Controversie in materia di sanzioni per infrazioni al codice della strada: è competente il Giudice di pace o il Tribunale?

Il Tribunale di Roma chiede d'ufficio il regolamento di competenza in relazione ad una causa di opposizione avverso un preavviso di iscrizione di fermo amministrativo, fondato su cartelle esattoriale per sanzioni derivanti da infrazioni al

codice della strada

, riassunta davanti al suo ufficio, precedentemente proposta

ex

art. 615 c.p.c.

nei confronti di Equitalia Sud S.p.A. dinanzi al Giudice di pace di Roma che a sua volta si era dichiarato incompetente ritenendo esistente la competenza per materia del Tribunale di Roma. La ricorrente aveva chiesto dichiararsi l'intervenuta prescrizione e/o decadenza delle pretese di cui alle cartelle esattoriali opposte e la intervenuta insussistenza del diritto dell'ente impositore a procedere in executivis nei confronti della medesima opponente e, quindi, la non debenza delle somme richieste per il tramite del concessionario delegato alla riscossione. La risoluzione del supposto conflitto di competenza presume quindi la previa qualificazione dell'azione giudiziaria proposta dalla ricorrente, tenuto conto altresì del quadro normativo esistente nella materia qui considerata.

La natura giuridica del fermo amministrativo è stata affrontata dalla giurisprudenza di legittimità in vista della definizione del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice tributario. Al riguardo si è affermato il principio che il giudice tributario innanzi al quale sia stato impugnato un provvedimento di fermo di beni mobili registrati ai sensi dell'

art. 86 d.p.r. n.602/1973

, deve accertare quale sia la natura - tributaria o non tributaria - dei crediti posti a fondamento del provvedimento in questione, trattenendo, nel primo caso, la causa presso di se, interamente o parzialmente se il provvedimento faccia riferimento a crediti in parte di natura tributaria ed in parte di natura non tributaria, per la decisione del merito e rimettendo, nel secondo caso, interamente o parzialmente, la causa innanzi al giudice ordinario, in applicazione del principio della

translatio iudicii

. Allo stesso modo deve comportarsi il giudice ordinario eventualmente adito. Il debitore, in caso di provvedimento di fermo che trovi riferimento in una pluralità di crediti di natura diversa, può comunque proporre originariamente separati ricorsi innanzi ai giudici diversamente competenti (

Cass., sez. un., 5 giugno 2008, n. 14831

).

Orientamento fondato sulla natura del fermo amministrativo quale misura alternativa all'esecuzione forzata

Il

fermo

amministrativo

di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione

forzata

, ma di procedura a questa

alternativa

, trattandosi di

misura

puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all'adempimento della pretesa creditoria,

la cui impugnativa, sostanziandosi in un'azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le norme generali in tema di riparto della competenza, per materia e per valore

(

Cass., sez. un., 17 gennaio 2017, n. 959

;

Cass.,

sez. un., 22 luglio 2015, n. 15354

). Secondo

Cass., sez.VI, 5 dicembre 2011, n.26052

il preavviso di

fermo

amministrativo

, così come il

fermo

stesso, dei beni mobili registrati è atto funzionale a portare a conoscenza del debitore la pretesa dell'Amministrazione finanziaria, ma non è inserito come tale nella sequenza procedimentale dell'espropriazione forzata.

Orientamento fondato sulla natura esecutiva del fermo amministrativo

La competenza per l'impugnazione di un provvedimento di

fermo

amministrativo

, previsto dall'

art.86 D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602

, od anche di un semplice "preavviso", istituto introdotto nella prassi sulla base di istruzioni fornite dall'Agenzia delle Entrate alle società di riscossione, relativo a crediti non di

natura

tributaria è, in base all'

art. 9 c.p.c.

, comma 2, inderogabilmente del tribunale, in virtù della

natura

esecutiva

del provvedimento. La competenza in questione, nel vigente assetto istituzionale della giurisdizione civile ordinaria, va riconosciuta

ratione materiae

soltanto al "tribunale" perchè solo questo giudice, per l'

art. 9 c.p.c.

è altresì esclusivamente competente per l'esecuzione forzata (

Cass., sez. VI, 27 novembre 2012, n. 21068

;

Cass., sez. un., 12 ottobre 2011, n.20931

). In precedenza,

Cass., sez. un., 31 gennaio 2006, n.2053

aveva affermato il principio che il fermo amministrativo è un'atto funzionale all'espropriazione forzata e, quindi, mezzo di realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito è agevolata dall'iscrizione ipotecaria.

Orientamento fondato sulla qualificazione dell'

actio

di cancellazione/annullamento del fermo amministrativo come azione di accertamento negativo della pretesa del Concessionario delegato alla riscossione

Successivamente si è affermato che essendo anche l'ipoteca, così come il fermo amministrativo, una misura estranea all'espropriazione forzata, nè l'una nè l'altro vanno contestati dinanzi al giudice ordinario con i rimedi delle opposizioni esecutive. Va perciò escluso che sia qualificabile come opposizione all'esecuzione, ai sensi dell'

art. 615 c.p.c.

, commi 1 o 2, la contestazione che il debitore faccia del diritto dell'agente della riscossione di iscrivere l'ipoteca od il fermo amministrativo per questioni attinenti al diritto di credito facente capo all'ente impositore ovvero al diritto di riscossione mediante ruolo facente capo all'agente della riscossione,e, va altresì escluso che sia qualificabile come opposizione agli atti esecutivi, ai sensi dell'

art. 617 c.p.c.

, commi 1 o 2, la contestazione che il debitore faccia della regolarità formale dell'iscrizione dell'ipoteca o del fermo amministrativo.

In tutti i casi in cui la parte interessata chieda la cancellazione dell'iscrizione dell'ipoteca o del fermo amministrativo, ovvero, l'annullamento dell'uno o dell'altro di questi provvedimenti, l'iniziativa giudiziaria va qualificata come azione di accertamento negativo della pretesa dell'esattore di eseguire il fermo amministrativo, ovvero, azione di accertamento negativo della pretesa dell'esattore di iscrivere l'ipoteca.

Pertanto, l'individuazione del giudice competente per materia e per valore deve essere fatta in base alle regole del processo ordinario di cognizione riferite ad un'azione di accertamento negativo, e, quindi, sarà competente a decidere per materia e per valore le controversie riguardanti l'ipoteca ed il fermo amministrativo il giudice che sarebbe competente per materia e per valore sul merito della pretesa creditoria (

Cass., sez.III, 27 novembre 2015, n.24234

;

Cass., sez.VI, 10 maggio 2016, n.9447

;

Cass., sez.VI, 22 luglio 2016, n.15143

).

Orientamento fondato sulla competenza per materia del giudice di pace

ex

art. 7 D.Lgs. n.150/2011

Avuto riguardo ai criteri di competenza per materia stabiliti dall'

art. 7 D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150

, la cognizione dell'opposizione a cartella esattoriale relativa alla riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie riconducibili a violazioni del

codice della strada

, configurata come opposizione all'esecuzione spetta alla competenza del giudice di pace, così come la cognizione dell'opposizione al verbale di accertamento presupposto, non rilevando la circostanza che la parte abbia proposto l'opposizione dopo aver ricevuto il preavviso di fermo amministrativo (

Cass., sez.VI-3, ord., 16 ottobre 2014, n.21914

;

Cass., sez.VI-3, ord., 15 giugno 2016, n.12373

). Ad analoghe conclusioni perviene

Cass., sez.VI, 18 febbraio 2015, n.3283

,

laddove afferma che la cognizione dell'opposizione all'intimazione di pagamento relativa alla riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie riconducibili a violazioni del

codice della strada

, configurata come opposizione all'esecuzione, spetta alla competenza del giudice di pace, così come la cognizione dell'opposizione al verbale di accertamento ed alla cartella esattoriale presupposti, anche qualora venga fatto valere un precedente giudicato di annullamento di questi ultimi atti, poichè così si contesta comunque il diritto dell'agente della riscossione di procedere esecutivamente ai sensi dell'

art. 615 c.p.c.

Orientamento fondato sulla competenza per materia del giudice di pace avverso impugnazione diretta verbali accertamento violazioni del

codice della strada

Secondo altro orientamento, l'opposizione avverso gli atti di contestazione o di notificazione delle violazioni al

codice della strada

si propone al giudice di pace competente per territorio (luogo della commessa violazione).

Trattasi, senza dubbio, della previsione di una ipotesi di competenza per materia, senza limite di valore, che resta tale anche senza la previsione espressa che la competenza è assegnata "qualunque ne sia il valore", essendo la competenza per materia segnata, di regola, dalla natura del rapporto giuridico dedotto in giudizio e dovendosi fare riferimento al criterio del valore nel solo caso di competenza mista per la stessa materia, in cui il limite di materia per un giudice è costituito dalla concorrente competenza per materia assegnata,

ratione valoris

, anche ad altro organo giurisdizionale. È, perciò, evidente che, al fine di stabilire se ad un determinato giudice sia assegnata la competenza esclusiva

ratione materiae

non si richiede la menzione del valore della causa e che, nel caso in cui tale menzione nella legge manchi, la competenza deve intendersi attribuita in via esclusiva, in ragione della natura del rapporto e senza limiti di valore. L'aggiunta delle parole "qualunque ne sia il valore" nel comma 2 dell'

art. 7 c.p.c.

non è resa necessaria dalla natura esclusiva della competenza per materia ma è giustificata da ragioni di chiarezza e di mera coordinazione linguistica con il primo comma nel quale è attribuita al giudice di pace la competenza mista con quella del Tribunale per le cause relative a beni mobili e ai danni da circolazione fino a determinati importi (

Cass., sez.

II, 21 marzo 2011, n. 6463

;

Cass., sez.VI, 23 novembre 2011, n.25753

; Cass., sez. II, ord., 27 maggio 2005, n.15964).

Inoltre, secondo

Cass., sez.VI, 16 giugno 2014, n. 13598

, il legislatore, nel disciplinare il riparto di

competenza

tra giudice di pace e tribunale nel giudizio di

opposizione

ad ordinanza ingiunzione, ha stabilito, con l'

art. 22

bis

L. 24 novembre 1981, n. 689

, e ribadito, con l'

art.6 D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150

, che l'applicazione di una

sanzione

di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest'ultima, non comporta l'attribuzione della

competenza

per l'

opposizione

al tribunale allorchè si versa nell'ambito del contenzioso derivante dalla violazione delle norme del

codice della strada

.

Orientamenti sull'attribuzione della competenza fondati sull'applicabilità o meno dell'

art. 104 c.p.c.

Secondo altro orientamento la sussistenza della competenza per materia del giudice di pace sulla causa inerente il merito dell'opposizione all'esecuzione impedisce il dispiegarsi della

vis actractiva

della competenza sulla causa di opposizione agli atti esecutivi, ancorchè anche su questa sussista ragione di competenza per materia. In base a tale impostazione nemmeno l'

art. 104 c.p.c.

potrebbe giustificare l'attrazione della competenza al Tribunale anche della causa di opposizione all'esecuzione, in quanto essa appartiene alla competenza del giudice di pace per ragioni di materia, sebbene con limite di valore (

Cass., sez. VI, 6 novembre 2015, n.22782

;

Cass., sez. VI, 13 luglio 2010, n. 16355

).

Secondo

Cass., sez.VI, 8 agosto 2014, n.17843

, la competenza a decidere sull'opposizione agli atti esecutivi, anche quando trattasi di opposizione che precede l'inizio del processo esecutivo, spetta per materia, ai sensi dell'

art. 617 c.p.c.

, comma 1, e

art. 480 c.p.c.

, comma 3, al Tribunale, dovendoci escludere la competenza per materia del Giudice di Pace a decidere dell'opposizione agli atti esecutivi, essendo ripartita la competenza per materia e per valore soltanto con riferimento all'opposizione all'esecuzione, mentre secondo

Cass., sez.VI-2, ord., 5 luglio 2013, n.16894

;

Cass., sez. II, 12 marzo 2012, n. 3878

, in tema di sanzioni amministrative, l'

art.22

bis

della L. n. 689/1981

, attribuisce al giudice di pace la competenza per le opposizioni alle sanzioni amministrative pecuniarie di valore fino ad Euro 15.493, dovendosi aver riguardo, al fine di determinare tale parametro, al massimo edittale della sanzione prevista per ciascuna violazione, senza che rilevi che il provvedimento sanzionatorio abbia ad oggetto una pluralità di contestazioni e che, per effetto della sommatoria dei relativi importi, venga superato il limite di valore che radica la competenza del giudice di pace.

Recentemente, con riferimento all'opposizione a cartella esattoriale relativa ad una pluralità di

violazioni

che superino l'ordinaria

competenza

per valore del giudice di pace, si è ribadito l'orientamento che le opposizioni, ai sensi dell'

art. 615 c.p.c.

, alle esecuzioni per il recupero di crediti da

sanzioni

per

violazioni

al

codice

della

strada

appartengono alla

competenza

per materia del giudice di pace, conclusione confermata in base agli

artt. 6

e

7 del D.Lgs. n.150/2011

, potendosi qualificare la

competenza

devoluta in base ad un criterio composito, che permane prioritariamente per materia e solo in un momento logicamente successivo è connotato dall'elemento del valore. In buona sostanza, secondo tale impostazione, in considerazione prioritaria pur sempre di un oggetto della controversia - e quindi per materia - che si identifica con l'impugnazione di una pretesa sanzionatoria per

violazioni

al

codice

della

strada

, benchè poi occorra verificare il massimo edittale della sanzione al fine di ripartire ulteriormente la

competenza

, identificata in ragione di tale oggetto, in dipendenza del valore pecuniario potenziale di quella pretesa. Ciò che rileva è quindi il carattere funzionale ed inderogabile della

competenza

per materia, combinato nella specie con il non superamento della soglia sussidiaria di valore della

competenza

del giudice di pace, che comporta l'assoluta irrilevanza del cumulo degli importi delle cartelle impugnate con un'unitario atto dal debitore ingiunto, visto che ognuna delle

controversie

in cui si risolve la contestazione delle singole pretese creditorie non cessa di essere considerata, ai fini della

competenza

, prioritariamente in base alla materia. Infatti il cumulo potrebbe comportare, in virtù degli

artt. 10 cpv. e 104 c.p.c.

, la deroga alla

competenza

esclusivamente quando si trattasse di

competenza

per valore, ma non pure in caso di

competenza

per materia, sicchè una sommatoria di

controversie

tutte di

competenza

per materia del giudice di pace non dà luogo ad una nuova controversia per la quale torni ad essere rilevante il criterio di

competenza

per valore, il quale sia invece escluso per ciascuno di quelle

controversie

singolarmente considerate (

Cass., sez.VI-3, ord., 7 febbraio 2017, n.3156

).

La Cassazione, a seguito delle incertezze riscontrate nei plurimi orientamenti innanzi esposti, in ordine alla corretta qualificazione della competenza attribuita al giudice di pace ed al tribunale nella materia qui considerata, ritiene quindi opportuno l'intervento nomofilattico delle Sezioni unite in ordine alla natura giuridica della competenza del Giudice di pace in materia di sanzioni amministrative inflitte per violazione delle norme del

codice della strada

, in quanto l'affermazione secondo cui l'azione di accertamento negativo dei presupposti legali della misura coercitiva preannunciata od applicata rimane assoggettata alle ordinarie regole di attribuzione della competenza per materia, valore e territorio, deve confrontarsi con precedenti non sempre coerenti ed uniformi della giurisprudenza di legittimità. Conseguentemente, le incertezze registratesi nelle pronunce di legittimità in ordine all'esatta qualificazione della competenza attribuita al Giudice di pace ed al Tribunale nella materia in esame rendono opportuno un'intervento chiarificatore volto a definire a) la natura giuridica della competenza relativa alle controversie aventi ad oggetto sanzioni amministrative per violazioni del

codice della strada

del giudice di pace e se, in proposito, debba distinguersi tra l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione e l'opposizione al verbale di accertamento; b) se siffatti criteri di competenza vadano applicati anche con riferimento all'impugnativa del fermo o del preavviso di fermo amministrativo in quanto azione di accertamento negativo.