giudice”: invero “la tutela in sede esecutiva … è componente essenziale del diritto di accesso al giudice” atteso che “l'azione esecutiva rappresenta uno strumento indispensabile per l'effettività della tutela giurisdizionale perché consente al creditore di soddisfare la propria pretesa in mancanza di adempimento spontaneo da parte del debitore”. Si tratta di un principio consolidato nella giurisprudenza della Corte Costituzionale (la sentenza n. 128 ha richiamato al proposito numerose precedenti pronunzie nel medesimo senso: le sentenze Corte cost. n. 225/2018, n. 198/2010, n. 335/2004, n. 522/2002 e n. 321/1998 e l'ordinanza n. 331/2001).

L'esecuzione delle decisioni “proprio in quanto componente intrinseca ed essenziale della funzione giurisdizionale, deve ritenersi costituzionalmente necessaria … stante che «il principio di effettività della tutela giurisdizionale […] rappresenta un connotato rilevante di ogni modello processuale»”.

La sentenza n. 128 ha poi completato il ragionamento con la considerazione che è “riservata alla discrezionalità del legislatore la conformazione degli istituti processuali, con il limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà della disciplina …; ma tale limite è valicato «ogniqualvolta emerga un'ingiustificabile compressione del diritto di agire»” (anche a proposito di questo principio sono state richiamate numerose precedenti pronunce della stessa Corte: le sentenze n. 225/2018, n. 87/2021, n. 271/2019, n. 44/2016 e n. 335/2004).

Le considerazioni ora ricordate svolte dalla sentenza n. 128 - considerazioni che hanno formato la premessa per la dichiarazione di incostituzionalità delle norme emergenziali in tema di sospensione della procedura esecutiva avente ad oggetto l'abitazione del debitore - paiono attagliarsi anche alla fattispecie della sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio. Anche in questo caso il tema è quello della sospensione dell'esecuzione di titoli giudiziali (la sospensione disposta dalle norme che abbiamo ricordato sub 3. concerne infatti i “provvedimenti di rilascio” e cioè appunto i titoli costituiti da provvedimenti del giudice) la cui attuazione viene impedita e rinviata.

Anche con riguardo a questi titoli pare dunque possa essere richiamata l'affermazione - che la sentenza n. 128 formula con chiarezza a chiusura del suo ragionamento - che “la sospensione delle procedure esecutive deve costituire, pertanto, un evento eccezionale: «un intervento legislativo − che di fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei confronti di un soggetto debitore − può ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie qualora […] siffatto svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale» (sentenza n. 186/2013)”.

Se quelle che abbiamo ora ricordato sono le affermazioni formulate dalla sentenza n. 128, di contro la sentenza n. 213 dedica al tema minore attenzione: essa si limita infatti a sottolineare (richiamando un'affermazione svolta nella sentenza precedente) che “il legislatore dispone di un'ampia discrezionalità nella conformazione degli istituti processuali, incontrando il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà delle scelte compiute” ed alla luce di questa osservazione afferma che dal momento che “le norme censurate non impediscono in via definitiva all'avente diritto al rilascio di promuovere un'azione esecutiva per rientrare in possesso dell'immobile” deve escludersi che la censura mossa dai giudici a quibus nei confronti delle norme anzidette sia fondata. Con il che viene chiusa ogni discussione circa l'ipotesi della violazione - nel caso - del precetto di cui all'art. 24 Cost.

Aspetto rilevante delle questioni che si pongono è quello della durata - in termini concreti - della sospensione e della proroga del relativo regime.

Al tema è stata dedicata attenzione dalla sentenza n. 128 che in argomento ha affermato da un lato che perché possa legittimamente escludersi il sacrificio del diritto alla tutela giurisdizionale di cui all'art. 24 Cost. è necessario che il relativo “svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale” e d'altro lato che nel caso considerato la sospensione delle esecuzioni si era protratta - sul piano dei fatti - per oltre quattordici mesi: proprio questo lungo periodo di durata della protrazione della sospensione la Consulta ha ritenuto che costituisse elemento tale da determinare l'illegittimità delle norme denunziate.

Orbene: se consideriamo la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio dobbiamo notare che la durata della sospensione di tali esecuzioni che è derivata dalla proroga delle precedenti disposizioni operata dal decreto-legge n. 183 coincide esattamente con il periodo di tempo - della durata appunto di oltre quattordici mesi - di sospensione dell'esecuzione che la sentenza n. 128 ha considerato elemento tale da determinare l'illegittimità delle norme che lo hanno previsto.

La sentenza n. 213 si è orientata però in senso opposto: essa - sottolineata la “temporaneità della misura, la cui estensione va da meno di un anno per i provvedimenti di rilascio per finita locazione fino ad una durata variamente articolata per i provvedimenti di rilascio per morosità” e sottolineato altresì che “in particolare la proroga della sospensione al 31 dicembre 2021 ha una durata non superiore a 15 mesi” - perviene, pur sulla base di tali dati di fatto, alla conclusione della legittimità delle disposizioni denunziate.

La sentenza n. 128 ha sottolineato che ove il legislatore “in presenza di altri diritti meritevoli di tutela” (al riguardo viene richiamato il diritto all'abitazione, inteso quale diritto fondamentale) rinvii “la soddisfazione del diritto del creditore alla tutela giurisdizionale anche in sede esecutiva”, deve comunque “sussistere un ragionevole bilanciamento tra i valori costituzionali in conflitto, da valutarsi considerando la proporzionalità dei mezzi scelti in relazione alle esigenze obiettive da soddisfare e alle finalità perseguite”. L'argomento si colloca sempre nella cornice del principio fissato dall'art. 24 Cost.

Nel caso della sospensione dell'esecuzione dei titoli per il rilascio, poi, non sembra sussistano - quantomeno sempre ed in ogni caso - le condizioni che si prospettano a proposito della sospensione dell'esecuzione avente ad oggetto l'abitazione del debitore esecutato, in relazione alle quali viene in rilievo un diritto, appunto quello all'abitazione, “che costituisce «diritto sociale» … e «rientra fra i requisiti essenziali caratterizzanti la socialità cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione»” (come era già stato affermato dalla Corte con la sentenza n. 44 del 2020). Si noti che nel caso della sospensione dei rilasci non soltanto la misura riguarda i titoli relativi anche agli immobili ad uso non abitativo ma soprattutto essa riguarda anche le seconde case, le case per vacanza, ecc., il che fa escludere che in questo caso possa individuarsi con certezza un valore costituzionale che consenta di giustificare la norma e che bilanci il sacrificio del diritto - che, come si è detto, ha rango costituzionale (art. 24 Cost.) - alla tutela giurisdizionale.

Queste osservazioni - che potrebbero fare dubitare, nel caso della sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio, della costituzionalità della norma - sono state però disattese dalla sentenza n. 213 della Consulta la quale afferma che la censura di costituzionalità mossa in relazione nei confronti delle norme che hanno previsto tale sospensione è infondata atteso che «con riferimento all'incidenza sproporzionata della misura in esame sul diritto di proprietà del locatore, occorre ricordare che questa Corte … ha ribadito che un'ingerenza nel diritto al pacifico godimento dei beni è ammissibile ove sussista un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e la salvaguardia dei diritti dell'individuo».

Un aspetto che è venuto in considerazione nel ragionamento svolto nella sentenza n. 128 - sempre con riguardo alle modalità applicative concrete del principio sancito dall'art. 24 Cost. - è emerso dall'osservazione che “ciò che qui soprattutto rileva è che, in occasione delle due proroghe, il bilanciamento (tra il diritto del creditore procedente alla tutela giurisdizionale nella forma esecutiva e l'eccezionale protezione, giustificata dall'emergenza pandemica, del debitore esecutato per conservargli la disponibilità della sua abitazione principale) sotteso alla misura in esame è rimasto invariato nei termini inizialmente valutati dal legislatore, che ha introdotto il blocco di tali esecuzioni”. Ciò che la Corte ha notato con la sentenza n. 128 è che “per tutto il tempo di vigenza della misura, la condizione necessaria e sufficiente dell'arresto temporaneo del procedimento esecutivo è consistita … nella sola circostanza, che il giudice dell'esecuzione è tenuto a verificare, che il suo oggetto sia l'abitazione principale del debitore esecutato”.

Si tratta di un aspetto che la Corte ha ritenuto decisivo: il fatto che non si sia avuto alcun adattamento delle norme specifiche all'evoluzione delle condizioni proprie dell'emergenza (in rapporto alla quale si è avuto invece, sul piano generale, un progressivo mutare, in coincidenza con il succedersi delle diverse fasi dell'emergenza, delle disposizioni di tutela) è stato visto dalla Corte quale ragione di illegittimità delle norme considerate per violazione del principio di cui all'art. 24 Cost. e del principio di ragionevolezza e di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost.

Vi è da chiedersi se il rilievo possa valere anche con riguardo alla sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio.

Al proposito va ricordato che - come si è detto supra - nelle norme in materia si sono avute alcune modifiche nel corso delle diverse fasi dell'emergenza: per dare risposta al quesito devono pertanto essere considerate in modo differenziato, in relazione alle diverse fasi dell'emergenza da Covid-19 e della relativa disciplina, le norme intervenute.

• In primo luogo, va considerata la fase che ha compreso la proroga fino alla data del 31 dicembre 2020 della sospensione introdotta dal decreto-legge n. 18 del 2020.

Da segnalare al proposito che ove si ritenesse che la proroga della sospensione fino alla data indicata fosse stata disposta nei confronti di tutti i provvedimenti la cui esecuzione era stata sospesa dall'art. 103 del d.l. n. 18 (vi è da dire però che la sentenza n. 213 afferma - al contrario - che la sospensione di cui al d.l. n. 34 avrebbe riguardato solamente i provvedimenti di rilascio costituiti dagli sfratti), dovrebbe considerarsi che in questa fase sarebbe mancato qualunque “affinamento” della disciplina.

Va notato però che la sentenza n. 213 non ha preso in considerazione queste disposizioni, ritenendo inammissibili le questioni sollevate al riguardo dai giudici remittenti non presentando le norme anzidette rilevanza nei giudizi a quibus.

• In secondo luogo, va considerata la fase relativa alla proroga disposta dall'art. 13 del d.l. 183.

Questa - come si è visto - ha riguardato - quanto alle locazioni - solamente i provvedimenti di rilascio basati sulla morosità del conduttore nel pagamento del canone.

La sentenza n. 213 ha visto nella previsione del 13° comma dell'art. 13 del d.l. n. 183 - che ha disposto appunto tale limitazione - un effettivo e corretto “aggiustamento” della disciplina di sospensione (provocando essa la “cessazione di tale sospensione per tutti i provvedimenti di rilascio, in particolare, per finita locazione”): secondo la sentenza si sarebbe realizzato così quell'“affinamento” della disciplina che è indispensabile perché la norma possa considerarsi legittima.

L'affermazione suscita perplessità: ancorché a prima vista la concentrazione della proroga su alcuni soltanto dei titoli la cui esecuzione era in precedenza sospesa paia corrispondere all'“affinamento” della disciplina richiesto dalla Corte, va notato che i provvedimenti di rilascio basati sulla morosità del conduttore nel pagamento del canone rappresentano nella realtà la totalità (o comunque la quasi totalità) degli sfratti. Ciò emerge chiaro ove si considerino i dati relativi agli sfratti pubblicati annualmente dal Ministero dell'Interno: nell'anno 2019 - per esempio - gli sfratti per morosità emessi sono risultati complessivamente 42.326 rispetto ad un totale di 48.543 provvedimenti di rilascio emessi, con una proporzione di circa 9/10.

Orbene: alla luce di questa osservazione potrebbe ritenersi che quella che dal decreto-legge n. 183 viene presentata quale “limitazione” dell'ambito di applicazione della sospensione sia stata in realtà una limitazione solo apparente poiché con essa la (quasi) totalità dei provvedimenti di rilascio è rimasta soggetta alla sospensione. Rilievo che potrebbe fare pensare che anche per la proroga della sospensione disposta dal decreto-legge n. 183 possano valere le considerazioni che sopra si sono ricordate.

• Le cose si presentano in termini certamente diversi quanto alla proroga disposta dall'art. 40-quater del decreto-legge n. 41 del 2021 che ha distinto i titoli per il rilascio in base alla data della loro emissione. Attraverso questa previsione - che secondo quanto afferma la sentenza n. 213 dà luogo ad una graduazione che “è funzionale allo scopo di evitare la pressione sulle strutture degli uffici giudiziari per effetto della contestuale esecuzione dei provvedimenti arretrati”- sono state effettivamente modificate le previsioni originarie quanto all'estensione dell'ambito di applicazione della sospensione ed alla graduazione di questa.

Da notare però che il solo fatto che siano stati prorogati - quanto alla sospensione dell'esecuzione - solo alcuni dei titoli soggetti in precedenza alla sospensione non pare possa significare di per sé che la proroga sia ragionevole e legittima né pare possa evitare la necessità della verifica della ragionevolezza e della legittimità della proroga della sospensione dei titoli superstiti.

Con la sentenza n. 128 la Corte Costituzionale ha posto l'accento anche sulla necessità dell'adozione di criteri di selezione adeguati, esigenza imposta dal concorso dei principi ricavabili dagli articoli 3 e 24 Cost. In questo senso, con riguardo alla fattispecie da essa considerata, la sentenza n. 128 ha segnalato “l'irragionevolezza e la sproporzione di un bilanciamento calibrato su tutti, indistintamente, i debitori esecutati” e la necessità che invece la misura di protezione sia dimensionata “ai danni causati dall'emergenza epidemiologica” in considerazione delle “reali esigenze di protezione dei debitori esecutati, con l'indicazione di adeguati criteri selettivi”.

Vi è da chiedersi se il difetto così segnalato sia presente anche nel caso della sospensione dell'esecuzione dei rilasci.

Al riguardo - come detto - sembra debba essere fatta distinzione tra le diverse norme che hanno disposto la sospensione e la proroga di questa.

Quanto alla sospensione disposta dall'art. 103 del d.l. 18 e quanto alle successive disposizioni di proroga di questa, compresa la previsione dell'art. 13 del d.l. n. 183, la misura di tutela è stata disposta nei confronti di tutti i titoli della specie considerata senza alcuna distinzione in relazione “alle reali esigenze di protezione” dei conduttori sfrattati.

Quanto poi alla previsione di proroga della sospensione dei titoli di cui al d.l. 41, con questa si è invece introdotto effettivamente un criterio di differenziazione: va però notato che deve dubitarsi che tale criterio di differenziazione - legato esclusivamente alla data dell'emissione del provvedimento di rilascio - abbia un rapporto con l'emergenza.

Per chiarire l'incongruenza va notato non soltanto che la data di conclusione del procedimento giudiziario diretto alla formazione del titolo per il rilascio non garantisce affatto che la condizione di morosità alla base del provvedimento di rilascio non risalisse ad epoca antecedente l'emergenza e che fosse estranea a questa ma soprattutto che tale previsione non opera affatto un collegamento della morosità con l'emergenza, che è invece l'elemento di fondo che costituisce la giustificazione dell'intera disciplina della materia. Rilievo questo che appare dubbio che possa essere superato dall'argomento - richiamato dalla sentenza n. 213 - secondo cui l'individuazione “come data rilevante” di “quella dell'emanazione del titolo esecutivo e non già” di “quella della morosità” sarebbe giustificata dalla considerazione che “è presumibile, secondo l'id quod plerumque accidit, che siano stati pronunciati prima i provvedimenti di rilascio concernenti le morosità più risalenti”.

Nè potrebbe nemmeno ritenersi che l'aspetto di irragionevolezza cui è cenno (aspetto che pare contrastare con i canoni fissati dall'art. 3 Cost.) venga meno per il fatto che il provvedimento sospende solo i titoli basati sulla morosità: l'irragionevolezza rilevata si collega infatti alla circostanza che la norma non distingue la morosità derivata dalle condizioni di difficoltà legata alla pandemia dalla morosità derivata da semplice e colpevole inadempimento del conduttore.

Va fatta infine una notazione con riguardo alle condizioni proprie dei soggetti coinvolti nella vicenda relativa alla sospensione.

Con la sentenza n. 128 la Corte Costituzionale aveva notato come ulteriore profilo di illegittimità della norma esaminata si ricavasse dalla considerazione che sulla scorta delle regole in tema di sospensione dell'esecuzione avente ad oggetto l'abitazione del debitore ad essere tutelati fossero solamente gli esecutati ancorché dalla sospensione venissero ad essere danneggiati i “creditori procedenti in executivis”, i quali “di per sé non costituiscono una categoria privilegiata e immune dai danni causati dall'emergenza epidemiologica”.

Palesi - secondo quanto ha affermato la Corte con la sentenza predetta - sono pertanto “l'irragionevolezza e la sproporzione di un bilanciamento”che da un lato sia calibrato “su tutti, indistintamente, i debitori esecutati” e d'altro lato escluda la considerazione dei creditori danneggiati.

Deve vedersi in tale previsione un duplice difetto: si nega tutela a soggetti (i creditori) che sono danneggiati - o che comunque possono essere danneggiati - quanto (se non più) dei soggetti cui viene data protezione e nel contempo si dà tutela indistintamente a tutti i soggetti debitori senza verificare se essi abbiano effettivamente necessità di protezione.

L'aspetto di illegittimità della misura adottata che viene così ad emergere - secondo la Corte - consiste nel fatto che il legislatore ha “prorogato una misura generalizzata e di extrema ratio … mentre avrebbe dovuto specificare i presupposti soggettivi e oggettivi della misura”.

Orbene: l'osservazione pare debba farsi anche (e forse anzi a maggior ragione) nei confronti delle disposizioni che sono state dettate in tema di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio. Si noti infatti che anche nel caso disciplinato da queste viene esclusa ogni possibilità di distinzione tra i conduttori morosi: resta escluso che possa verificarsi se i conduttori abbiano oppure non abbiano bisogno di tutela.

Non solo: anche in questo caso viene esclusa ogni possibilità di considerazione delle esigenze dei locatori che pure sono danneggiati dalla sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio (con riguardo a questo profilo della questione - oltre a tutto - va notato che non può affatto escludersi che i locatori vengano ad essere danneggiati dalle conseguenze dell'epidemia nella stessa misura - se non addirittura in misura maggiore - dei conduttori). Del resto il danno che nel caso i locatori subiscono dalla sospensione delle esecuzioni è certamente ancor più evidente ed ancor più grave del danno che i creditori esecutanti di norma subiscono in conseguenza della sospensione dell'esecuzione avente ad oggetto l'immobile abitato dal debitore: nel caso che qui si considera la sospensione dell'esecuzione infatti non significa per il creditore solo un ritardo nell'ottenimento del rilascio (e cioè del soddisfacimento del proprio diritto), ma significa di fatto anche - nella generalità dei casi - un aumento del danno con il progressivo aumento del debito del conduttore moroso che - verosimilmente - non pagherà nulla durante tutto il periodo di ulteriore protrazione dell'occupazione dell'immobile consentita dal provvedimento di sospensione.

Il fatto che di tutti questi aspetti non possa tenersi conto in sede di applicazione della sospensione appare - sulla scorta delle osservazioni formulate dalla Consulta con la sentenza n. 128 - elemento tale da fare dubitare della legittimità delle disposizioni che hanno introdotto la sospensione.

Tanto più che con la sentenza n. 128 la Corte aveva segnalato quale aspetto ulteriore di illegittimità il fatto che con la norma in tema di esecuzione avente ad oggetto l'immobile costituente la casa di abitazione del debitore “il legislatore … ha prorogato una misura generalizzata e di extrema ratio … mentre avrebbe dovuto specificare i presupposti … della misura, anche eventualmente demandando al vaglio dello stesso giudice dell'esecuzione il contemperamento in concreto degli interessi in gioco”: nel che la sentenza aveva individuato un profilo ulteriore di violazione dei principi di ragionevolezza e di equilibrio che si ricavano dagli articoli 3 e 24 Cost.

Da sottolineare che anche nel caso dei provvedimenti che hanno disposto la sospensione delle esecuzioni dei rilasci degli immobili non vi è l'indicazione di alcun presupposto soggettivo per la sospensione né viene in alcun modo previsto che il giudice dell'esecuzione debba - e nemmeno che possa - intervenire nella vicenda volta ad accordare ai conduttori la sospensione valutando “in concreto gli interessi in gioco” per decidere se debba o meno trovare applicazione - e se mai in quale misura - la sospensione.

Con riguardo a questo profilo vi è da chiedersi se sia adeguata la ragione (incentrata sulla sola considerazione della discrezionalità del legislatore nella materia: al proposito viene affermato che “il legislatore ha ritenuto, nella sua discrezionalità, poco praticabile un sistematico coinvolgimento del giudice dell'esecuzione per valutare le singole situazioni concrete di conduttori e locatori, da apprezzarsi caso per caso”) che la sentenza n. 213 ha ritenuto di richiamare.

Amendolagine, Le problematiche connesse alla proroga degli sfratti al tempo del coronavirus, in Immob. & proprietà, 2021, 599;

Avenoso, Prorogata la sospensione sfratti per gli immobili abitativi e non, in Guida al diritto, Dossier n. 4 del 2020, 39;

Chiesi, Sul delicato fronte degli affitti il legislatore poteva fare di più, in Guida al diritto, 2021, n. 23, 48;

Chiesi, Una limitazione al diritto di proprietà necessaria ma che ora deve terminare, in Guida al diritto, 2021, n. 47, 63;

Fanticini - Saija, La sospensione dell'esecuzione forzata della prima casa, in Giur. it., 2020, 2069;

Nucera, Il giudice ordinario rimedia alla incostituzionale sospensione degli sfratti, aprendo la strada ad una lettura in senso costituzionale della norma, in Arch. loc. e cond. 2021, 397;

Scalettaris, La sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio disposta con il decreto “Cura Italia”, in Condominioelocazione, 1° aprile 2020;

Tarantino, Nuova proroga sfratti 2021: profili di incostituzionalità e novità legislative introdotte dal Decreto Sostegni, in Condominioelocazione, 27 maggio 2021;

Tarantino, Blocco dell'esecuzione immobiliare e della procedura di sfratto: illegittimità costituzionale e effetti sulla compravendita, in Condominioelocazione, 23 giugno 2021.