Decreto Milleproroghe: digitalizzazione del processo estesa anche al 2022

È in vigore il d.l. n. 228/2021 (pubblicato in G.U. n. 309 del 30/12/2021) il quale, all'art. 16, prevede la proroga delle disposizioni in materia di giustizia civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria e militare già oggetto di legislazione emergenziale.

Vengono prorogate al 31 dicembre 2022, nello specifico, “le disposizioni di cui all'art. 221, commi 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 10 del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 luglio 2020, n. 77, nonchè le disposizioni di cui all'arti. 23, commi 2, 4, 6, 7, 8, primo, secondo, terzo, quarto e quinto periodo, 8-bis, primo, secondo, terzo e quarto periodo, 9, 9-bis e 10, e agli articoli 23-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, e 24 del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, in materia di processo civile e penale”.

Civile

Rientrano nella proroga:

• l'obbligo di pagamento telematico del contributo unificato (ex art. 221, c. 3, D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020);
• la celebrazione delle udienze mediante trattazione scritta (ex art. 221, c. 4, D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020);
• il deposito telematico di atti e documenti innanzi alla Corte di Cassazione (ex art. 221, c. 5, D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020);
• la partecipazione alle udienze con collegamenti audio-visivi da remoto (ex art. 221, commi 6 e 7, D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020);
• il giuramento telematico del C.T.U. (ex art. 221, c. 8, D.L. n. 34/2020, conv. in L. n. 77/2020);
• la celebrazione delle udienze in presenza a porte chiuse (ex art. 23, c. 3, D.L. n. 137/2020, conv. in L. n. 176/2020);
• la possibilità per il giudice di partecipare all'udienza da remoto anche da un luogo diverso dall'ufficio giudiziario (ex art. 23, comma 7, D.L. n. 137/2020, conv. in L. n. 176/2020);
• la celebrazione delle udienze di separazione consensuale e di divorzio congiunto mediante la trattazione scritta di cui all'art. 221, comma 4, D.L. n. 34/2020 (ex art. 23, c. 6, D.L. n. 137/2020, conv. in L. n. 176/2020);
• la sostituzione, di default, della trattazione in pubblica udienza dei ricorsi per cassazione (ex artt. 374, 375, u.c. e 379 c.p.c.) con l'udienza in camera di consiglio, senza l'intervento del Procuratore Generale e dei difensori (salvo che una delle parti o il P.G. formulino richiesta di discussione orale, ex art. 23, c. 8-bis, D.L. n. 137/2020); è tuttavia prevista una disciplina transitoria dallo stesso art. 16, c. 2, D.L. n. 228/2021 in esame, per effetto della quale tali norme “non si applicano ai procedimenti per i quali l'udienza di trattazione è fissata tra il 1° gennaio 2022 e il 31 gennaio 2022”;
• la possibilità di chiedere ed ottenere le copie delle sentenze e degli altri provvedimenti giudiziari muniti di formula esecutiva con modalità interamente telematica (ex art. 23, c. 9-bis, D.L. n. 137/2020, conv. in L. n. 176/2020);
• l'estensione di tutte le disposizioni emergenziali, se ed in quanto compatibili, agli arbitrati rituali (ex art. 23, c. 10, D.L. n. 137/2020, conv. in L. n. 176/2020).

Penale

Viene prorogata al 31/12/2022 la vigenza delle disposizioni contenute nell'art. 23-bis D.L. n. 137/2020 (conv. in L. n. 176/2020), cioè delle norme relative ai giudizi penali d'appello nel periodo di emergenza pandemica.

La proroga degli artt. 23 e 24 D.L. 137/2020 (conv. in L. n. 176/2020), abbraccia sostanzialmente tutta la disciplina emergenziale ivi contenuta (udienze in collegamento da remoto, decisione dei procedimenti in Cassazione in camera di consiglio - dunque senza l'intervento del P.G. e dei difensori - con i relativi termini per l'invio delle richieste di discussione orale, depositi telematici e mediante P.E.C.), con la previsione della medesima disciplina transitoria disposta per i giudizi di legittimità in materia civile ex art. 16, c. 2, D.L. n. 228/2021, secondo cui “Le disposizioni di cui all'articolo 23, commi 8, primo, secondo, terzo, quarto e quinto periodo, e 8-bis, primo, secondo, terzo e quarto periodo, e all'art. 23-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 7, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, non si applicano ai procedimenti per i quali l'udienza di trattazione è fissata tra il 1° gennaio 2022 e il 31 gennaio 2022”.

Tributario

La proroga delle disposizioni che riguardano il processo tributario risulta meno estesa, infatti la trattazione da remoto potrà essere disposta soltanto sino al 31 marzo 2022, ex art. 16, c. 3, D.L. n. 228/2021, il quale prevede che “Il termine di cui all'art. 27, c. 1, primo periodo, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, relativo allo svolgimento delle udienze da remoto nel processo tributario, è ulteriormente prorogato al 31 marzo 2022”.

Penale militare

L'art. 16, comma 4, D.L. n. 228/2021 prevede che “All'articolo 75, comma 1, del decreto-legge 25 maggio 2021 n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106, relativo all'esercizio dell'attività giurisdizionale e alla semplificazione delle attività di deposito di atti, documenti e istanze nei procedimenti penali militari, le parole: «Limitatamente al periodo di vigenza dell'emergenza epidemiologica da COVID-19,» sono sostituite dalle seguenti: «Fino al 31 dicembre 2022»”.

Amministrativo

Anche la proroga delle disposizioni che riguardano il processo amministrativo risulta meno estesa, infatti la trattazione da remoto potrà essere disposta soltanto sino al 31 marzo 2022, ex art. 16, c. 5, D.L. n. 228/2021, il quale dispone che “All'art. 7-bis, c. 1, del d.l. 23 luglio 2021, n. 105, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 settembre 2021, n. 126, relativo alla trattazione da remoto delle cause nel processo amministrativo, le parole «Fino al 31 dicembre 2021» sono sostituite dalle seguenti: «Fino al 31 marzo 2022»”.

Contabile

Anche la proroga delle disposizioni che riguardano il processo innanzi alla Corte dei Conti risulta, come accaduto per il processo tributario e per quello amministrativo, meno estesa, infatti la trattazione da remoto dinanzi alla Corte dei Conti potrà essere disposta soltanto sino al 31 marzo 2022, ex art. 16, commi 6 e 7, D.L. n. 228/2021, i quali dispongono rispettivamente che:

• “6. Il termine di cui all'art. 26, comma 1, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, relativo allo svolgimento delle adunanze e delle udienze dinanzi alla Corte dei conti, è ulteriormente prorogato al 31 marzo 2022.
• 7. I termini di cui all'art. 85, commi 2, 5, 6 e 8-bis, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, relativi a misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia contabile, sono prorogati al 31 marzo 2022”.

Osservazioni

a) Un'evoluzione irreversibile

Il distanziamento sociale e la ridotta mobilità hanno imposto la digitalizzazione delle funzioni della Giustizia attraverso l'adozione di soluzioni tempestive e strategiche che si sono rivelate lungimiranti ed adottabili nel lungo periodo.

La straordinaria emergenza sanitaria ha rappresentato, infatti, una fase di emergenza soprattutto sociale ed economica. Essa ha segnato un punto di non ritorno per taluni aspetti operativi ed ha avuto dimensioni tali da imporre l'adozione di massa dei nuovi strumenti introdotti dalle normative emergenziali, come smart working e remotizzazione dei servizi in primis (divenuti oramai irreversibili).

Ciò è avvenuto innanzitutto con la diffusione della piattaforma Teams di Microsoft, divenuta centro delle attività di videoconferenza e di condivisione documentale a distanza (utilizzata, ad esempio, dalla totalità dei magistrati in servizio e da quasi tutto il personale amministrativo per udienze, incontri istituzionali, formazione).

Con ciò sono stati attuati nell'ordinamento interno i principi e le guidelines dell'e-Justice europea (più avanti accennata), che individuano nelle udienze da remoto uno strumento realizzativo dell'effettivo accesso dei cittadini alla giustizia in modo sicuro e tracciabile, a costi ragionevoli e secondo modalità ecologicamente sostenibili.

Si sta verificando dunque un passaggio centrale nell'evoluzione dei sistemi organizzativi del settore

Giustizia, che consente di supportare con le moderne tecnologie una parziale automazione nella gestione del processo.

In tale ambito il Ministero della Giustizia, tramite la Direzione Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati (D.G.S.I.A.), si adopera in una continua attività di ricerca e sviluppo finalizzata all'individuazione di tecnologie sempre aggiornate ed infrastrutture applicabili alla Giustizia, in linea con quella che viene definita quarta rivoluzione industriale – o industria 4.0 – la quale altro non è che la propensione ordinamentale ad inserire ed adottare nuove tecnologie per migliorare le condizioni di lavoro, aumentare la produttività dei sistemi e migliorare la qualità dei servizi, nella ferma convinzione che un sistema giudiziario efficiente debba essere necessariamente al passo con il contesto economico e sociale in cui opera.

b) Un'evoluzione ad ampio spettro

Tali interventi in ambito di digitalizzazione si collocano nella ben più ampia strategia di ammodernamento della P.A.

In questa prospettiva ed in coerenza con i principi introdotti nell'ordinamento italiano in materia di processo telematico, l'utilizzo sistemico di tecnologie che consentano la raccolta e l'analisi interoperativa dei dati giudiziari collima perfettamente con quanto previsto dagli artt. 97 e 110 Cost.

Si pensi che nell'ambito del percorso fissato dal legislatore per assicurare la digitalizzazione dei servizi amministrativi ai fini del massimo efficientamento della funzione pubblica, la Direzione Generale dei Sistemi Informativi Automatizzati del Ministero della Giustizia - cui è affidata la competenza nell'attuazione della transizione al digitale - ha avviato un percorso ben più ampio rispetto alla mera dematerializzazione del processo, il quale prevede infatti la completa re-ingegnerizzazione dei servizi e dei sistemi informatici del Ministero della Giustizia.

Parola chiave di questa rivoluzione in itinere parrebbe essere l'interoperabilità, consistente nella disponibilità ed utilizzabilità dei file digitali e degli strumenti a firma digitale - conformi al regolamento eIDAS (Regolamento UE n. 910/2014 sull'identità digitale) - che mirano all'efficiente scambio di informazioni tra i sistemi interni della giustizia e tra questi ed i sistemi delle altre amministrazioni pubbliche.

L'ampiezza di tale rivoluzione digitale ben si comprende se si considera che, nell'ultima decade, si sono susseguiti importanti investimenti nel settore della radicale digitalizzazione della Giustizia, quali ad esempio l'obbligatorietà, per il settore civile, delle comunicazioni telematiche delle Cancellerie di Tribunali e Corti d'Appello a decorrere dal febbraio 2013 (e dal 2016 anche delle Cancellerie della S.C.), l'obbligatorietà del P.C.T. per il deposito degli atti endo-procedimentali in primo ed in secondo grado a decorrere dal 1° luglio 2014, l'obbligatorietà delle notifiche telematiche nel processo penale a persona diversa dall'imputato per gli uffici della cognizione penale di primo e secondo grado (obbligatorietà poi progressivamente estesa, con specifici decreti, a tutti gli uffici giudiziari per i minorenni, di sorveglianza ed ai giudici di pace penale) .

c) L'efficientamento del processo

Anche la legge delega sulla riforma del processo civile (L. n. 206 del 26 novembre 2021), in continuità con i descritti programmi di sviluppo, ha previsto all'art.1, comma 17, tra i principi e criteri direttivi della delega, l'emanazione di disposizioni che prevedano di regola:

• il deposito di atti e documenti esclusivamente con modalità telematiche o anche mediante altri mezzi tecnologici (lett. a., b. e c.);
• il versamento del contributo unificato mediante sistemi telematici di pagamento (lett. f.);
• la possibilità di disporre la trattazione telematica e/o da remoto delle udienze (lett. l., m., p.) ed il giuramento telematico del C.T.U. (lett. n.).

Ulteriore criterio direttivo della legge delega sulla riforma del processo civile è il graduale superamento della Posta Elettronica Certificata come tecnologia per la trasmissione degli atti processuali, in favore dell'upload che, secondo l'iter tracciato dal legislatore, in un primo momento dovrà affiancare la tecnologia attualmente esistente per poi soppiantarla definitivamente annichilendo le relative problematiche connesse alla ridotta capacità di trasporto del messaggio e quelle delle infrastrutture esterne, sulle quali transitano i contenuti.

Persino in ambito penale, ove il principio dell'oralità sembrava intramontabile, tramite l'adozione del portale delle notizie di reato (Portale N.D.R.) e del portale del processo penale telematico (P.P.P.T.), il superamento della tecnologia relativa alla P.E.C. - previsto nel disegno di legge delega “Atto Camera 2435” (approvato con il nuovo titolo di “Delega al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari”) - ha ottenuto riconoscimento normativo nell'art. 221, c. 11, D.L. n. 34/2020 (conv. in L. n. 176/2020).

Le descritte politiche di digitalizzazione del Ministero della Giustizia configurano la realizzazione del piano triennale per l'informatica nella Pubblica Amministrazione, il quale indica le direttive per la trasformazione digitale del settore pubblico dell'intero Paese (D.P.C.M. 17 luglio 2020), nella cui cornice si sono recentemente inseriti:

• lo S.P.I.D. (finalizzato all'autenticazione telematica per i servizi interconnessi della Pubblica Amministrazione) anche nel settore Giustizia;
• i pagamenti telematici (PagoPA) applicati al processo telematico.

d) Il tramonto del principio dell'oralità

Nel moderno contesto di radicale e progressiva dematerializzazione del processo, tanto il deposito di atti/documenti quanto l'instaurazione del contraddittorio non richiedono più la presenza fisica degli operatori, beneficiando delle potenzialità degli strumenti telematici con conseguente abbandono di quelli cartacei e della discussione orale, retaggio delle decadi che ci hanno preceduto.

Tale cambio di paradigma, in essere da circa un decennio, è stato certamente accelerato dalla pandemia, che in meno di due anni è riuscita ad imporre una digitalizzazione “forzata” a tutti i sistemi organizzativi della P.A. e che sta portando all'utilizzo del telematico anche per i procedimenti innanzi alle giurisdizioni superiori, ove lo status quo, sino a poco fa, pareva insuscettibile di mutamento.

Tale evoluzione tecnologica è stata espressa in modo chiaro, nel 2019, da una nota pronuncia del Tribunale di Bologna (Trib. Bologna 26 marzo 2019), la quale aveva condivisibilmente affermato che, nell'ambito di una generale dematerializzazione del processo civile, sia possibile sfruttare le potenzialità di questo strumento al fine di instaurare il contraddittorio telematico, senza la necessità di fissare un'apposita udienza in presenza (la fattispecie concreta riguardava l'instaurazione del contraddittorio dopo un'istanza di revoca di ordinanza istruttoria formulata dall'attore, a seguito della quale il giudice aveva invitato la convenuta a prendere posizione sulla stessa con memoria da depositare telematicamente entro un termine).

Sebbene in dottrina non manchino i detrattori di quella che è stata definita come la crisi del principio dell'oralità, appare predicabile che la naturale evoluzione del settore Giustizia - il quale troppo spesso ha faticato a stare al passo coi cambiamenti dell'epoca moderna - debba indirizzarsi su un processo esclusivamente dematerializzato, epistolare, diretto ed immediato.

Parrebbe dunque finalmente giunto il momento di considerare il diritto processuale come una scienza, pur non esatta, che per essere metodicamente applicata ed esercitata in rigoroso ossequio ai dettami europeisti e costituzionali di certezza, trasparenza, accessibilità, uguaglianza sostanziale e ragionevole durata ha necessità di vedere caducati taluni di quegli orpelli formalistici che da sempre la rallentano e la ingarbugliano.

Ciò a beneficio di un immenso risparmio di costi per la P.A. - tanto in termini finanziari quanto temporali - e pur non inficiando il quomodo con cui il processo debba garantire il diritto di difesa ed il principio del contraddittorio, i quali altro non sono se non l'espressione del diritto ad un efficace dialogo tra chi parla - le parti - e chi ascolta - l'Autorità giudiziaria - e per dare attuazione a quello che il Carnelutti definiva “immediatezza del rapporto dialogico tra i vari soggetti”, quanto mai realizzabile attraverso gli strumenti telematici.

e) L'agenda europea e nazionale

Tale descritto mutamento sta conducendo sempre più alla riduzione delle distanze territoriali e ad un aumento di trasparenza e tracciabilità.

Secondo la strategia digitale del Ministero della Giustizia il quadro programmatico e normativo di riferimento da seguire è rappresentato da “EUROPA 2020: Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva” (v. Comunicazione della Commissione Europea del 3/3/2010, approvata dal Consiglio Europeo il 17/6/2010), all'interno della quale è stata definita l'iniziativa “Agenda europea del digitale”.

In materia di giustizia elettronica il piano d'azione 2019-2023 (Action Plan European e-Justice) ha ulteriormente specificato gli obiettivi cui devono mirare gli Stati membri nello sviluppo delle tecnologie per la giustizia, ovvero:

• stabilire un punto di contatto centrale per i dati delle autorità competenti relativi a una serie di strumenti giuridici materia penale, come l'ordine europeo di indagine all'assistenza giudiziaria reciproca;
• creare un motore di ricerca comune sul portale della giustizia elettronica europea per gli annunci delle vendite giudiziarie pubblicate negli Stati membri (v. il Law Enforcement Intelligence Learning Applications Project, di cui il Ministero della Giustizia italiano ha assunto il coordinamento);
• aumentare il numero degli organi giurisdizionali degli Stati membri che assegnano un E.C.L.I. (European Case Law Identifier) alle loro decisioni giudiziarie;
• agevolare l'accesso, la condivisione e l'interconnessione delle informazioni giuridiche pubblicate attraverso sistemi di informazione giuridica nazionale, europei e mondiali;
• sviluppare strumenti utilizzando tecnologie di intelligenza artificiale per anonimizzare automaticamente le decisioni giudiziarie ai fini del riutilizzo;
• sviluppare uno strumento di intelligenza artificiale per l'analisi delle decisioni giudiziarie;
• sviluppare un chatbot in grado di ausiliare gli utenti ed indirizzarli verso le informazioni che cercano;
• consentire il pagamento elettronico delle spese di giustizia;
• esaminare ed analizzare le possibilità di scambiare dati con modalità digitali nell'ambito dei procedimenti penali;
• scambiare informazioni, buone pratiche e tecnologie per rendere possibile la videoconferenza transfrontaliera;
• gestire il sistema e-Codex (abilitatore tecnologico digitale in fase di sviluppo ed attualmente gestito da un consorzio di Stati membri, fondamentale per modernizzare la comunicazione giudiziaria transfrontaliera, il quale consentirà l'interoperabilità tra i sistemi informatici utilizzati dalle diverse autorità giudiziarie e di porli in interconnessione tra loro al fine di scambiare dati relativi ai casi in materia civile e penale).

L'Agenda digitale italiana, sulla base di tali princìpi sovranazionali, è stata inizialmente definita da alcuni interventi normativi del 2012 (D.L. n. 5/2012, conv. in L. n. 35/2012; D.L. n. 83/2012, conv. in L. n. 134/2012; D.L. n. 179/2012, conv. in L. n. 221/2012) che hanno posto le basi della complessiva informatizzazione del processo civile e del processo penale, al fine di conseguire il miglioramento dell'organizzazione dei servizi di Cancelleria, di realizzare risparmi di spesa e di raggiungere una maggiore trasparenza delle informazioni relative alle cause ed alle sentenze per gli operatori del settore Giustizia, per l'avvocatura e per i cittadini.

Le attività su cui si sono concentrate le risorse di investimento italiane sono e saranno principalmente:

• il “completamento” del P.C.T. con la definitiva digitalizzazione anche del Giudice di Pace e dell'U.N.E.P.;
• il potenziamento del Registro Penale Informatizzato con la realizzazione dell'interoperatività dei dati tra i soggetti coinvolti;
• la digitalizzazione degli atti, della gestione documentale e delle notifiche.

Con la L. n. 232/2016 (legge di bilancio per il 2017) è stato compiuto un ulteriore importante passo verso la digitalizzazione della Giustizia italiana tramite l'istituzione del Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese che, per il periodo 2017-2032, ha visto destinati inizialmente € 1.246.603.932,00 per l'innovazione in diversi settori, tra i quali spicca l'informatizzazione dell'amministrazione giudiziaria.

La continuità su tale direttiva è rappresentata dal fatto che il Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese è stato poi ri-finanziato con le successive leggi di bilancio per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021.

L'Agenzia per l'Italia Digitale ha intrapreso inoltre la redazione dei piani triennali per l'informatica giunti attualmente alla terza edizione di aggiornamento (piano 2017-2019, piano 2019-2021 e piano 2020-2022).

L'ordinamento italiano sta dunque rendendo operativi molti strumenti finalizzati a perseguire quell'obiettivo di centralità del dato giudiziario che rappresenta l'estensione dello spazio di libertà del cittadino in cui egli sviluppa la sua personalità.

La raccolta analitica ed il trattamento dei big data giudiziari con strumenti telematici, trasparenti, rapidi ed interoperativi anche a livello transfrontaliero sta cambiando radicalmente il modo in cui la Giurisdizione esplica la sua funzione.

Pare dunque potersi affermare che il consapevole utilizzo della tecnologia cui stiamo assistendo consentirà di raggiungere l'effettiva realizzazione dell'uguaglianza sostanziale dei cittadini di fronte alla Giurisdizione, giungendo al superamento delle asimmetrie informative che limitano la capacità del cittadino di interloquire con l'Autorità Giudiziaria e con tutti i soggetti coinvolti sia nel processo che nei rapporti economici e sociali in senso ampio.