Locazione ad uso abitativo in periodo covid: strumenti normativi e soluzioni giurisprudenziali

A seguito dei provvedimenti restrittivi adottati dal Governo per limitare i contagi da Covid-19, sono sensibilmente aumentati i casi di insolvenza. Invero, l'attuale emergenza sanitaria conseguente alla pandemia da Covid-19 ha avuto molteplici riflessi anche sul rapporto di locazione ad uso abitativo che si ripercuotono su entrambe le parti del rapporto contrattuale. Se, da un lato, infatti, il conduttore si può trovare in difficoltà economica a causa delle ripercussioni che la suddetta emergenza sanitaria può avere avuto sulla propria attività lavorativa, dall'altro lato, il locatore, proprietario dell'immobile, può trovarsi altrettanto onerato, perché costretto a subire i suddetti inadempimenti e ritardi. In generale, la normativa di contrasto al Covid-19 non ha affrontato il problema della locazione, se non nei limiti di benefici fiscali per i locatori (norme sui ristori). Inoltre, i vari decreti emergenziali che sono stati emanati non hanno dichiarato esplicitamente né tantomeno riconosciuto la sospensione del pagamento dei canoni di locazione e di affitto. Per meglio dire, il decreto Cura Italia n. 18/2020 non ha previsto strumenti legislativi straordinari per gestire le difficoltà economiche dettate dall'emergenza sanitaria. Non c'è stata alcuna norma che ha consentito all'inquilino di un'abitazione di poter ottenere la riduzione o addirittura la sospensione del canone di locazione, ancorché si verifichino eventi straordinari. Pertanto, in assenza di provvedimenti che autorizzino la sospensione del pagamento dei canoni di locazione, la possibilità di incidere in termini di sospensione e/o riduzione del canone è devoluta unicamente alla volontà delle parti. Si tratta, tuttavia, di un'opportunità ammessa indipendentemente dalla destinazione dell'immobile, sia essa ad uso abitativo, sia ad uso diverso o dalla tipologia di contratto.

Sappiamo che l'emergenza epidemiologica ha messo in difficoltà, in modo trasversale, tutti i settori e non sempre gli interventi legislativi sono risultati sufficienti. Locatori e conduttori si sono trovati in una situazione assai complessa, stante l'eccezionalità delle circostanze. Quanto alle locazioni ad uso abitativo, seppur indirettamente, il nostro Legislatore è intervenuto con una serie di manovre finalizzare a mitigare le conseguenze.

a) Il contributo a fondo perduto per la riduzione degli affitti

Come riportato dalla guida dell'Agenzia delle Entrate (aggiornata a Luglio 2021), la legge di conversione del decreto “Ristori” (l. n. 176/2020, di conversione del d.l. n. 137/2020) ha introdotto all'art. 9-quater un fondo destinato a incentivare i locatori nell'accordare per l'anno 2021 le rinegoziazioni in diminuzione dei canoni di locazione degli immobili ad uso abitativo, al fine di rendere sostenibile il pagamento di tali affitti da parte dei conduttori che si trovano in difficoltà economica a causa dell'emergenza da Coronavirus.

Il contributo a fondo perduto è una somma di denaro corrisposta dall'Agenzia delle Entrate a seguito della presentazione, in modalità telematica, di un'apposita istanza da parte del locatore che possiede i requisiti previsti. L'importo del contributo è commisurato all'importo complessivo delle riduzioni dei canoni di locazione degli immobili a uso abitativo relative alle mensilità dell'anno 2021, già accordate al conduttore e comunicate all'Agenzia delle Entrate o che verranno accordate e comunicate alla stessa Agenzia entro il 31 dicembre 2021.

Il contributo è un importo pari al 50% dell'ammontare complessivo delle rinegoziazioni in diminuzione e spetta per un importo massimo di 1.200 euro per ciascun locatore. Dopo il 31 dicembre 2021, in base alle rinegoziazioni indicate nelle istanze e poi effettivamente accordate e debitamente comunicate, l'Agenzia procederà all'erogazione dei contributi spettanti. Se le risorse stanziate per il contributo risulteranno inferiori all'ammontare complessivo dei contributi spettanti in base alle istanze validamente presentate nel periodo utile, l'Agenzia delle Entrate provvederà all'erogazione mediante riparto proporzionale, sulla base del rapporto tra l'ammontare dei fondi disponibili e l'ammontare complessivo dei contributi richiesti dai locatori.

Occorre, dunque, che il contratto per cui si richiede il contributo abbia una decorrenza (data iniziale) della locazione anteriore al 30 ottobre 2020 e che alla data del 29 ottobre 2020 non risulti cessato.

Il contratto di locazione deve essere oggetto di una o più rinegoziazioni in diminuzione del canone per tutto l'anno 2021 o per parte di esso e tali rinegoziazioni devono avere data di decorrenza pari o successiva al 25 dicembre 2020 (data di entrata in vigore della legge istitutiva del contributo). Le rinegoziazioni devono essere comunicate all'Agenzia delle Entrate tramite il modello RLI entro il 31 dicembre 2021. Per quanto riguarda le rinegoziazioni già comunicate all'Agenzia delle Entrate alla data di presentazione dell'istanza, possono pertanto essere oggetto del beneficio solamente quelle aventi data di decorrenza pari o successiva al 25 dicembre 2020. Solamente i contratti di locazione aventi a oggetto immobili situati nei comuni definiti ad alta tensione abitativa possono beneficiare del presente contributo. Per quanto riguarda l'individuazione di tali comuni, occorre fare riferimento all'art. 1, comma 1, lett.a) e b), del d.l. n. 551 del 30 dicembre 1988 - Comuni di Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino e Venezia, nonché i Comuni confinanti con gli stessi e gli altri comuni capoluogo di provincia - e agli altri Comuni individuati dal CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica) con apposite delibere (in primis, la delibera del 13 novembre 2003, n. 87, allegato A).

b) Contributi a favore di studenti fuori sede

La diffusione del Covid-19 e le limitazioni decise per arginare i contagi, hanno modificato le abitudini degli studenti universitari. A tal fine, la legge di bilancio 2021 ha introdotto una dotazione specifica per il rimborso delle spese per l'affitto sostenute per la frequenza dell'università. In particolare, al fine di sostenere gli studenti fuori sede iscritti alle università statali, appartenenti a un nucleo familiare con un indice della situazione economica equivalente non superiore a 20 mila euro e che non usufruiscono di altri contributi pubblici per l'alloggio, nello stato di previsione del Ministero dell'università e della ricerca è stato istituito un fondo con una dotazione di 15 milioni di euro per l'anno 2021, finalizzato a corrispondere un contributo per le spese di locazione abitativa sostenute dai medesimi studenti fuori sede residenti in luogo diverso rispetto a quello dove è ubicato l'immobile locato.

c) La proroga del blocco degli sfratti

Ulteriore strumento per fronteggiare i problemi legati alla pandemia è stato quello di prorogare gli sfratti. In particolare, il comma 6 dell'art. 103 del d.l. n. 18/2020 aveva disposto che “l'esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo, è sospesa fino al 30 giugno 2020”. La sospensione disposta da tale provvedimento - inizialmente prevista fino al 30 giugno 2020 - era stata stata prorogata al 1° settembre 2020 già in sede di conversione in legge del decreto con la l. n. 27/2020. Successivamente, con l'art. 17-bis del d.l. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 77/2020, erano state modificate (quindi ulteriore proroga) le parole “1° settembre 2020” con “31 dicembre 2020”. Dopo di ciò, il comma 13 dell'art. 13 del d.l. 31 dicembre 2020,n. 183 (c.d. decreto “milleproroghe”) prorogava fino al 30 giugno 2021 la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio disposta con il d.l. n. 18/2020 (limitatamente, peraltro, ad una parte delle fattispecie che ne costituivano l'ambito di applicazione, parte costituente comunque la quasi totalità dei casi). La nuova norma si limitava a prorogare la sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio disposta dall'art. 103 del d.l. n. 18/2020. Successivamente la l. n. 69/2021, di conversione del d.l. n. 41/2021, noto come decreto Sostegni aveva previsto un ulteriore proroga: fino al 30 settembre 2021 per i provvedimenti di rilascio adottati dal 28 febbraio 2020 al 30 settembre 2020; fino al 31 dicembre 2021 per i provvedimenti di rilascio adottati dal 1° ottobre 2020 al 30 giugno 2021.

A seguito dei citati provvedimenti, i giudici di merito (Trib. Trieste 24 aprile 2021) avevano sollevato dubbi di costituzionalità delle norme che avevano previsto il blocco degli sfratti. Difatti, secondo le censure del giudicante, la materia del decreto-legge non riguardava la materia dell'esecuzione e, anche laddove si volesse ritenere coerente con la disciplina dell'emergenza sanitaria, resterebbe l'estraneità della materia quantomeno con riferimento proprio ai casi di sfratti convalidati per morosità pre-Covid. Oltre a ciò, tra le varie contestazioni, il giudice eccepiva l'irragionevolezza e contraddittorietà della scelta legislativa in quanto la normativa prevedeva la sospensione gli sfratti per morosità senza operare alcuna distinzione temporale e, cioè, senza che fosse rilevante il fatto che la morosità fosse precedente o successiva all'emergenza pandemica.

A distanza di pochi mesi, la Corte Costituzionale (11 novembre 2021, n. 213) ha depositato la motivazione della sentenza relativa alla proroga del blocco degli sfratti per morosità disposta dal legislatore durante l'emergenza epidemiologica. Al riguardo, la Consulta ha affermato che “è una misura dal carattere intrinsecamente temporaneo in quanto è destinata ad esaurirsi entro il 31 dicembre 2021, senza possibilità di ulteriore proroga, avendo la compressione del diritto di proprietà raggiunto il limite massimo di tollerabilità, pur considerando la sua funzione sociale”. Dunque, secondo giudici della Consulta, le censure del giudice di Trieste non erano fondate; difatti, a questo proposito, hanno ritenuto che il legislatore ha ridotto gradualmente le proroghe rispetto all'inizio dell'emergenza “operando un progressivo e ragionevole aggiustamento del bilanciamento degli interessi e dei diritti in gioco”. Tuttavia, si legge nel provvedimento, non si esclude la possibilità che il legislatore adotti misure diversa dalla sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio qualora l'evolversi della situazione pandemica lo richieda.

In definitiva, la Corte Costituzionale ha escluso la possibilità di un'ulteriore proroga del blocco degli sfratti per il carattere intrinsecamente temporaneo della misura. Pertanto, la proroga del blocco degli sfratti per morosità è una misura temporanea destinata ad esaurirsi entro il 31 dicembre 2021 senza possibilità di ulteriore proroga.

È tuttora discusso se l'art. 3, comma 6-bis, del d.l. n. 6/2020, che esonera il debitore dalla responsabilità ex art. 1218 c.c. per le conseguenze derivanti dal rispetto delle misure di contenimento sociale tese a fronteggiare l'epidemia da Covid-19, sia suscettibile di applicazione anche nell'ipotesi di omesso e/o ritardato pagamento dei canoni di locazione maturati durante l'emergenza Covid. In particolare, se la normativa in esame sia applicabile anche per le locazioni ad uso abitativo.

• Niente sfratto perché l'inquilino moroso non ha ricevuto la cassa integrazione da Coronavirus (Trib. Roma 28 agosto 2020, n. 15903)

A seguito di azioni cumulative di licenza per finita locazione e sfratto per morosità, parte intimata non aveva contestato la morosità, eccependo, invece, che a causa della pandemia da Covid-19, era stata messa in Cassa Integrazione senza percepire ancora alcunché. Dunque, ammette il Tribunale che “il perdurare dell'emergenza” sanitaria impone al giudice “estrema prudenza” nel valutare le richieste di liberare l'alloggio. Per le ragioni esposte è stata denegata l'ordinanza di rilascio dell'immobile a uso abitativo a causa del perdurare dell'emergenza sanitaria da Covid-19, laddove il conduttore intimato non nega la morosità ma deduce che a causa della pandemia da nuovo Coronavirus è stato collocato in cassa integrazione dal datore di lavoro e frattanto non aveva percepito alcun contributo dall'Inps.

• Le obbligazioni pecuniarie non si estinguono per impossibilità sopravvenuta temporanea assoluta (Trib. Roma 2 febbraio 2021)

I locatori avevano chiesto di convalidare lo sfratto, nonché di pronunziare decreto ingiuntivo, per i canoni scaduti ed a scadere sino alla data del rilascio. Costituendosi in giudizio, tra le varie censure, parte conduttrice aveva dedotto la morosità incolpevole per le gravi condizioni economiche sue e della sua famiglia a causa dell'emergenza epidemiologica. Dunque, eccepiva che la questione doveva essere giudicata alla luce della normativa emergenziale; cioè, il rispetto delle misure di contenimento a seguito dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, doveva essere valutato ai fini dell'esclusione, ex artt. 1218 e 1223 c.c., della responsabilità del debitore. Ebbene, a parere del giudice romano, riguardo alla situazione di emergenza a seguito dell'epidemia Covid-19, non si può non tenere conto che durante il lock down e, tantomeno, dopo la cessazione delle misure di contenimento, non sono venute meno le prestazioni del conduttore posto che le obbligazioni pecuniarie rientrano nell'ambito delle obbligazioni generiche di dare cose di genere non limitato e non si estinguono per impossibilità sopravvenuta temporanea assoluta. Peraltro, la disposizione dell'art. 91 del d.l. n. 18/2020 considera solo gli inadempimenti derivanti dall'attuazione delle misure anticontagio. A questo proposito, il Tribunale sostiene che “non è detto che il Covid-19 abbia automatiche conseguenze sulla capacità economica di ogni conduttore”. Invero, sostiene il magistrato, il principio di buona fede e correttezza e dei doveri di solidarietà costituzionalizzati (art. 2 Cost.), che indurrebbe ad una rinegoziazione del canone volta a riequilibrare il sinallagma, andrebbe invocato nel caso di locazione di immobile destinato svolgimento di attività commerciale, il cui esercizio sia stato inibito o limitato dalle disposizioni emergenziali e, comunque, parte convenuta non ha dato prova di aver proposto una rinegoziazione del canone di locazione ai locatori. Inoltre, per la situazione di sopravvenuta impossibilità a provvedere al pagamento del canone locativo in ragione della perdita o consistente riduzione della capacità reddituale del nucleo familiare, in rapporto anche alla situazione emergenziale da Covid-19, la conduttrice avrebbe potuto avere il diritto di accedere al Fondo nazionale destinato agli inquilini morosi incolpevoli. In definitiva, il giudice romano ha rigettato le richieste del conduttore in quanto durante il lock down non sono venute meno le prestazioni del locatore, precedentemente assolte, né quella del conduttore posto che le obbligazioni pecuniarie rientrano nell'ambito delle obbligazioni generiche di dare cose di genere non limitato e non si estinguono per impossibilità sopravvenuta definitiva assoluta.

• Locazione ad uso studenti (Trib. Milano 25 febbraio 2021)

In tal vicenda, la conduttrice evidenziava che le vicende legate alla pandemia del Covid-19 avevano impedito il rientro nell'immobile per l'avvenuta sospensione delle attività didattiche di ogni ordine e grado e il successivo lockdown imposto dal Governo. Infatti, l'Università, conformemente alla normativa emergenziale emanata, aveva disposto la chiusura totale dei locali e lo svolgimento di lezioni ed esami on line. A seguito di ciò, la conduttrice comunicava per iscritto alla sublocatrice l'assenza dalla abitazione e l'impossibilità di farvi rientro. Inoltre, la stessa eccepiva l'impossibilità/inutilità di utilizzazione della camera locata non solo per impossibilità di raggiungerla, ma anche per l'inutilità di soggiornarvi, posta l'avvenuta chiusura dell'università (che), da provvisoria e temporanea era divenuta definitiva e irrimediabile e sarebbe durata fino alla scadenza del contratto al 31 luglio 2020. Per tale ragione, la ricorrente aveva proposto alla sublocatrice di definire bonariamente i rapporti ma costei aveva rifiutato. Di conseguenza, la conduttrice aveva liberato l'immobile ed invitato la sublocatrice per la riconsegna, ma senza riscontro. Per le ragioni esposte, la conduttrice aveva chiesto al giudice di dichiarare la risoluzione ipso iure del contratto di locazione per intervenuta impossibilità totale, dovuta a forza maggiore ai sensi degli artt. 1256 e 1463 c.c.; nonché, la restituzione dei canoni versati e del deposito cauzionale. Premesso ciò, secondo il giudicante, non si erano verificati i presupposti in quanto la conduttrice aveva esercitato il recesso antecedente l'inizio della pandemia e, una volta trascorso il periodo di preavviso, tale circostanza non comportava il venir meno dell'interesse della ricorrente ad una pronuncia di risoluzione contrattuale che, avendo natura costitutiva, retroagisce al momento in cui si è verificato lo squilibrio contrattuale, momento che risaliva all' epoca in cui il rapporto era sicuramente ancora in corso. Inoltre, nel caso in esame, l'interesse che il contratto mirava a realizzare - consentire alla conduttrice di frequentare i corsi universitari - non era divenuto totalmente irrealizzabile a causa della pandemia e della conseguente chiusura dell'università, tanto vero che la studentessa aveva pacificamente continuato a frequentare i corsi con modalità on line. Tali modalità erano certamente fruibili anche dall'immobile locato ed il fatto che la ricorrente aveva deciso di frequentare i corsi on line dalla propria abitazione familiare non conseguiva certo ad un impedimento oggettivo ed assoluto di fruirne analogamente dall'immobile oggetto di locazione, ma rispondeva ad una libera scelta soggettiva, del tutto legittima, frutto di valutazioni esclusivamente personali e non sindacabili. Dunque, secondo il giudicante, non era configurabile una ipotesi di impossibilità totale e definitiva della prestazione e nemmeno di irrealizzabilità della causa concreta del contratto. Per l'effetto, sono state rigettate tutte le domande.

• Non si può imporre al creditore di partecipare alla sfera economica del debitore (Trib. Palermo 26 aprile 2021, n. 1773)

A seguito dell'opposizione del conduttore (art. 91 d.l. n. 18/2020), secondo il giudicante la normativa invocata costituiva una regola di giudizio che limitava il libero convincimento del giudice, qualificando come causa di esclusione della responsabilità soggettiva e perciò di per sé come ipotesi di impossibilità oggettiva sopravvenuta ex art. 1256 c.c. “il rispetto delle misure di contenimento”, che rendono difficoltosa la materiale esecuzione del comportamento deontico stabilito a carico del debitore commerciale. In assenza di tale norma, la difficoltà o maggiore onerosità nell'adempiere non sarebbe da sola sufficiente, secondo le regole generali, per esonerare l'imprenditore tenuto ad un “dare” o a un “facere” (soprattutto se fungibili). Da qui la necessità di tale intervento legislativo. Oltre a ciò, secondo il giudice, tale contesto normativo non può rivolgersi all'esecuzione della prestazione avente ad oggetto il pagamento di una somma di denaro. Difatti, l'esecuzione di tale prestazione non implica una fase preparatoria o strumentale e non può ritenersi ostacolata o resa più difficoltosa a causa del rispetto delle misure di contenimento. La difficoltà e persino l'impossibilità di essa è sempre un rischio del debitore. Di conseguenza, allocarle in capo al creditore si porrebbe in contrasto con la

serietà del vincolo giuridico, e ciò vale anche quando l'incapacità finanziaria del debitore sia sopravvenuta a causa di ragioni esogene di tipo economico, non potendosi, salvo accordo contrario, imporre al creditore di partecipare alla sfera economica del debitore. In definitiva, secondo questo giudice, con l'art. 3 comma 6-bis del d.l. n. 6/2020 (art. 91 d.l. n. 18/2020), non può approdarsi all'esonero dell'obbligo di pagamento, né può giustificarsi il ritardato adempimento del conduttore. In conclusione, il giudice ha disposto la risoluzione del contratto e il rilascio dell'immobile.

• La prestazione di una somma di denaro per definizione non è mai impossibile (Trib. Roma 26 ottobre 2021, n. 16848)

Opponendosi alla convalida dello sfratto, Tizio eccepiva l'impossibilità temporanea ad ottemperare alle obbligazioni contrattuali a seguito dell'emergenza epidemiologica Covid-19 e delle proprie condizioni di salute. Secondo il giudice, per quel che riguarda l'impossibilità della prestazione a seguito dell'emergenza epidemiologica Covid-19, ciò non era idoneo a superare la presunzione di responsabilità di cui all'art. 1218 c.c. Difatti, nelle locazioni abitative, l'impossibilità sopravvenuta, con effetto risolutivo del contratto, può essere invocata solo per contratti transitori nei quali sia venuto meno il motivo per cui il conduttore ha richiesto la durata limitata (es. studenti universitari fuori sede - contratto previsto dall'art. 5 della l. n. 431/1998 - con riferimento all'anno accademico in corso dal 9 marzo in poi). Il motivo della permanenza in luogo e dell'uso dell'immobile è, infatti, enunciato (e deve essere enunciato) nel contratto stesso e viene a costituire un elemento funzionale della locazione. Analogamente può dirsi per locazioni brevi (ad es. per vacanza) venute a cadere nel periodo di restrizione della libertà di movimento (in tali casi il conduttore si è visto precluso il godimento del bene ed è configurabile l'impossibilità sopravvenuta della prestazione del locatore, quanto meno

temporanea). Inoltre, il Governo tramite decreti-legge e d.P.C.M. è ripetutamente intervenuto nei rapporti giuridici di diritto privato in corso. In sostanza, sostiene il giudice, il principio generale posto dall'art. 1218 c.c. (espressamente richiamato dall'art. 91 deld.l. n.18/2020) potrebbe condurre all'esonero da responsabilità del conduttore per inadempimento, ma l'obbligazione principale del conduttore (pagamento del canone), traducendosi nella prestazione di una somma di denaro, per definizione non è mai impossibile. Nel caso di specie, peraltro, la conduttrice non aveva fornito la severa prova di non riuscire a far fronte al pagamento del canone di locazione nella misura originariamente pattuita. In definitiva, il giudice accoglie le domande del locatore e conferma (come del precedente del Trib. Roma 2 febbraio 2021) che “non è detto che il Covid-19 abbia automatiche conseguenze sulla capacità economica di ogni conduttore”.

L'emergenza sanitaria che ha investito il Paese negli ultimi due anni ha posto gli operatori del diritto di fronte a problematiche interpretative sulla questione della liberazione dall'obbligo del pagamento del canone in situazioni di causa di forza maggiore. Difatti, ancora oggi, stante la presente di (alcuni) interventi nell'ambito della legislazione emergenziale, i Tribunali italiani continuano a muoversi in ordine sparso soprattutto per le locazioni commerciali. Quanto alle locazioni ad uso abitativo, le cose si complicano perché nessuna norma ha affrontato il problema dell'inadempimento del conduttore non solo dal punto di vista della perdita di lavoro (chiusura della propria attività per factum principis), ma anche come conseguente riflesso del pagamento del canone della propria abitazione. Nonostante l'intervento del Legislatore di incentivare gli accordi tra le parti, attualmente, la questione della morosità dipendente dai problemi della normativa emergenziale non sono stati risolti del tutto. L'unica conferma che è emersa, sia nell'àmbito delle locazioni commerciali che delle locazioni ad uso abitativo, è che l'art. 3, comma 6-bis, del d.l. n. 6/2020 (art. 91 d.l. n. 18/2020) non giustifica l'esonero dall'obbligo di pagamento del canone, né il ritardato adempimento della prestazione.

Tarantino, Blocco dell'esecuzione immobiliare e della procedura di sfratto: illegittimità costituzionale ed effetti sulla compravendita, in Condominioelocazione.it, 23 giugno 2021;

Tarantino, Nuova proroga degli Sfratti 2021: profili di incostituzionalità e novità legislative introdotte dal decreto sostegni, in Condominioelocazione.it, 27 maggio 2021;

Tarantino, Legge di bilancio 2021 e decreto mille proroghe: le novità del settore immobiliare, in Condominioelocazione.it, 7 gennaio 2021.