Il contenuto dei nuovi contratti di locazione passiva dell'agenzia del demanio

In data 3 ottobre 2022, è stato emanato il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze volto a fissare “termini e condizioni dei nuovi contratti di locazione che l'Agenzia del demanio ha facoltà di stipulare con il locatore, con riferimento ai singoli immobili già conferiti o trasferiti ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 25 settembre 2001 n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001 n. 410”.

Il decreto è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell'11 novembre 2022.

Per comprendere la portata ed il significato del decreto è opportuno fare cenno innanzitutto all'àmbito della sua applicazione.

Il decreto è destinato a trovare applicazione nei confronti dei nuovi contratti di locazione da stipularsi da parte dell'Agenzia del demanio relativamente ad immobili che siano già stati oggetto di conferimento o di trasferimento ai sensi dell'art. 4, d.l. n. 351/2001.

Al proposito va ricordato che il d.l. n. 351/2001 (che dettava “Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare”) aveva disposto con il suo art. 4 (“Conferimento di beni immobili a fondi comuni di investimento immobiliare”) che “il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato a promuovere la costituzione di uno o più fondi comuni di investimento immobiliare, conferendo beni immobili ad uso diverso da quello residenziale dello Stato, dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato e degli enti pubblici non territoriali, individuati con uno o più decreti del Ministro dell'economia e delle finanze da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale”.

Il decreto-legge anzidetto aveva disposto inoltre - con la disposizione di cui al comma 2-ter dello stesso art. 4 - che gli immobili ad uso governativo, conferiti o trasferiti ai fondi, venissero concessi in locazione all'Agenzia del demanio, che a sua volta li avrebbe assegnati ai soggetti che li avessero in uso, per periodi di durata fino a nove anni rinnovabili, secondo i canoni e le altre condizioni fissate dal Ministero dell'economia e delle finanze, sulla base di parametri di mercato.

Va notato, dunque, come la disposizione ricordata aveva consentito all'Agenzia del demanio di assumere - rispetto alle locazioni passive volte all'espletamento dell'attività delle pubbliche amministrazioni - un ruolo di vero e proprio punto di riferimento.

Ruolo che era stato successivamente rafforzato dalle disposizioni dell'art. 2, comma 222, l. n. 191/2009, che aveva attribuito all'Agenzia del demanio la posizione di “conduttore unico” e cioè di soggetto tenuto a stipulare, per conto delle amministrazioni dello Stato, i contratti di locazione passiva in tutti i casi in cui, all'esito del processo di razionalizzazione degli spazi, fossero emerse concrete ed improcrastinabili esigenze allocative da soddisfare mediante il ricorso al mercato privato, compatibilmente con le misure di contenimento della spesa (da segnalare che una chiara ed approfondita analisi dei contenuti della normativa che ha introdotto la figura del “conduttore unico” è contenuta nella circolare n. 24 del 5 agosto 2011 del Ministero dell'economia e delle finanze).

Va, peraltro, ricordato che le norme che hanno istituito la figura del “conduttore unico” sono state successivamente modificate dall'art. 27, comma 4, d.l. n. 201/2011, che ha ridimensionato il ruolo attribuito in materia all'Agenzia del demanio ed ha soppresso il Fondo unico destinato alle spese per canoni di locazioni.

Tornando all'esame del decreto ministeriale ora emanato, interessa qui segnalare che questo è destinato a dare disciplina alle nuove locazioni che siano stipulate dal Demanio relativamente agli immobili che sopra si sono indicati nel caso in cui emerga il persistere della necessità o comunque dell'interesse alla locazione dell'immobile in relazione alle esigenze delle pubbliche amministrazioni.

Importante è notare che deve ritenersi che tali nuove locazioni costituiranno - sulla scorta di quanto prevede il decreto-legge sopra richiamato e sulla scorta di quanto dispone anche il decreto ministeriale che stiamo esaminando (che fa espressa menzione dei “nuovi contratti di locazione che l'Agenzia del demanio ha facoltà di stipulare con il locatore”) - contratti di locazione soggetti al diritto privato, a differenza dei rapporti che - come vedremo - potranno instaurarsi tra l'Agenzia del demanio e la singola amministrazione cui l'immobile locato verrà assegnato per la sua diretta utilizzazione.

Esamineremo, dunque, qui di seguito il testo del decreto.

In primo luogo, il decreto definisce - con il suo art. 1 - il proprio “oggetto”.

Viene, quindi, precisato che il provvedimento in questione è diretto ad individuare “i principali termini e condizioni dei nuovi contratti di locazione che l'Agenzia del demanio, ai sensi dell'art. 4, comma 2-sexies, del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, ha facoltà di stipulare con il locatore, con riferimento ai singoli immobili già conferiti o trasferiti ai sensi del citato art. 4, in relazione ai quali permangano le esigenze allocative delle pubbliche amministrazioni assegnatarie ovvero che sono necessari al soddisfacimento delle esigenze allocative delle amministrazioni stesse”.

Una prima questione che si pone - chiarito che i rapporti di locazione disciplinati dal decreto in esame hanno natura di contratti di natura privatistica - è quella del rapporto che deve vedersi tra le prescrizioni del decreto in esame e la previsione dell'art. 42 della l. n. 392/1978 che assoggetta alle norme dettate per le locazioni non abitative dalla l. n. 392/1978 le locazioni che vedano quale parte conduttrice lo Stato o altro ente pubblico territoriale: sembra che la soluzione della questione debba individuarsi in base alla considerazione che alle locazioni passive stipulate iure privatorum dall'Agenzia del demanio quale parte conduttrice debba applicarsi certamente l'art. 42 della l. n. 392/1978. Ne deriva che in sede di applicazione delle disposizioni del decreto ministeriale in esame dovrà tenersi conto della necessità del rispetto delle norme richiamate dall'art. 42 della legge stessa (del resto va ricordato che le norme della l. n. 392 non possono essere derogate in pregiudizio della posizione del conduttore alla luce della disposizione dell'art. 79 della stessa l. n. 392).

Ciò premesso, va poi notato - considerando la cosa sotto altro profilo - come i contenuti dei contratti di locazione individuati dal decreto ministeriale possano presentare interesse anche in una prospettiva più ampia di quella considerata dal decreto, potendo prevedersi che tali contenuti saranno nel futuro richiamati ed utilizzati quali elementi di riferimento anche per altre locazioni passive dell'Agenzia del demanio o più in generale per altre locazioni passive di enti pubblici.

È anche per questa ragione che il decreto che stiamo esaminando merita attenzione.

Il primo degli aspetti specifici del contratto di locazione che viene preso in considerazione dal decreto è costituito dalla durata del contratto. Al tema è dedicato l'art. 2 del decreto.

Viene, quindi, previsto che i nuovi contratti di locazione possano avere una durata massima di 9 anni.

Da notare che il decreto - mentre indica la durata massima del contratto - non dà alcuna indicazione circa la durata minima del contratto. Ciò si collega al fatto che la durata minima dei contratti è già fissata dalla legge: l'art. 27 della l. n. 392/1978 - norma che trova applicazione anche nei confronti delle locazioni prese in considerazione dalla disposizione che stiamo esaminando in virtù del richiamo (che abbiamo già ricordato) operato dall'art. 42 della stessa l. n. 392 - fissa appunto tale durata minima in sei anni.

Da osservare poi che la disposizione in esame lascia aperto il quesito se sia consentito nel caso in esame il ricorso all'ipotesi del contratto di locazione transitorio (contratto che secondo quanto dispone il comma 5 dell'art. 27 della l. n. 392/1978 può avere una durata inferiore a quella minima di sei anni nel caso in cui l'attività esercitata o da esercitare dal conduttore “abbia, per sua natura, carattere transitorio”). Il dubbio circa l'utilizzabilità nel caso della figura della locazione transitoria nasce dalla considerazione che - come è stato precisato dalla giurisprudenza - “la facoltà per le parti di stipulare un contratto per un periodo più breve di quello previsto dalla legge è collegata al carattere transitorio dell'attività esercitata o da esercitare nell'immobile locato” con la precisazione “che la transitorietà deve trovare giustificazione non in eventuali vicende temporali, bensì nella natura dell'attività professionale o commerciale, escludendo specificamente il rilievo che l'attività sia in fase di avviamento” (così Cass. civ., sez. III, 16 luglio 2019, n. 18942): condizione questa che non appare agevole riconoscere nel caso dell'attività della pubblica amministrazione. È certo comunque che - ove il ricorso alla figura della locazione transitoria fosse consentito - i contratti che stiamo considerando potrebbero avere una durata anche assai più breve di quella ordinaria minima di sei anni.

La disposizione che stiamo esaminando prevede poi che “alla prima scadenza i contratti si rinnovano tacitamente per la medesima durata e alle medesime condizioni pattuite, se non sopravviene disdetta da comunicarsi all'altra parte almeno dodici mesi prima della data di prima scadenza, salvo quanto previsto dall'art. 5”.

Si tratta di previsioni che non coincidono con le disposizioni dettate in argomento dalla l. n. 392/1978.

Da un lato, infatti, la disposizione del decreto in esame non prevede - così come prevede invece la l. n. 392/1978 - che alla prima scadenza il locatore possa negare la rinnovazione della locazione solo in presenza di uno dei motivi di cui all'art. 29 della l. n. 392.

D'altro lato, la disposizione in esame prevede che il rinnovo del contratto si verifichi per lo stesso periodo di durata del contratto inizialmente previsto: mentre l'art. 28 della l. n. 392 dispone che il rinnovo debba essere necessariamente sempre di sei anni, anche nel caso in cui la durata iniziale pattuita per il contratto fosse più lunga.

Orbene, a fronte delle osservazioni ora formulate (che consentono di rilevare mancanza di coincidenza tra la disciplina delle due fonti considerate) pare che - anche alla luce della previsione di inderogabilità delle disposizioni della l. n. 392 di cui all'art. 79 della stessa legge - le disposizioni dettate da quest'ultima legge debbano necessariamente avere vigenza integrando - ove necessario - le disposizioni del decreto.

Da ricordare poi le ulteriori previsioni che sono contenute nell'art. 2 del decreto: si prevede che “al termine della locazione le parti redigono un verbale di riconsegna relativo allo stato dei locali e degli impianti” (previsione questa che appare certamente opportuna ma che sarebbe stato opportuno che fosse integrata dalla previsione dell'obbligo di redazione di un verbale di consegna descrittivo dell'immobile già al momento dell'inizio della locazione) ed a questa previsione viene aggiunta l'ulteriore disposizione secondo cui al termine del contratto “il conduttore è esentato dalla remissione in pristino dei locali”.

Quest'ultima disposizione - in particolare - va segnalata perché si pone in contrasto con la disciplina del contratto di locazione quale dettata dal codice civile: da ricordare infatti che - a differenza di quanto dispone la regola in esame - l'art. 1590 c.c. prevede che il conduttore debba riconsegnare l'immobile nello stato in cui lo ha ricevuto - salvo il normale degrado dovuto all'uso - il che significa che egli dunque è tenuto - al momento della restituzione della cosa locata - al ripristino della stessa e che il locatore, ove il conduttore si renda inadempiente rispetto a tale obbligo, ha il diritto di pretendere il risarcimento del danno. Considerato peraltro che la previsione codicistica (a differenza delle norme di cui alla l. n. 392/1978, che sono inderogabili ma solo in senso sfavorevole alla posizione del conduttore) può essere derogata dalle parti del contratto di locazione, deve ritenersi che nulla osti a che nel contratto che sia stipulato dall'Agenzia del demanio venga pattuita l'esenzione del conduttore dall'obbligo del ripristino dell'immobile.

Il secondo aspetto che viene considerato - è l'oggetto dell'art. 3 del decreto - è quello relativo al canone della locazione.

Viene previsto che “il canone di locazione dei nuovi contratti è individuato dall'Agenzia del demanio sulla base della normativa vigente”. A questa previsione viene aggiunta l'ulteriore disposizione secondo cui “fatto salvo il caso di cui all'art. 16-sexies del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, l'importo è ridotto nella misura prevista dall'art. 3, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135”.

Perché possa essere intesa la portata della disposizione ora ricordata va tenuto presente che l'art. 3, comma 6, del d.l. n. 95/2012 ha previsto che “per i contratti di locazione passiva, aventi ad oggetto immobili ad uso istituzionale di proprietà di terzi, di nuova stipulazione a cura delle Amministrazioni … si applica la riduzione del 15 per cento sul canone congruito dall'Agenzia del demanio …”.

Gli effetti di questa previsione sono stati parzialmente ridotti dall'art. 16-sexies del d.l. n. 146/2021 (norma emanata anche in relazione agli effetti dell'epidemia da Covid-19) che ha disposto che “in considerazione delle modalità organizzative del lavoro delle pubbliche amministrazioni e avuto riguardo agli obiettivi di digitalizzazione e di transizione ecologica perseguiti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza” per le locazioni passive delle amministrazioni centrali, delle Autorità indipendenti e degli enti nazionali di previdenza e assistenza, ”per i contratti di locazione passiva stipulati dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e fino al 31 dicembre 2023, non si applicano le riduzioni del canone di mercato” anzidette in alcuni casi (e precisamente nei casi in cui si verifichi una delle seguenti condizioni: a) “classe di efficienza energetica dell'immobile oggetto di locazione non inferiore a B ovvero non inferiore a D per gli immobili sottoposti ai vincoli previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio … ”; b) “rispetto da parte delle amministrazioni statali … di un parametro non superiore a 15 metri quadrati per addetto ovvero non superiore a 20 metri quadrati per addetto per gli immobili non di nuova costruzione con limitata flessibilità nell'articolazione degli spazi interni”; c) nuovo canone di locazione “inferiore rispetto all'ultimo importo corrisposto, fermo restando quanto previsto dall'articolo 2, commi 222 e seguenti, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, per le amministrazioni statali”).

L'insieme delle disposizioni ora ricordate conduce dunque alla determinazione di un canone che - salve le ipotesi che da ultimo si sono elencate - dovrebbe essere considerevolmente (e comunque in misura di almeno il 15%) inferiore rispetto a quello ritenuto congruo dall'Agenzia del demanio. Soluzione questa che potrebbe apparire di dubbia ragionevolezza alla luce della considerazione che il soggetto che ha la veste di conduttore rispetto al contratto di locazione è nel caso proprio l'Agenzia del demanio.

Da notare, poi, che nulla viene detto nella disposizione in esame a proposito dell'aggiornamento del canone (aspetto del contratto al quale è dedicata - quanto alle locazioni non abitative - la previsione dell'art. 32 della l. n. 392/1978). Segnalato che certamente il silenzio del decreto su questo argomento lascia aperta la possibilità dell'inserimento nel contratto di locazione della clausola che preveda l'aggiornamento del canone, va detto che comunque anche nel caso delle locazioni considerate dalla disposizione in esame dovrà trovare applicazione la norma del comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 95/2012, che ha previsto che “in considerazione dell'eccezionalità della situazione economica e tenuto conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di contenimento della spesa pubblica, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, per gli anni 2012, 2013 e 2014, l'aggiornamento relativo alla variazione degli indici ISTAT, previsto dalla normativa vigente non si applica al canone dovuto dalle amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione …”, disposizione che è stata prorogata e che continua ad essere prorogata - quanto alla sua vigenza, e con ampliamento delle sue previsioni di anno in anno agli aggiornamenti relativi a tutti gli anni che hanno seguito quelli inizialmente previsti - dai provvedimenti “milleproroghe” che si sono succeduti di anno in anno fino ad oggi (da ultimo la proroga della norma di sospensione è stata disposta dall'art. 3 del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198).

Il decreto in esame contiene, inoltre, ulteriori disposizioni di dettaglio in relazione al canone della locazione. Viene disposto che “i criteri e le modalità operative per la definizione del canone di locazione a seguito di novazione oggettiva di obbligazioni, oneri, indennizzi, indennità o maggiorazioni gravanti sul conduttore o, comunque, sulle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi dei contratti di locazione in corso nonché dei connessi accordi di manleva o di indennizzo, saranno definiti con successivi decreti attuativi”.

E viene aggiunta l'ulteriore disposizione secondo cui “l'Agenzia del demanio fa fronte agli oneri relativi ai canoni di locazione assunti nei confronti del locatore, anche per conto delle amministrazioni assegnatarie, nel limite delle risorse allo scopo finalizzate a legislazione vigente e annualmente stanziate sul capitolo del bilancio dello Stato n. 3070 - Fondo canoni di locazione”.

A questo punto, il decreto prende in considerazione (è l'oggetto della previsione dell'art. 4 del decreto) il tema della “Manutenzione e migliorie”. Al proposito viene disposto quanto segue.

Innanzitutto, viene precisato che “gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria relativi agli immobili oggetto dei contratti di locazione sono ripartiti tra le parti secondo le disposizioni previste dal codice civile”.

Nella sostanza, vengono così richiamate le previsioni degli artt. 1576 e 1609 c.c.

Da osservare che la disposizione riguarda solo gli oneri di manutenzione del bene locato, mentre nulla viene detto a proposito degli oneri accessori relativi al godimento del bene locato ed alle spese condominiali: ciò fa ritenere che per questi debbano valere le disposizioni contenute nell'art. 9 della l. n. 392/1978, disposizioni che concernono anche le locazioni non abitative.

Alla previsione del decreto ministeriale che sopra si è ricordata viene poi aggiunta un'ulteriore disposizione: viene detto che “al conduttore è concessa la facoltà, previa espressa autorizzazione del locatore, di eseguire, a propria cura e spese, eventuali lavori di adeguamento dell'immobile, ivi comprese le opere necessarie al corretto funzionamento degli impianti tecnici”. E si prevede che in questo caso le cose, sul piano operativo, debbano prendere le mosse da una richiesta del conduttore: “il conduttore - si precisa - sottopone all'approvazione preventiva del locatore il progetto relativo ai lavori … suscettibili di alterare in misura significativa la configurazione funzionale dell'immobile”. Il che significa che l'esecuzione dell'opera da parte del conduttore (nell'ipotesi di interventi volti a determinare variazioni significative del bene locato) sarà consentita solo se vi sarà l'autorizzazione preventiva del locatore, autorizzazione che eventualmente potrebbe essere data anche solo per una parte degli interventi previsti ed eventualmente anche sulla base di condizioni specifiche circa il futuro destino delle opere.

Ove siano eseguiti interventi in relazione a quanto è qui previsto, il decreto prescrive, poi, che “alla cessazione per qualsiasi causa della locazione, i lavori … approvati dal locatore e conseguentemente effettuati, sono acquisiti dal locatore, fatto salvo diverso accordo in merito all'eventuale ripristino convenuto in sede autorizzativa”.

A conclusione dell'art. 4 del decreto, vi è poi una previsione che non ha diretto riferimento alle migliorie. Viene disposto che “gli immobili oggetto dei nuovi contratti di locazione sono assegnati dall'Agenzia del demanio alle amministrazioni che scelgono di permanere in tali beni in linea con la normativa vigente e in piena coerenza con le indicazioni normative sulle responsabilità gestionali. Le predette amministrazioni sottoscrivono con l'Agenzia del demanio apposito disciplinare di assegnazione, assumendone gli impegni e rilasciando le relative manleve in favore dell'Agenzia del demanio, sulla base dei canoni e delle altre condizioni indicate nel presente decreto”. Quella ora ricordata è dunque previsione che concerne l'impostazione di fondo dei rapporti interni alla Pubblica Amministrazione relativi alle locazioni che stiamo considerando: si prevede appunto che l'Agenzia del demanio - conduttrice dell'immobile - potrà disporre dell'immobile assegnandone il godimento alla singola amministrazione interessata sulla base di un disciplinare e con assunzione da parte della stessa amministrazione interessata degli obblighi stabiliti dal decreto ministeriale.

Quella che viene così disegnata è nella sostanza la stessa operazione di assegnazione degli immobili che era prevista dalla norma che - come abbiamo ricordato supra - aveva conferito all'Agenzia del demanio (con una norma che però successivamente - come si è detto - è stata superata) il ruolo di conduttore unico rispetto alle locazioni degli immobili destinati all'utilizzo da parte delle amministrazioni pubbliche: disponeva infatti l'art. 2, comma 222, del d.l. 191/2009 che l'Agenzia del demanio “… c) stipula i contratti di locazione ovvero rinnova, qualora ne persista il bisogno, quelli in scadenza sottoscritti dalle predette amministrazioni e, salvo quanto previsto alla lettera d), adempie i predetti contratti” e, quindi, “d) consegna gli immobili locati alle amministrazioni interessate che, per il loro uso e custodia, ne assumono ogni responsabilità e onere”.

L'art. 5 del decreto è dedicato alla disciplina dell'ipotesi del recesso del conduttore dalla locazione.

Viene previsto in argomento che “in relazione ad ogni singolo immobile locato, il contratto disciplina, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, la facoltà per il conduttore di esercitare in ogni tempo il diritto di recesso per gravi motivi”.

Si tratta di una facoltà riconosciuta in via generale ai conduttori nel caso in cui sussistano gravi motivi: si veda, in argomento, Cass. civ., sez. III, 3 novembre 2020, n. 24266, che ha osservato come la relativa normativa “è di derivazione diretta dal recesso unilaterale disciplinato dall'art. 1373 c.c., ed inquadra il recesso unilaterale non convenzionalmente convenuto come deroga eccezionale al principio secondo il quale tale rapporto può essere sciolto solo per concorde volontà delle parti. Condizioni di questa deroga sono: la presenza di gravi motivi che investano la posizione del conduttore e il preavviso anteriore di sei mesi. L'atto di recesso del conduttore, anche se condizionato da una giustificazione obiettiva, produce l'effetto di sciogliere il rapporto di locazione attraverso il meccanismo proprio degli atti unilaterali descritto dall'art. 1334 c.c.”, norma questa che “dispone che gli atti unilaterali producono effetto dal momento in cui pervengono a conoscenza della persona cui sono indirizzati”.

Da ricordare che la facoltà di recesso per gravi motivi è riconosciuta in favore dei conduttori anche nel caso delle locazioni di cui all'art. 42 della l. n. 392/1978 (v., in questo senso, Cass. civ., sez. III, 13 aprile 2021, n. 9704, la quale ha precisato che il contratto di locazione di immobile adibito ad uso non abitativo concluso iure privatorum dalla P.A. quale conduttore non si sottrae alla disciplina del recesso anticipato ex art. 27, comma 8, della l. n. 392/1978, secondo cui le ragioni che consentono al locatario di liberarsi in anticipo del vincolo contrattuale devono essere determinate da avvenimenti estranei alla sua volontà, imprevedibili, sopravvenuti alla costituzione del rapporto e tali da rendere oltremodo gravosa la prosecuzione, non potendo esse risolversi nella soggettiva e unilaterale valutazione effettuata dal conduttore in ordine alla convenienza o meno di continuare il rapporto locativo né potendosi apprezzare la legittimità del recesso in base all'esclusivo rilievo della natura pubblicistica delle determinazioni assunte dal soggetto conduttore; nello stesso senso, v. altresì Cass. civ., sez. III, 22 novembre 2000, n. 15082).

Da osservare, però, che il decreto ministeriale in esame prevede che “tale facoltà può essere esercitata anche in relazione a porzioni del singolo immobile e comporta una riduzione proporzionale dell'importo del canone locativo”. È così prevista la possibilità del recesso parziale, fattispecie assai delicata e problematica: appare incerto infatti che sia sempre ragionevole e giustificato che il conduttore possa imporre al locatore - rispetto ad un contratto che è stato stipulato nella previsione che esso avesse un certo oggetto - la prosecuzione del rapporto ove questo abbia ad oggetto solo una parte dell'oggetto originario. Dovrebbe considerarsi, infatti, che il locatore potrebbe non avere più interesse alla prosecuzione del contratto sulla base di condizioni diverse da quelle originarie; del resto in molti casi può anche prospettarsi che non sia nemmeno consentita o che comunque sia di difficile stipulazione una nuova ed autonoma locazione della porzione di immobile che in origine faceva parte dell'oggetto della locazione e che poi - a seguito dell'esercizio da parte del conduttore del recesso parziale - sia esclusa dalla locazione. La disposizione che stiamo commentando sembra però non avere preso in considerazione questi aspetti problematici.

Altro aspetto del contratto che viene preso in considerazione dal decreto in esame è quello del diritto di prelazione nell'acquisto e nella locazione dell'immobile che viene accordato al conduttore.

Al proposito l'art. 6 del decreto (“Prelazione”) dispone che “in caso di vendita da parte del locatore degli immobili oggetto di locazione è riconosciuto il diritto di prelazione all'acquisto che viene esercitato dall'Agenzia del demanio, su richiesta dell'amministrazione utilizzatrice”.

Viene previsto inoltre che “il diritto di prelazione è riconosciuto anche in caso di nuova locazione”.

Si tratta di previsioni che - così come formulate - possono dare luogo a problemi di carattere interpretativo ed applicativo la cui soluzione non è agevole.

Innanzitutto, va notato che nel caso manca - o comunque può mancare - l'avviamento commerciale, condizione che costituisce la premessa e la giustificazione dell'attribuzione al conduttore del diritto di prelazione nell'acquisto secondo la l. n. 392/1978 (da ricordare che il diritto di prelazione nell'acquisto dell'immobile locato compete al conduttore solo nel caso di locazione non abitativa che abbia ad oggetto un immobile che sia destinato ad attività commerciale nel quale viene ad aversi - secondo l'id quod plerumque accidit - l'avviamento determinato dall'accesso della clientela).

D'altro lato, deve notarsi che la disposizione in esame attribuisce al conduttore il diritto di prelazione, ma non dice nulla circa le modalità che devono essere seguite per l'esercizio di tale diritto: non è chiaro se debbano essere seguite le modalità di esercizio che sono previste dall'art. 38 della l. n. 392/1978 o se debbano essere invece utilizzate altre modalità (che peraltro dovrebbero essere, nel caso, esattamente individuate).

D'altro lato, ancora non è chiaro nemmeno se il riconoscimento del diritto di prelazione significhi anche che venga attribuito al conduttore - nel caso di violazione delle regole che devono osservarsi per il rispetto del diritto di prelazione - anche il diritto di riscatto dell'immobile. E non è comunque chiaro nemmeno se in questo caso l'eventuale diritto di riscatto debba essere esercitato secondo le forme di cui all'art. 39 della l. n. 392/1978.

Quanto, poi, al diritto di prelazione nel caso della nuova locazione, deve notarsi che nemmeno in questo caso è chiaro se debbano seguirsi le regole fissate dall'art. 40 della l. n. 392/1978 in tema di prelazione nella nuova locazione o se invece debbano seguirsi regole diverse.

Il decreto ministeriale che stiamo esaminando dedica anche un articolo - l'art. 7 - all'ipotesi della “impossibilità di utilizzo” del bene locato.

Al riguardo, si prevede che “in caso di impossibilità di utilizzo temporaneo di tutto o parte dell'immobile oggetto di locazione, che non sia dovuta a fatto o colpa dell'Agenzia del demanio, quest'ultima comunica tale circostanza al locatore e, qualora tale impossibilità si protragga per un periodo superiore a trenta giorni l'Agenzia del demanio ha diritto ad una riduzione del canone in proporzione alla porzione di immobile inutilizzabile a decorrere dal giorno in cui si è verificato l'impedimento e fino alla sua cessazione”.

Viene inoltre disposto che “nel caso in cui tale impossibilità di utilizzo si protragga per un periodo superiore a tre mesi, il conduttore ha facoltà di risolvere il contratto, ovvero di rilasciare la parte del bene affetta da tale impossibilità di utilizzo, ferma restando la riduzione del canone di cui al comma 1 del presente articolo”.

L'intera previsione qui ricordata appare nuova e del tutto estranea alle regole proprie della disciplina del contratto di locazione dettate dal codice civile.

Pare che la previsione in questione risenta grandemente delle riflessioni che recentemente sono state operate in relazione agli effetti che la situazione derivante dalla pandemia da Covid-19 ha comportato per le locazioni relative agli immobili destinati ad uso diverso dall'abitativo. Come noto, in occasione dell'emergenza da pandemia si sono prospettate molte e diverse ipotesi di soluzione volte a dare soluzione ai problemi derivati dalla impossibilità - o comunque dalla difficoltà - di utilizzazione del bene locato con contemperamento delle esigenze delle parti dei contratti di locazione.

Certo è che le regole che vengono enunciate dall'articolo in esame del decreto ministeriale appaiono profondamente innovative e volte in misura considerevole alla tutela della posizione della parte conduttrice.

Peraltro, le disposizioni in questione paiono presentare problemi e difficoltà sul piano applicativo e concreto soprattutto nel caso in cui l'impossibilità considerata dalla disposizione si presentasse quale impossibilità parziale.

Possiamo tirare le fila delle osservazioni fino ad ora formulate relativamente al decreto ministeriale 3 ottobre 2022. In sintesi possiamo notare che:

• il d.m. 3 ottobre 2022 è diretto a fissare “termini e condizioni dei nuovi contratti di locazione che l'Agenzia del demanio ha facoltà di stipulare con il locatore, con riferimento ai singoli immobili già conferiti o trasferiti ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge 25 settembre 2001 n. 351”;
• esso può costituire elemento di riferimento anche per le altre locazioni passive della Pubblica Amministrazione: dal che deriva ulteriore motivo di interesse per il decreto;
• il decreto contiene l'elenco dei contenuti che devono avere i nuovi contratti di locazione stipulati dall'Agenzia del demanio quale conduttrice con riguardo a una serie di profili: al canone, alla durata, agli oneri di manutenzione, al diritto di recesso del conduttore per gravi motivi, al diritto di prelazione nell'acquisto dell'immobile e nella nuova locazione, ecc.;
• il decreto propone anche soluzioni nuove relativamente all'ipotesi della impossibilità di utilizzo dell'immobile da parte del conduttore;
• appare certo, peraltro, che in sede di applicazione delle disposizioni del decreto deve rispettarsi quanto prevede la l. n. 392/1978, le cui norme sono applicabili anche alle locazioni che qui si considerano alla luce della disposizione di rinvio di cui all'art. 42 della stessa l. n. 392: ed in concreto - in relazione ad alcuni specifici aspetti della disciplina della locazione - il coordinamento delle disposizioni non appare agevole.

Celeste, Pubblica amministrazione quale conduttrice iure privatorum e ragioni che le consentono di liberarsi in anticipo del vincolo contrattuale, in IUS Condominio e locazione, 2 agosto 2021;

Scalettaris, Prorogato anche per il 2023 il divieto di applicazione dell'aggiornamento Istat per le locazioni passive degli enti pubblici, in IUS Condominio e locazione, 23 gennaio 2023.