Riforma processo civile: il procedimento «semplificato» di cognizione

Esattamente trentun anni dopo la l. 353/1990, il legislatore novella il processo civile con una riforma che, almeno sulla carta, dovrebbe radicalmente modificare il volto della giustizia amministrata dai giudici civili. L'obiettivo dichiarato è quello di rendere più rapidi ed efficienti i procedimenti, anche se la lettura delle norme contenute nella legge di riforma lascia presagire che non sarà tanto semplice raggiungere questo risultato.

Tra le novità della l. 206/2021 recante «Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata» vi è la riscrittura del procedimento sommario di cognizione attualmente disciplinato dagli artt. 702-bis – 702-quater c.p.c., il quale andrà inserito nel secondo libro del Codice di rito dedicato al processo di cognizione con la nuova denominazione di «procedimento semplificato di cognizione». Viene prevista la facoltà per l'attore di ricorrervi sua sponte nelle controversie di competenza del tribunale in composizione monocratica, altresì prevedendosi l'obbligo della sua adozione (anche nelle cause in cui il tribunale giudica in composizione collegiale) laddove ricorrano le seguenti ipotesi: quando i fatti di causa siano tutti non controversi, quando l'istruzione della causa si basi su prove documentali o su prove di pronta soluzione oppure quando si possa procedere a un'attività istruttoria costituenda non complessa.

Tale previsione pare confermare la ciclica tendenza alla semplificazione e accelerazione delle forme, immanente nella storia del processo. Si pensi per tutti al «precedente» rappresentato dal r.d. 413/1901, con il quale si stabilì come regola il procedimento sommario e come eccezione quello formale, prevedendo la possibilità per il magistrato adito di continuare la trattazione con il rito formale laddove la causa avesse bisogno di lunga indagine.

Con la riforma del processo civile viene dunque affidato al processo semplificato di cognizione il ruolo di vero e proprio rito «ordinario» per le controversie di pronta soluzione; tale scelta, ben vero, si appalesa molto meno innovativa di quanto sembri in apparenza, anche alla luce dei d.d.l. che hanno preceduto il testo poi licenziato alle Camere nelle scorse settimane.

Nel testo dell'originario disegno di legge di riforma del processo civile presentato il 9 gennaio 2020 con il n. A.S. 1662 era infatti prevista l'abrogazione degli artt. 702-bis – 702-quater e la sostituzione del rito ordinario di cognizione di cui agli artt. 163 e seguenti con un rito semplificato, modellato sullo schema procedimentale del rito sommario di cognizione, obbligatorio per tutte le cause di competenza del tribunale in composizione monocratica, da introdursi con ricorso (art. 3 del d.d.l. citato).

Tale rito – a dispetto del suo nome e per espressa ammissione del conditor (si v. sul punto la Relazione al Disegno di legge in https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01141527.pdf) - era articolato in una complessa fase preparatoria precedente all'udienza di comparizione, nella quale, in buona sostanza, le parti erano tenute a svolgere tutte quelle attività di fissazione del thema decidendum che attualmente, secondo le scansioni procedimentali del rito ordinario, sono tenute a svolgere alla presenza del giudice, lasciando alla fase apud iudicem il solo segmento procedimentale dell'istruttoria in senso stretto.

A base della scelta compiuta vi erano le evidenze statistiche che dimostravano l'eccessiva durata del processo ordinario di cognizione, il quale di norma si conclude dopo circa 1300 giorni dal suo inizio, a differenza di quanto accade per quelli instaurati con il rito sommario di cognizione, la cui durata è di circa 400 giorni.

Più prudentemente la Commissione per l'elaborazione di proposte di interventi in materia di processo civile e di strumenti allo stesso alternativi presieduta dal prof. Francesco Paolo Luiso ha preferito conservare il rito sommario di cognizione, applicandolo, come rito obbligatorio, alle controversie meno complesse. In particolare, la Commissione Luiso ha proposto l'applicabilità obbligatoria del rito sommario (i.e. semplificato) alle controversie di competenza del giudice di pace (con salvezza delle disposizioni specifiche attualmente previste dagli artt. 313, 316 e 317 c.p.c.) e a quelle di competenza del tribunale in composizione monocratica, laddove: 1) avessero ad oggetto fatti non controversi; 2) presentassero un'istruzione basata soltanto su prove documentali o di pronta soluzione; 3) richiedessero, secondo la valutazione del giudice, un'attività istruttoria costituenda non complessa. Ciò all'evidente scopo di evitare di applicare in queste controversie il rito ordinario, costruito secondo scadenze predeterminate anticipate rispetto alla prima udienza e strutturato alla luce del principio di eventualità.

Come è noto, la disegno di riforma ha suscitato la reazione dell'Associazione italiana fra gli studiosi del processo civile che ha aspramente criticato la scelta di prevedere per la trattazione delle cause più complesse un rito con rigide preclusioni in punto di allegazione e di prova anticipate agli atti introduttivi, essendosi notato in primo luogo che «la durata del processo non dipende o dipende assai poco dal rito adottato» e, in secondo luogo, che «è illusorio pensare che, già con lo scambio degli atti introduttivi, in tutte le controversie, possano essere compiutamente fissati il thema decidendum, il thema probandum e il materiale istruttorio». Anche il procedimento semplificato di cognizione non è andato esente da critiche, avendo l'Associazione osservato che non è agevolmente comprensibile, una volta previsto un rito ordinario a preclusioni anticipate, prevedere un processo, quale quello semplificato, in cui è assente la predeterminazione delle regole processuali, in quanto la compresenza di due riti così diversi tra loro è destinata a ledere il principio di uguaglianza.

Nonostante siffatte critiche, il legislatore ha dato corso, con qualche piccola modifica, al disegno di legge delega come concepito dalla Commissione Luiso, mantenendo ferma la distinzione tra cause semplici e controversie complesse, per cui ha previsto la possibilità di ricorrere al rito semplificato su istanza dell'attore «in ogni procedimento, anche nelle cause in cui il tribunale giudica in composizione collegiale, quando i fatti di causa siano tutti non controversi, quando l'istruzione della causa si basi su prova documentale o di pronta soluzione o richieda un'attività istruttoria costituenda non complessa», stabilendo che in difetto di tali condizioni la causa vada trattata con il rito ordinario di cognizione e che nello stesso modo si debba procedere ove sia avanzata domanda riconvenzionale priva delle condizioni di applicabilità del procedimento semplificato.

Ampio plauso merita la scelta legislativa di rinominare il procedimento sommario di cognizione in rito semplificato; come è noto, la dottrina da tempo mette in guardia gli interpreti e gli operatori pratici dai rischi connessi alla difficoltà di distinguere tra cognizione piena e cognizione sommaria. È stato infatti correttamente osservato come di vera e propria sommarietà si possa discorrere solo nei casi di effettiva «riduzione quantitativa della cognitio» [Tedoldi, Pluralità dei riti nel processo civile (mutamento, connessione, errore), in Giur. it., 2020, 460 ss.] e non anche nelle ipotesi di mera semplificazione delle forme in cui il giudizio si svolge in maniera elastica e deformalizzata, essendo in tali casi assicurata la cognizione piena ed esauriente, idonea come tale a produrre gli effetti dell'irretrattabilità del giudicato.

Del pari, un giudizio sicuramente positivo deve darsi con riguardo alla sceltadel legislatore delegante di fornire una nozione di «semplicità della controversia» più circostanziata rispetto al passato; l'attuale art. 702-ter, con il riferirsi alla generica ed ambigua nozione di «istruzione (non) sommaria», ha, come si ricorderà, suscitato ampio dibattito in dottrina e in giurisprudenza, essendosi posto il dubbio circa il significato che gli va attribuito.

Il termine «istruzione» adoperato nel comma 3 dell'art. 702-ter c.p.c., infatti, possiede nella legge processuale almeno due significati: uno più ampio, che indica la trattazione di tutte le questioni, di diritto e di fatto, sul rito come sul merito, intese a rendere la causa matura per la decisione; un altro più ristretto, riferito all'attributo «probatoria», che concerne le regole di ammissione e di acquisizione al giudizio dei mezzi di prova.

Con il riferirsi all'eventualità che tutti i fatti di causa siano non controversi, che l'istruzione della causa si basi su prova documentale o di pronta soluzione o richieda un'attività istruttoria costituenda non complessa il legislatore all'evidenza sposa questa seconda nozione di «sommarietà».

Sennonché, il tentativo di dare forma (e sostanza) alla nozione di semplicità della lite si scontra con la multiformità dei giudizi e con la conseguente difficoltà di imbrigliare in una precisa definizione concetti tanto sfuggenti. Basti al riguardo un esempio. La complessità della lite, tale da impedire l'applicazione del rito semplificato «ben può derivare anche dalla quantità dei documenti prodotti in giudizio dalle parti e da molteplici questioni ermeneutiche ad essi inerenti, da sviluppare attraverso minuziose e attente analisi nel contraddittorio tra le parti, consentendo loro di prendere specifica posizione su ciascun documento, spiegandone e argomentandone la rilevanza o reciprocamente confutando i significati rappresentativi e le ricostruzioni in fatto che ciascuna parte vorrebbe trarre» (Tedoldi, Pluralità dei riti nel processo civile, cit., 460 ss.). Risulta perciò impensabile circoscrivere la valutazione giudiziale di proseguibilità della lite con il rito semplificato alla sola quantità di prove documentali prodotte in giudizio, in quanto non sempre esse sono tali da permettere al giudice di ritenere la causa matura per la decisione.

Più in generale, non è poi possibile subordinare l'applicabilità del rito semplificato alla sussistenza o meno del presupposto della complessità della attività probatoria, conseguendo essa al contenuto complessivo delle difese introdotte dalle parti, non solo sul piano istruttorio ma ancor prima su quello assertivo e reciprocamente contestativo, in una valutazione discrezionale, che il magistrato deve effettuare alla luce dell'intero materiale di causa, per vagliarne ictu oculi la semplicità o meno e, così, l'attitudine a essere acquisito, esaminato e risolto in forme rapide e snelle.

Ciò che conta insomma non è la necessità o meno di un'istruzione probatoria costituenda, bensì la quantità e la complessità delle questioni incerte, non importa se di fatto o di diritto, se in rito o sul merito (Romano, Appunti sul nuovo procedimento sommario di cognizione, in GPC, 2010, 196).

In altre parole, è impossibile ridurre la valutazione giudiziale di semplicità/complessità della lite e dell'istruzione probatoria alla sola quantità di prove costituende da assumere in sede di istruzione probatoria o alla mera sussistenza di fatti fondati su documenti. La complessità della lite non può dunque essere intesa solo con riferimento all'attività istruttoria, ma riguarda il carattere della lite, i.e. la sua capacità di essere decisa in tempi rapidi.

Più precisamente, al pari di quanto accade oggi con riguardo all'art. 702-ter c.p.c., anche in futuro la valutazione di esperibilità del rito semplificato deriverà non solo dalle valutazioni compiute dal giudice ma, ancor prima, dal comportamento del convenuto che ben potrà, con la propria attività di allegazione e di prova, semplificare o rendere complesso lo svolgimento del giudizio indirizzando il procedimento verso il rito semplificato o verso quello ordinario.

Sembra allora che difficilmente il rito semplificato potrà essere in grado di riscuotere il gradimento degli operatori pratici del sistema giustizia: l'averne subordinato la sua effettiva applicazione al comportamento del convenuto e alle conseguenti valutazioni del giudice lascia infatti presumere che l'attore sarà indotto a preferire il rito ordinario, salvo che nei casi di conclamata semplicità della controversia.

A ben vedere, anche il legislatore mostra scarsa fiducia nei riguardi del novellato istituto. Si è in apertura osservato che per il delegante la causa dovrà essere trattata con il rito ordinario di cognizione «ove sia avanzata domanda riconvenzionale priva delle condizioni di applicabilità del procedimento semplificato». Tale previsione è, all'evidenza, figlia dell'orientamento manifestatosi prima in dottrina e poi anche in giurisprudenza secondo cui nei casi di connessione forte per pregiudizialità-dipendenza tra la causa principale e quella riconvenzionale instaurate ai sensi degli artt. 702-bis e ss. c.p.c., il giudice deve mutare il rito indirizzando la cognizione delle due domande congiuntamente nello stesso processo secondo il rito ordinario (Olivieri, Il procedimento sommario di cognizione (primissime brevi note), in www.judicium.it; nello stesso senso Proto Pisani, Appunti sull'ultima riforma, in GPC, 2010, 117; Romano, A.A., Appunti sul nuovo procedimento sommario di cognizione, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2010, 180; Trib. Milano, 20 marzo 2015, in Foro it., 2015, I, 2949, con nota di V. Mastrangelo); indirizzo che di recente ha trovato la sua definitiva consacrazione nella sentenza n. 253/2020 della Corte costituzionale, che nel dichiarare illegittimo l'art. 702-ter, comma 2, ultimo periodo, c.p.c., ha espressamente affermato che, in caso di connessione per pregiudizialità necessaria, il giudice deve poter valutare la domanda riconvenzionale previo mutamento del rito e fissazione dell'udienza di cui all'art. 183 c.p.c., al pari di quanto prevede il terzo comma dell'art. 702-ter c.p.c., nella diversa ipotesi in cui le difese svolte dalle parti richiedano un'istruzione non sommaria.

Con il termine semplificato si è soliti intendere un rito libero dalle forme del rito ordinario, da sempre percepito come complesso e ricco di orpelli, in modo da permettere una soluzione della lite celere ed efficace.

Il legislatore delegante non precisa tuttavia quale foggia dovrà assumere il rito semplificato, limitandosi a prevedere che esso venga «disciplinato mediante l'indicazione di termini e tempi prevedibili e ridotti rispetto a quelli previsti per il rito ordinario per lo svolgimento delle difese e il maturare delle preclusioni, nel rispetto del contraddittorio fra le parti»; lascia così al delegato ampio margine di manovra. Al riguardo, è auspicabile che il legislatore faccia accorto uso dei risultati cui è pervenuta la dottrina e della giurisprudenza formatasi sul procedimento sommario di cognizione (si pensi, solo per fare un esempio, all'interpretazione correttiva del dettato contenuto nell'art. 702 bis, comma 5, secondo la quale è permesso al convenuto chiamare in causa non solo il terzo per ragioni di garanzia, ma anche per semplice comunanza di causa).

Viene infine previsto che il procedimento deve concludersi con sentenza; questa scelta pare a chi scrive accorta e opportuna. In primo luogo, per effetto della riforma operata con la l. 60/2009, che ha disposto che l'esposizione dei fatti rilevanti della causa e delle ragioni giuridiche della decisione sia «concisa» e «succinta», anche attraverso, per quanto riguarda le ragioni della decisione, al «riferimento a precedenti conformi» (art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e art. 118 disp. att. c.p.c.), la decisione della controversia potrà essere effettuata procedendo alla redazione della sentenza in forma semplificata, in tal modo coniugando le esigenze di rapidità con le finalità di garanzia e di trasparenza e al contempo evitando di ricorrere allo strumento dell'ordinanza, nata per finalità diverse da quelle decisorie. La scelta della forma della sentenza si mostra poi preferibile anche per un'altra ragione: l'utilizzazione dell'ordinanza per finalità decisorie da sempre suscita problemi interpretativi ed applicativi, come dimostra, solo per fare un esempio, la recente vicenda portata all'attenzione della Consulta e sfociata nella decisione n. 89/2021 che ha ammesso l'esperibilità della revocazione dell'ordinanza di liquidazione dei compensi degli avvocati sul presupposto che il rimedio ex art. 395 c.p.c. sia esperibile non solo avverso le sentenze, ma anche contro tutti i provvedimenti aventi carattere decisorio con attitudine al giudicato per i quali non è previsto un mezzo di impugnazione con il quale poter censurare gli errori revocatori.

Infine, l'attribuzione della forma della sentenza al provvedimento conclusivo del giudizio semplificato permette di applicare senz'alcun dubbio tutta la normativa concernente l'appello, evitando così il sorgere di tutti i problemi che hanno affannato gli operatori pratici a causa del testo lacunoso e impreciso dell'art. 702-quater c.p.c. (si pensi ad esempio alla forma dell'atto di appello, ai termini brevi e lunghi per la proposizione dello stesso).

Le brevi riflessioni sin qui condotte non lasciano ben sperare per la buona riuscita dell'istituto: per come è stato concepito dal legislatore delegante, non pare che il rito semplificato di cognizione sarà destinato ad avere successo nella pratica; alle criticità appena evidenziate va infatti aggiunto l'atteggiamento di scarso favore che gli avvocati e i magistrati hanno manifestato nei confronti del vigente rito sommario, come dimostrano anche le evidenze statistiche (dai dati relativi al 2018 si evince che in quell'anno sono stati definiti ben 280.029 giudizi ordinari di cognizione, mentre solo 56.431 procedimenti hanno trovato la loro conclusione secondo le forme del rito sommario di cui all'art. 702-bis c.p.c.).

È però anche vero che dalla lettura dei principi e criteri direttivi della legge di riforma emerge come il nuovo rito ordinario immaginato dal legislatore, prevedendo l'irrigidimento delle preclusioni attraverso la modifica del contenuto dell'atto di citazione e della comparsa di risposta e la valorizzazione delle fasi anteriori alla prima udienza al fine di definire il quadro delle rispettive pretese e dei mezzi di prova richiesti, difficilmente sarà in grado di imprimere una maggiore velocità ai giudizi civili, ma, anzi, rischierà di comprimere eccessivamente il diritto di agire e difendersi in giudizio a tutela dei propri diritti. Se ciò è vero, allora, probabilmente gli avvocati preferiranno intraprendere la strada più incerta del procedimento semplificato, al solo scopo di evitare di sottostare alla tagliola delle preclusioni delineata dalla Riforma Cartabia per il rito ordinario.