I limiti alla sanatoria della nullità della notificazione del verbale di accertamento di infrazione del codice della strada

La nullità della notificazione del verbale di accertamento di infrazione del codice della strada può dirsi sanata per il raggiungimento del relativo scopo - che è quello della conoscenza legale dell'atto volta all'utile predisposizione delle proprie difese da parte del destinatario della contestazione - soltanto ove sia proposta una tempestiva e rituale opposizione, avendosi così per realizzato nel processo il risultato pratico cui la valida notificazione è ex lege finalizzata, con il conseguente venire meno dell'interesse del destinatario a denunciare lo specifico vizio. Viceversa, se, a fronte della nullità della notificazione della violazione, la proposizione del ricorso in sede giurisdizionale avvenga oltre il termine di legge decorrente dalla data della medesima notifica, non operando la sanatoria, l'opposizione al verbale di accertamento può essere proposta per dedurne unicamente l'invalida notificazione, dovendo l'amministrazione dimostrare che non sia intervenuta la decadenza per l'esercizio del proprio potere sanzionatorio.

La quaestio juris rimessa all'esame delle Sezioni Unite trae origine dall'impugnazione della sentenza emessa in grado di appello avente ad oggetto l'inammissibilità per tardività dell'opposizione spiegata avverso un verbale di contestazione di violazione del codice della strada ai sensi dell'art. 204 bis dello stesso codice, attesa la ritenuta inesistenza della notifica del verbale eseguito da un soggetto privato per conto dell'Ente impositore.

Le questioni scrutinate dalle Sezioni Unite attengono in generale alla risoluzione del profilo riguardante la sanatoria della nullità della notificazione del verbale di irrogazione della sanzione amministrativa, specificando se detta sanatoria sia configurabile soltanto in presenza di una tempestiva impugnazione, da parte del destinatario dell'atto così notificato, e specificamente, con riferimento alla modalità di notificazione ed alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale, nonché all'operare del perimetro applicativo della Convenzione di Strasburgo del 24 novembre 1977 sulla notificazione all'estero dei documenti in materia amministrativa.

Le Sezioni unite preliminarmente ribadiscono il principio dell'inapplicabilità alla notificazione a persona residente in altro Stato membro dell'Unione europea di un atto amministrativo, del Regolamento 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, giacché l'art. 1 espressamente ne esclude l'operatività per la materia amministrativa, precisando che ad un cittadino tedesco, per la riserva apposta dalla Germania, non può procedersi alla suddetta notificazione a mezzo del servizio postale ai sensi dell'art. 11 della Convenzione di Strasburgo del 24 novembre 1977, dovendo invece procedersi ai sensi dell'art. 2 della stessa Convenzione, mediante l'assistenza dell'autorità centrale dello Stato di residenza, sicchè detta notifica ove eseguita a mezzo della posta è da ritenersi nulla.

Nella stessa pronuncia in commento, le Sezioni Unite correggono altresì quanto affermato nella precedente sentenza resa il 5 febbraio 2021, n. 2866, precisando che la nullità della notifica del verbale di accertamento – nel caso di specie riferito ad un'infrazione del codice della strada – può dirsi sanata per il raggiungimento dello scopo ex art. 156, comma 3, c.p.c., soltanto per effetto della proposizione di una tempestiva e rituale opposizione, in tale modo, confermando l'orientamento tradizionale e dissipando i dubbi manifestati nell'ordinanza interlocutoria di rimessione degli atti al primo presidente.

La rimessione del caso alle Sezioni Unite si è resa necessaria per meglio chiarire il principio enunciato in materia di nullità della notificazione così come formulato da altra pronuncia a Sezioni unite del 5 febbraio 2021, n. 2866 sopra citata, in cui si era peraltro affermato l'analogo principio di diritto secondo cui per la notificazione a persona residente in altro Stato membro dell'Unione europea di un atto amministrativo, quale appunto un verbale di accertamento di infrazione del codice della strada, non è applicabile il Regolamento 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, giacché l'art. 1 di esso espressamente ne esclude l'operatività per la materia amministrativa.

Nella sopra citata pronuncia – le cui conclusioni sono state richiamate nella sentenza in commento – si era infatti affermato che nei confronti di un cittadino tedesco, non può procedersi ai sensi dell'art. 11 della Convenzione di Strasburgo del 24 novembre 1977, ratificata con la l. 149/1983, la quale consente la notificazione diretta a mezzo del servizio postale dei documenti in materia amministrativa, poiché la Germania ha apposto una specifica riserva volta ad escludere la facoltà di notifica per mezzo del servizio postale di detti atti, ragione per cui, la notificazione del verbale di sanzione amministrativa ad un cittadino tedesco non può essere eseguita direttamente a mezzo del servizio postale, richiedendo l'assistenza dell'autorità centrale dello Stato di residenza, ai sensi dell'art. 2 della Convenzione di Strasburgo del 24 novembre 1977.

Si è quindi risolto su tale questione il contrasto precedentemente insorto con Cass. civ., sez. VI, 11 settembre 2018, n.22000, che aveva statuito invece l'esatto contrario, ritenendo valida la notificazione della sanzione amministrativa al cittadino tedesco effettuata con il servizio postale italiano.

Nell'ordinanza interlocutoria (Cass. civ., sez. II, 21 settembre 2021, n. 25558) di rimessione degli atti al primo presidente per l'assegnazione della quaestio alle Sezioni unite in ordine all'assunto contenuto in Cass., civ., sez. un., 5 febbraio 2021, n. 2866 cit. – secondo cui la nullità, in una fattispecie come quella in esame, dovrebbe ritenersi sanata in dipendenza della tardività del ricorso rispetto all'effettiva conoscenza del verbale notificato e non tempestivamente impugnato, con la conseguente mancata tempestività dell'eccezione di nullità della notificazione e, quindi, la sanatoria della stessa – si è premesso che la nullità incidente sul procedimento di notificazione si ritiene sanata, in linea generale, in presenza della costituzione in giudizio del convenuto, anche se intervenuta al solo scopo di eccepire la nullità della notificazione dell'atto introduttivo, rientrando detta fattispecie nel genere che comprende non solo l'ipotesi della rinuncia espressa o tacita a fare valere il vizio stesso cui si riferisce la rubrica dell'art. 157 c.p.c., ma anche altre figure, tra le quali, rientra altresì la convalidazione dell'atto per l'intervenuto raggiungimento dello scopo ai sensi dell'art. 156, comma 3, c.p.c. (Cass. civ., sez. I, 2 maggio 2006, n.10119; Cass. civ., sez. I, 29 novembre 2004, n.22486; Cass. civ., sez. trib., 11 agosto 2004, n.15530; Cass. civ., sez. lav., 9 settembre 1997, n.8804, in cui si è altresì precisata la differenza tra la notificazione giuridicamente inesistente che, si realizza solo nell'ipotesi in cui l'atto esorbiti completamente dallo schema legale degli atti di notificazione, ossia quando difettino gli elementi caratteristici del modello delineato dalla legge, e la notificazione nulla, la quale si concretizza invece nel caso in cui sussistano violazioni di tassative prescrizioni del procedimento di notificazione. In senso conf. v. Cass. civ., sez. lav., 15 gennaio 1996, n.272; Cass. civ., sez. I, 11 aprile 1991, n. 3819; Cass. civ., sez. I., 3 agosto 1988, n. 4806. Più recentemente si è ulteriormente precisato che l'inesistenza della notificazione è configurabile, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di totale mancanza materiale dell'atto, nelle sole ipotesi in cui venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto qualificabile come notificazione, ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità, tali elementi consistendo: a) nell'attività di trasmissione, svolta da un soggetto qualificato, dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere detta attività, in modo da potere ritenere esistente ed individuabile il potere esercitato; b) nella fase di consegna, intesa in senso lato, come raggiungimento di uno qualsiasi degli esiti positivi della notificazione previsti dall'ordinamento, in virtù dei quali, cioè, la stessa debba comunque considerarsi, ex lege, eseguita, restando, pertanto, esclusi soltanto i casi in cui l'atto venga restituito puramente e semplicemente al mittente, così da dovere reputare la notificazione meramente tentata ma non compiuta, cioè, in definitiva, omessa, v. Cass. civ., sez. VI, 2 ottobre 2018, n.23903; Cass. civ., sez. un., 20 luglio 2016, n. 14916; Cass. civ., sez.VI-3, 27 gennaio 2017, n. 2174; Cass. civ., sez. VI-1, 31 agosto 2017, n. 20659; Cass. civ., sez. V-1, 16 febbraio 2018, n. 3816).

L'elemento valorizzato dai diversi, ed in parte eterogenei, precedenti di legittimità è quindi costituito dal tempestivo svolgimento, da parte del destinatario dell'atto la cui notificazione sia affetta da un profilo di nullità, delle prerogative difensive che la conoscenza dell'atto medesimo era finalizzata a garantire, perché la tempestività costituisce un fattore rilevante in relazione allo svolgimento della facoltà difensiva che la notificazione tende ad assicurare, ragione per cui in presenza di un tempestivo e rituale esercizio della prerogativa difensiva da parte del destinatario dell'atto la cui notificazione sia affetta da nullità, il relativo vizio è ritenuto sanato, poiché la tempestività del rimedio esperito avverso l'atto nullo dimostra, indirettamente, il raggiungimento dello scopo della notificazione dell'atto medesimo.

Al contrario, le Sezioni unite nella sopra richiamata pronuncia (Cass. civ., sez. un., 5 febbraio 2021, n. 2866) avevano affermato il principio che la nullità della notificazione del verbale di irrogazione di una sanzione amministrativa per violazione di norme del codice della strada, debba essere eccepita dall'interessato mediante la proposizione di una tempestiva impugnazione, in difetto della quale, il vizio risulterebbe sanato.

E' allora evidente che tale affermazione si poneva in contrasto con quanto precedentemente affermato dalla stessa giurisprudenza di legittimità, posto che l'elemento della tempestività, in tale ipotesi non è valutato con riferimento al rimedio in funzione della cui garanzia la notificazione dell'atto è diretta, ma piuttosto come sub specie di un'onere a carico della parte nei cui confronti sia stato recapitato un atto mediante un procedimento notificatorio nullo, sulla cui scorta la prospettiva risulterebbe di fatto radicalmente rovesciata: in base all'orientamento tradizionale di legittimità infatti, la tempestività dell'opposizione dimostra il raggiungimento dello scopo della notificazione, ancorché nulla, laddove invece per effetto delle affermazioni contenute nella citata sentenza delle Sezioni unite (Cass. civ., sez. un., 5 febbraio 2021, n. 2866), la nullità della notificazione andrebbe obbligatoriamente eccepita mediante la proposizione tempestiva dell'opposizione, in assenza della quale, essa sarebbe da ritenere sanata.

Tale inedito assunto ha quindi reso necessaria la nuova rimessione alle Sezioni unite della stessa quaestio juris verificatasi in un caso analogo per un nuovo esame, che è puntualmente avvenuto correggendo il “senso” di quanto precedentemente affermato dallo stesso giudice di legittimità.

Del resto lo scopo cui è preordinata la notificazione di una qualunque violazione amministrativa – non solo quella riguardante il codice della strada – è di provocare l'eventuale proposizione del ricorso in sede giurisdizionale nei termini previsti ex lege, e per tale ragione, essa è dunque preordinata all'utile predisposizione dell'attività difensiva da parte del destinatario della relativa contestazione.

Ciò spiega allora perché soltanto in tale ipotesi può operare l'applicazione della sanatoria del raggiungimento dello scopo nel caso di impugnazione dell'atto la cui notificazione sia affetta da nullità, atteso che, se il destinatario mostra di aver avuto piena conoscenza del contenuto dell'atto e correlativamente ha quindi potuto adeguatamente esercitare il proprio diritto di difesa in sede processuale, lo stesso non potrà dedurre i vizi relativi alla notificazione a sostegno della propria opposizione se utilmente esperita nel rispetto del termine previsto ex lege (v. Cass. civ., sez. trib., 22 gennaio 2014, n.1238, da cui si evince che se alla notifica invalida sia comunque seguita la conoscenza dell'atto da parte del destinatario, ciò può desumersi anche dalla tempestiva impugnazione, ad opera di quest'ultimo, dell'atto invalidamente notificato, e non certo dalla impugnazione di un atto diverso che trovi nella definitività del primo solo il suo presupposto).

La nullità della notifica del verbale in questo caso rimane sanata attraverso il tempestivo esercizio dell'opposizione perché attraverso quest'ultima si realizza nel processo il risultato pratico cui la validità della notificazione è finalizzata, il cui effetto è il conseguente venire meno dell'interesse del destinatario a denunciare lo specifico vizio.

A diversa conclusione deve, invece, pervenirsi se, a fronte della nullità della notificazione della violazione, la proposizione del ricorso in sede giurisdizionale avvenga oltre il termine di legge decorrente dalla data della medesima notifica, essendo evidente che in tale caso non potrebbe operare la suddetta sanatoria della nullità della notifica della violazione, a fronte dell'intervenuta decadenza dell'amministrazione nella fattispecie scrutinata per l'esercizio del proprio potere ex art. 201 del codice della strada riguardante il termine legale per la notifica della stessa violazione.

A ciò aggiungasi che, come già affermato da Cass. civ., sez. un., 22 settembre 2017, n. 22080, dopo la notificazione della cartella di pagamento, l'opposizione al verbale di accertamento se proposta per dedurre l'omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento, non vi è altresì spazio per lo svolgimento di difese nel merito della pretesa sanzionatoria (Secondo Cass. civ., sez. III, 10 febbraio 2021, n. 3318; Cass. civ., sez. VI-2, 6 maggio 2019, n. 11789, l'allegazione dei vizi che attengono al merito della pretesa sanzionatoria è, al contrario, necessaria qualora sia proposta un'opposizione, riconducibile all'art. 6 d.lgs. 150/2011 avverso una cartella di pagamento fondata su un'ordinanza-ingiunzione che si assuma essere stata illegittimamente notificata, giacchè l'emissione di siffatta ordinanza implica che il verbale di accertamento presupposto sia stato legittimamente contestato o notificato al trasgressore il quale, ha quindi avuto cognizione anche degli aspetti attinenti al merito dell'esercitata pretesa sanzionatoria), atteso che delle due l'una: se l'amministrazione non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria è estinta, mentre se, al contrario, l'amministrazione dà prova di avere ottemperato validamente alla notificazione, l'opposizione deve essere dichiarata inammissibile perché tardiva.

Conseguentemente la nullità della notificazione del verbale di accertamento di infrazione del codice della strada può dirsi sanata ex art. 156, comma 3, c.p.c. soltanto ove sia proposta una tempestiva e rituale opposizione, laddove invece se la proposizione dell'opposizione interviene quando è già spirato il termine previsto ex lege per la sua proposizione, la suddetta sanatoria non opera, e l'amministrazione in questa ipotesi deve dimostrare che non sia intervenuta la decadenza per l'esercizio del proprio potere sanzionatorio. Tale principio peraltro era stato già affermato da diversi anni da Cass. civ., sez. un., 5 ottobre 2004, n.19854.

Ciò in considerazione di quanto enunciato da Cass. civ., sez. un., 22 settembre 2017, n. 22080 cit., secondo cui, la notificazione del verbale di accertamento, come delineata dal legislatore, è il fatto costitutivo del mantenimento del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione, in quanto l'omessa notificazione estingue questo diritto. Si tratta quindi di un fatto estintivo del diritto di credito per effetto dell'irrogata sanzione amministrativa che, pur operando sul piano sostanziale, non attiene al rapporto, ma all'agire della stessa amministrazione, il quale impedisce il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria che consente la riscossione coattiva del relativo credito.

Conseguentemente, la violazione dell'obbligo di una corretta e tempestiva notificazione che incombe sull'amministrazione non impedisce la venuta ad esistenza del titolo esecutivo, ma dà luogo ad un titolo esecutivo viziato formalmente, perchè è stato invalido od irregolare il suo procedimento di formazione.

Il modello di riferimento è costituito dall'accertamento tributario, in cui l'avviso di accertamento o di liquidazione del tributo va notificato, così come va ugualmente notificato il provvedimento che irroga le sanzioni, ma la loro notificazione omessa od invalida non impedisce l'iscrizione a ruolo di tributo e sanzioni, cioè la formazione, sia pur invalida, di un titolo esecutivo, atteso che la notificazione è una mera condizione di efficacia e non un elemento dell'atto di imposizione fiscale (Cass. civ., sez. trib., 13 marzo 2015, n.5057; Cass. civ., sez. trib., 15 gennaio 2014, n.654).

• Amendolagine, Nullità od omessa notifica del verbale di accertamento per sanzioni del C.d.S.: l'opposizione avverso la cartella esattoriale, 12 ottobre 2017, in www.ilprocessocivile.it;
• Nocera, Rimedi oppositivi per omessa notifica del verbale di accertamento di violazione del codice della strada, 18 ottobre 2017, in www.iltributario.it;
• Scalinci, Scalinci Costantino, La notifica dell'atto tributario recettizio: un "Giano bifronte" tra sanatoria e decadenza, in Riv. dir. tributario, 2005, II, 13 e ss.
• Poddighe, Avviso di accertamento: atto processuale o atto amministrativo? in Riv. dir. tributario, 2005, II, 706 e ss.