La Legge di Bilancio 2022 e il phasing out dalle misure a sostegno della liquidità delle imprese

La strada della ripresa economica sembra essere stata intrapresa. Nel 2021, dopo il netto crollo del 2020, c'è stato un forte rimbalzo del PIL nazionale legato anche al miglioramento del quadro epidemiologico e alla permanenza delle misure di sostegno all'imprese. Per il 2022 le stime internazionali sembrano prospettare un rallentamento dell'economia, anche se le incognite sono ancora molte.

La linea d'intervento tracciata dall'esecutivo italiano sin dalle prime fasi dell'emergenza sanitaria ha (avuto) come obiettivo principale quello di porre rimedio allo shock economico-patrimoniale che in breve tempo ha nettamente eroso le entrate delle imprese pregiudicando, in molti casi, la capacità di accesso al credito e di far fronte agli impegni pregressi.

Infatti, nei diversi provvedimenti emergenziali emanati nel 2020 e 2021 un ruolo centrale, anche nel tracciare la strada della ripartenza, è stato assunto dagli strumenti volti a sostenere la liquidità delle imprese, al fine di arginare il trasferimento nel settore del credito degli effetti negativi della pandemia sull'economia.

Pertanto, le misure governative destinate alle imprese, anche per il 2022, continuano a gravitare intorno a due pilastri: le garanzie statali sulla nuova finanza e le moratorie sulle linee di credito in corso, entrambi oggetto di attenzione da parte della Legge di Bilancio 2022 (legge 30 dicembre 2021, n. 234).

Una prima linea di intervento a favore del mondo imprenditoriale è costituita dalle garanzie straordinarie sulle nuove linee di credito concesse alle imprese, che fa perno principalmente sull'intervento del Fondo Centrale di garanzia per le PMI e su SACE S.p.A. disciplinati rispettivamente dagli articoli 13 e 1 del Decreto Liquidità (D.L. 8 aprile 2020, n. 23).

Entrambe queste misure hanno ricevuto l'esplicita autorizzazione da parte della Commissione Europea, che le ha ritenute compatibili con il Temporary framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak (Comunicazione della Commissione europea del 19 marzo 2020 C(2020) 1863 final e ss. mod. e int.). Quest'ultimo costituisce la disciplina europea quadro - introdotta per arginare gli effetti economico-sociali della pandemia – finalizzata a consentire agli Stati membri di adottare misure di sostegno ai settori produttivi, in deroga alla disciplina ordinaria sugli aiuti di Stato.

Dal marzo 2020 il c.d. Temporary Framework è stato diverse volte integrato e modificato. L'ultimo intervento in ordine temporale è stato operato il 18 novembre 2021 (Comunicazione della Commissione Europea C(2021) 84429), attraverso il quale, da un lato, è stata approvata la sesta proroga del Quadro Temporaneo, il cui termine finale è stato fissato al 30 giugno 2022 e, dall'altro, si è delineato un percorso per la graduale eliminazione degli interventi di sostegno, introducendo due misure “cuscinetto” con operatività limitata nel tempo (gli incentivi diretti per investimenti privati ammessi fino al 31 dicembre 2022 e le misure di sostegno alla solvibilità utilizzabili sino al 31 dicembre 2023).

Il Fondo centrale di garanzia (FCG) per le PMI, in via ordinaria, garantisce o contro-garantisce operazioni di finanziamento a favore di piccole e medie imprese e i professionisti considerati economicamente e finanziariamente sani sulla base di appositi criteri di valutazione del merito creditizio. In particolare, il modello di rating calcola la probabilità di inadempimento dei beneficiari del finanziamento collocandoli in una delle 12 classi, raggruppabili in 5 fasce di valutazione del merito creditizio (“Alto”, “Medio Alto”, “Medio”, “Medio Basso”, “Basso”) alle quali è attribuito un tasso di default empirico (cd. probabilità di inadempimento).

I beneficiari attraverso l'intervento del Fondo non ricevono un contributo in denaro, ma hanno la possibilità di ottenere finanziamenti, senza garanzie aggiuntive sugli importi garantiti dal Fondo stesso. Si è, dunque, in presenza di un fondo rotativo che, per effetto del graduale rimborso dei finanziamenti, è in grado di reimpiegare più volte le risorse assegnate.

Con la c.d. decretazione d'urgenza è stato realizzato un potenziamento operativo e di dotazione finanziaria del Fondo. In particolare, è stato attuato un ampliamento degli importi garantiti, dell'area dei beneficiari finali e delle operazioni che possono accedere alla garanzia, un innalzamento delle percentuali di copertura diretta del fondo, nonché uno snellimento dell'istruttoria per accedere alla garanzia e della procedura di valutazione della clientela, prescindendo dall'applicazione del merito creditizio.

La L. 234/2021 interviene nuovamente sulla garanzia straordinaria prorogando, dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2022, l'operatività dell'intervento straordinario in garanzia del Fondo PMI. Al contempo, viene ritoccata la disciplina derogatoria, in una logica di un graduale fuoriuscita dal sistema delle misure emergenziali (art. 1, commi 53-55).

Più in dettaglio: a) a decorrere dal 1° aprile 2022, le garanzie non vengono più concesse a titolo gratuito, ma necessitano del previo pagamento di una commissione una tantum da versare al Fondo; b) al 1° gennaio 2022 viene ridotta dal 90% all'80% la copertura del Fondo sui finanziamenti fino a 30.000 euro e, inoltre, dal 1° aprile 2022, per il rilascio della garanzia, è richiesto il pagamento di una commissione da versare al Fondo.

Ancora, per le richieste di ammissione alla garanzia presentate dal 1° luglio al 31 dicembre 2022, non trova più applicazione la disciplina straordinaria del Fondo introdotta con il D.L. 23/2020 per far fronte all'emergenza pandemica. In particolare, l'importo massimo garantito per singola impresa dal Fondo è pari a 5 milioni di euro e la garanzia è concessa mediante applicazione del modello di valutazione del merito creditizio. Permane, tuttavia, l'ammissibilità alla garanzia del Fondo dei soggetti con merito creditizio “basso” che, in via ordinaria, non hanno accesso allo stesso.

Viene, inoltre, prorogata dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2022 l'operatività della riserva di 100 milioni di euro sulle risorse del Fondo per l'erogazione della garanzia sui finanziamenti fino a 30.000 euro di cui sono beneficiari enti non commerciali.

La relazione illustrativa alla Legge di Bilancio precisa – atteso che non si conosce quale sarà l'assetto della disciplina europea in materia – che è doveroso approntare una disciplina del Fondo PMI che permetta, allo stesso tempo un graduale phasing out dal regime emergenziale e stanziamenti che garantiscano la copertura delle perdite attese connesse all'operatività del Fondo per tutto il 2022.

La Legge di Bilancio 2022 - L. 234/2021 - incide (art. 1, commi 56-57) anche sulla disciplina ordinaria del FCG prevedendo – attraverso una novella dell'articolo 2, comma 100, lettera a) della legge n. 662/1996 – che per il Fondo di garanzia PMI operi il limite massimo di impegni assumibile, fissati di anno in anno dalla legge di bilancio. Il limite massimo di impegni assumibile viene definito sulla base di un piano annuale di attività e un sistema dei limiti di rischio.

Più in dettaglio, il piano annuale di attività determina in via previsionale la tipologia e l'ammontare preventivato degli importi oggetto dei finanziamenti da garantire (il quale viene suddiviso per aree geografiche, macro-settori e dimensione delle imprese beneficiarie), nonché le stime di perdita attesa. Il sistema dei limiti di rischio, invece, seguendo le best practies diffuse nel settore bancario e assicurativo, ricostruisce la propensione al rischio del portafoglio delle garanzie del Fondo (tenendo, in particolare, in considerazione lo stock in essere e le operatività considerate ai fini della redazione del piano annuale, la misura degli accantonamenti prudenziali a copertura dei rischi, nonché l'indicazione delle politiche di governo dei rischi e dei processi di riferimento necessari per definirli e attuarli).

Infine, attraverso la Legge di Bilancio (art. 1, comma 58) si incrementa la dotazione del Fondo di 520 milioni per il 2024, 1,7 miliardi per il 2025, 650 milioni per il 2026 e 130 milioni per il 2027.

Come evidenzia la relazione tecnica basata le stime del fabbisogno finanziario sono elaborate in base alle disponibilità finanziarie e alle ipotizzabili dinamiche degli impegni. Il fabbisogno finanziario nell'arco del periodo 2024-2027 si attesterebbe a circa 3 miliardi di euro: detto ammontare è stato calcolato tenendo conto della stima delle predette disponibilità libere da impegni al 31.12.2021, quantificate in circa 3,4 miliardi di euro, e della distribuzione delle perdite attese tra gli anni dal 2022 al 2027.

L'impatto dell'operatività del FCG tra il 2020 e il 2021 è stato notevole, infatti più dell'88% della sua attività è legata alla disciplina derogatoria introdotta dal Decreto Liquidità. In particolare, come emerge anche dalle stime della “Task force per la liquidità del sistema bancario nell'emergenza sanitaria”, ammontano a circa 2,6 milioni le richiestedi ammissione alle garanzie del Fondo pervenute tra marzo 2020 e gennaio 2022 da imprese, artigiani, autonomi e professionisti, per un totale di oltre 221 miliardi di euro. Di dette richieste 1,2 milioni sono riferite a finanziamenti fino a 30.000 euro per un importo finanziato di circa 23 miliardi di euro.

Un'altra misura a sostegno della liquidità delle imprese introdotta sin dalle prime fasi dell'emergenza è rappresentata dalle garanzie pubbliche concesse attraverso il programma Garanzia Italia gestito da SACE S.p.A. In particolare, SACE concede garanzie in favore di soggetti abilitati all'esercizio del credito, per i nuovi finanziamenti erogati sotto qualsiasi forma a qualsiasi tipologia di impresa - indipendentemente dalla dimensione, dal settore di attività e dalla forma giuridica - colpita dalle misure di contenimento dell'emergenza sanitaria. Detto strumento si colloca in una posizione di complementarietà rispetto al Fondo centrale di garanzia, poiché possono beneficiarne le imprese di più grandi dimensioni e (da marzo 2021) quelle a media capitalizzazione, nonché le PMI dopo aver utilizzato la loro capacità di accesso al FCG.

La Legge di Bilancio per il 2022 (art. 1, comma 59) proroga dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2022 il termine entro il quale SACE è autorizzata a concedere le garanzie straordinarie in favore di banche, istituzioni finanziarie nazionali e internazionali e altri soggetti che sottoscrivono in Italia prestiti obbligazionari o altri titoli di debito emessi dalle imprese a cui sia attribuito un rating almeno pari a BB- o equivalente. Viene fissato sempre al 30 giugno 2022 il termine entro il quale SACE può rilasciare garanzia straordinaria anche alle imprese con un numero di dipendenti compreso tra i 250 e i 499 (cd. mid-cap).

La Relazione Tecnica stima una perdita attesa molto contenuta rispetto a quella del Fondo PMI, per le seguenti ragioni: a) le imprese che accedono al fondo pagano un premio per le garanzie; b) in caso di fallimento di una controparte, l'eventuale recupero è rilevante a differenza di ciò che accade per le PMI; c) la qualità media delle imprese di Garanzia Italia è più alta delle imprese del Fondo PMI.

Nel corso del 2020 e del 2021 – stima la Task Force Liquidità - sono state circa 4.350 le operazioni attivate da SACE, con un totale di volumi complessivi dei prestiti garantiti gestiti dal programma Garanzia Italia pari a 32,3 miliardi di euro, di questi quasi 10 miliardi di euro riguardano sedici operazioni garantite relative a finanziamenti in favore di imprese di grandi dimensioni (con oltre 5000 dipendenti in Italia ovvero con un fatturato superiore agli 1,5 miliardi di euro). I restanti 22,3 miliardi di euro riguardano prestiti garantiti gestiti attraverso la piattaforma digitale dedicata a cui sono accreditate oltre 250 banche, istituti finanziari e società di factoring e leasing.

La Legge di Bilancio per il 2020 interviene anche sulle Garanzie SACE Green New Deal, introdotte con il D.L. n. 76/2020 (c.d. Decreto Semplificazioni) quale strumento di supporto di interventi economicamente sostenibili.

In particolare, l'art. 64 del Decreto Semplificazioni prevede che possano essere concesse garanzie da parte di SACE riguardanti progetti e investimenti di imprese (di qualsiasi dimensione) in linea con la Comunicazione della Commissione Europea in materia di Green Deal (COM/2019/640 final) e, dunque, volti a: a) agevolare la transizione verso un'economia pulita e circolare e ad integrare i cicli produttivi con tecnologie a basse emissioni per la produzione di beni e servizi sostenibili; b) accelerare la transizione verso una mobilità sostenibile e intelligente.

A tal fine è previsto un apposito Fondo nello Stato previsionale del MEF. La L. 234/2021 (art. 1, comma 60) modifica le modalità di determinazione delle risorse del richiamato Fondo per il Green New Deal italiano. Dette risorse sono determinate con legge di bilancio anziché con il decreto ministeriale; per il 2022 alla copertura delle garanzie green sono destinati 565 milioni di euro, per un impegno massimo assumibile dalla SACE S.p.A. pari a 3.000 milioni di euro.

Una ulteriore forma di supporto pubblico, previsto dall'art. 57 del Decreto Cura Italia (D.L. 17 marzo 2020, n. 18) a beneficio delle imprese di più grandi dimensioni, che restano escluse dall'ambito di operatività del Fondo Centrale di Garanzia per le PMI, è rappresentato dalle garanzie rilasciate da Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. su portafogli di finanziamenti concessi da banche e altri soggetti abilitati all'esercizio del credito alle imprese che abbiano sofferto di una riduzione del fatturato a seguito dell'emergenza epidemiologica. Anche detta misura di sostegno è oggetto nella Legge di Bilancio per il 2022 di proroga dal 31 dicembre 2021 al 30 giugno 2022.

Altra linea di azione di fondamentale importanza che ha caratterizzato la decretazione d'emergenza è costituita dalle moratorie straordinarie attuate a favore del settore imprenditoriale, che tra il 2020 e il 2021 hanno assunto un ruolo di primo ordine.

L'Italia, per prima tra i Paesi dell'Unione Europea, ha avviato con l'art. 56 del Decreto Cura Italia una moratoria straordinaria per le micro, piccole e medie imprese che non presentavano debiti deteriorati e che avevano subìto, a causa dell'epidemia, una carenza di liquidità non idonea ad incidere sulla capacità di adempiere alle proprie obbligazioni.

Ciò ha permesso alle imprese di più piccole dimensioni di beneficiare della sospensione dei pagamenti relativi alle esposizioni debitorie attive (linee di credito in conto corrente, finanziamenti a fronte di anticipi su crediti, scadenze di prestiti a breve termine, nonché rate di prestiti e canoni in scadenza) nei confronti dei soggetti autorizzati alla concessione di credito in Italia. Sulle linee di credito in corso è stata accordata una garanzia statale sussidiaria e parziale, pari al 33% dell'importo, a valere su una sezione speciale del Fondo centrale di garanzia per le PMI.

La misura, attiva sin dal marzo 2020 è stata più volte prorogata dai c.d. decreti emergenziali, da ultimo con il Decreto Sostegni-bis (art. 16 D.L. 73/2021) che ha nuovamente posticipato il termine della moratoria ex lege al 31 dicembre 2021, limitatamente alle imprese che erano già state ammesse alla misura entro il 31 gennaio 2021 e con riguardo alla sola quota capitale.

Secondo i dati diffusi dalla Task Force Liquidità, le moratorie attive al 31 dicembre 2021 concesse in base al Decreto Cura Italia ammontavano a 33 miliardi.

Nonostante l'impatto della misura in termini finanziari e le richieste provenienti dalle associazioni di categoria e dagli operatori economici coinvolti, il Legislatore della L. 234/2021 non ha ritenuto opportuno prorogare detta misura a differenza di ciò che è avvenuto per gli altri strumenti di supporto alla liquidità, concretizzando il rischio che molte imprese non riescano a rimborsare i pagamenti sospesi.

Tra gli strumenti finalizzati ad arginare gli effetti economici della pandemia sulle linee di credito attive “ritoccati” dalla Legge di Bilancio per il 2022 si segnala la proroga al 31 dicembre 2022 di disposizioni che hanno comportato una deroga temporanea alla disciplina del Fondo di solidarietà per i mutui per l'acquisto della prima casa (c.d. Fondo Gasparrini).

Il suddetto Fondo in via ordinaria (art. 2, comma 479, della legge n. 244 del 2007) permette ai titolari di un mutuo che si trovino in situazioni di temporanea difficoltà economica-destinata a incidere negativamente sul reddito complessivo del nucleo familiare - di beneficiare della sospensione del pagamento delle rate per un periodo massimo di 18 mesi. Con l'art. 54 del Decreto Cura Italia l'operatività soggettiva del Fondo Gasparrini è stata estesa a lavoratori autonomi (categoria che ingloba anche le ditte individuali e gli artigiani) e ai liberi professionisti che abbiano subìto un calo del fatturato superiore al 33% rispetto all'ultimo trimestre 2019.

La L. 234/2021 (art. 1, comma 62) estende i benefici del Fondo alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, per mutui ipotecari, erogati da dette cooperative, di importo massimo pari al prodotto tra l'importo di 400.000 euro e il numero dei rispettivi soci, qualora almeno il 10% dei soci assegnatari di immobili residenziali e relative pertinenze si trovi nelle condizioni per l'ammissione ai benefici del Fondo.

Più in dettaglio, per le richiamate cooperative la sospensione delle rate del mutuo opera:

a) per 6 mesi, qualora sussistano le condizioni per accedere alla sospensione delle rate del mutuo per la prima casa verificatesi successivamente al 31 gennaio 2020, per un numero di assegnatari pari ad almeno il 10% dei soci;

b) per 12 mesi, qualora le medesime condizioni, verificatesi successivamente al 31 gennaio 2020, riguardino un numero di assegnatari compreso tra un valore superiore al 20% e fino al 40% dei soci;

c) per 18 mesi, qualora le medesime condizioni, verificatesi successivamente al 31 gennaio 2020, riguardino un numero di assegnatari superiore al 40% dei soci.

La crisi economica che si è innescata a livello globale a causa dell'emergenza sanitaria, ha imposto ai governi di individuare risposte immediate per garantire sostegno all'economia. L'Italia, come altri Paesi Europei ha scelto di utilizzare il sistema bancario e finanziario quale canale di connessione per trasferire le risorse statali all'economia reale.

Ciò ha dato vita a una iniezione di liquidità eccezionale, alla quale si affiancano le risorse del NextGenerationEU, strumento che permette di ottenere prestiti e sovvenzioni per sostenere riforme e investimenti delineati nel PNRR. Detto Piano, se gestito in maniera opportuna, può rappresentare una grande opportunità per colmare alcune delle deficenza che caratterizzano il tessuto produttivo italiano, con conseguenti effetti positivi in termini di incremento della produttività e della crescita economica.

Al contempo, sembrerebbe essere stato avviato il graduale superamento delle misure di supporto al mondo imprenditoriale. Resta ora da capire se le tempistiche e le modalità scelte dal Legislatore per il phasing out permettano comunque la tenuta del settore. Sussiste il rischio, non trascurabile, che con il progressivo ritorno alla normalità molte imprese, riuscite a sopravvivere nel momento dell'emergenza sanitaria anche grazie alle misure di sostegno alla liquidità, possano entrare in crisi e innescare criticità nei circuiti di erogazione del credito.