Gioco a distanza: stretta su concessioni e illegalità

Giancarlo Marzo
Stefano Risi
24 Gennaio 2024

Approvato il 19 dicembre scorso dal Consiglio dei ministri lo schema di decreto legislativo per la riforma fiscale del settore del gioco legale.

Nel solco delle linee guida tracciate dall'articolo 15 della legge delega n. 111 del 2023, il provvedimento in questione, rubricato “Quadro regolatorio nazionale della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia, in particolare quelli a distanza”, mira a porre fine alla lunga stagione di incertezza e di instabilità che ha contraddistinto il settore sin dalla legalizzazione del gioco, attraverso un completo riordino dell'intero sistema normativo. Tra le novità del decreto approvato in esame preliminare, maggiore attenzione alle forme di tutela contro la ludopatia e alle misure di contrasto al gioco illegale o abusivo.

Principi ordinamentali

Il Titolo I del testo legislativo (articoli da 1 a 5) reca i principi ordinamentali, sia nazionali, che di matrice comunitaria, adottati a fini ermeneutici, quali criteri interpretativi preferenziali, oltre che le definizioni inerenti al settore dei giochi, in particolare quelli a distanza. Questi ultimi, infatti, vengono definiti come “tipologie di gioco, anche di abilità, con vincita in denaro disciplinate con regolamento, per la cui partecipazione è richiesto il pagamento di una posta costituita da una somma di denaro, alla cui raccolta il concessionario è legittimato sulla base della propri concessione e che lo stesso può raccogliere esclusivamente con le modalità a distanza individuate e definite nel contratto accessivo alla concessione”.

Rapporto concessorio

Il Titolo II (articoli da 6 a 11) disciplina il rapporto concessorio applicato ai giochi a distanza fornendo, inoltre, un'elencazione delle varie tipologie di gioco online previste, ed approvate, nell'ordinamento (art. 6).

A fini esemplificativi:

“a) Scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati, sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;

b) concorso pronostici sportivi ed ippici;

c) giochi di ippica nazionale;

d) giochi di abilità, inclusi i giochi di carte in modalità torneo ed in modalità diversa dal torneo, nonché giochi di sorte a quota fissa”.

In particolare, si stabilisce che l'esercizio e la raccolta a distanza di uno o più di tali giochi è consentito solo ai titolari di concessione rilasciata dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli all'esito di gara pubblica. Detta concessione ha una durata massima di nove anni, con esclusione di rinnovo.

Al fine di poter partecipare al bando, è necessario che i soggetti richiedenti:

1- siano in possesso dei requisiti soggettivi, oggettivi e patrimoniali individuati dal comma 5 dell'art. 6 cit.;

2- effettuino un versamento di un corrispettivo una tantum, di importo pari a sette milioni di euro per ogni concessione richiesta, di cui quattro milioni al rilascio della concessione e tre all'atto della effettiva assunzione del servizio da parte dell'aggiudicatario;

3- sottoscrivano l'atto d'obbligo previsto dal comma 6 dell'articolo 6 cit., valevole per l'intera durata della concessione;

4- presentino adeguata documentazione attestante la sussistenza dei requisiti di cui sopra [In tal senso, il comma 7 dell'articolo 6, stabilisce che in caso di incompletezza della domanda, ovvero della documentazione, il termine previsto – di sessanta giorni dal ricevimento della documentazione completa – è sospeso, fino ad una data disposta dall'Ufficio; medesima situazione nel caso di richiesta di integrazioni documentali ovvero di chiarimenti. Se il soggetto, a richiesta, non vi ottempererà, la domanda si intenderà respinta.];

5- siano disposti a stipulare, anche per via telematica, un contratto di gioco con il giocatore, nel rispetto di specifiche condizioni minime individuate dal comma 8, art. cit.

Obbligo di tracciamento dei flussi finanziari

In ordine alle concessioni, poi, si segnala l'introduzione dell'obbligo di tracciamento dei flussi finanziari, che, invero, non assurge a vera novità, stante l'esistenza di precedenti norme e documenti di prassi attestanti tale obbligo [al fine di evitare il riciclaggio di denaro, l'Agenzia delle dogane e Monopoli aveva stipulato un protocollo quadro con l'Unità di informazione finanziaria, istituita dal d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231, presso la Banca d'Italia. L'Agenzia è infatti depositaria di una importante fonte informativa costituita dai dati che vengono tracciati puntualmente dall'Agenzia anche tramite i concessionari del gioco pubblico], ma che assume comunque un ruolo fondamentale, soprattutto nella repressione di comportamenti contra legem. Sovente, infatti, l'attività investigativa svolta ha permesso di ricostruire circuiti, più o meno labirintici, di flussi finanziari correlati a giocate online, privi di qualunque tipologia di tracciabilità e sottratti al totalizzatore dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli [si veda, in tal senso, la “Relazione sul settore del Gioco in Italia” da parte della Commissione Parlamentare d'Inchiesta sul gioco illegale e sulla disfunzione del gioco pubblico.].

Ancora, in tema di sanzioni per inadempimento, vengono previste penali contrattuali predisposte nel rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e non automaticità: - penale non superiore complessivamente al 7% delle somme dovute, in caso di mancato o ritardato versamento delle stesse; - penale non superiore ad euro 5.000,00, in caso di ritardo superiore a trenta giorni nella presentazione di documentazione, ovvero, di adempimento a prescrizioni relative alla registrazione dei diritti di proprietà intellettuale; - penale non superiore complessivamente allo 0,5% della differenza tra raccolta, vincite e l'imposta o l'utile erariale dell'anno precedente, in caso di inadempimento degli obblighi previsti dalla convenzione accessiva alla concessione [viene rimesso ad un regolamento successivo le disposizioni di attuazione delle penali contrattuali, incluse quelle relative al procedimento di accertamento, contestazione e irrogazione, nonché di partecipazione al contraddittorio].

In conclusione

Infine, l'aggiudicazione della concessione in questione, comporta il trasferimento del rischio operativo in capo al concessionario, come previsto dall'articolo 11 dello schema di decreto in commento. Il rischio operativo deriva da fattori eccezionali, quali fallimenti o inadeguatezza dei processi interni, delle risorse umane e dei sistemi tecnologici, e il trasferimento di questa componente a carico del concessionario è elemento qualificante la concessione di servizi6, sulla stessa lunghezza d'onda di quanto previsto dall'articolo 177 del nuovo Codice dei Contratti pubblici.

Sul punto, l'articolo 177 del nuovo Codice dei contratti pubblici, rubricato “Contratto di Concessione e Traslazione del rischio operativo”, prevede, al primo comma, che l'aggiudicazione di una concessione comporti il trasferimento del rischio operativo in capo al concessionario; al secondo comma invece dispone che “si considera che il concessionario abbia assunto il rischio operativo quando, in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione”.

Il decreto legislativo in commento reca altresì nuove regole in tema di strutturazione della rete telematica e costituzione del punto vendita di ricariche. Sul primo punto, l'articolo 12 del decreto prevede che è compito dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli istituire e mantenere regole tecniche minime, affinché ogni concessionario predisponga la propria infrastruttura telematica, comprensiva sia di hardware che di software per la trasmissione dei dati. Sarà, inoltre, dovere dell'Agenzia istituire un apposito albo telematico per la registrazione dei titolari di punti vendita ricariche.

Sono specifiche attività di business, attraverso la quale il titolare può, per esempio, attivare un conto giochi presso un bookmaker affiliato, oppure vendere ricariche per conto gioco per clienti iscritti

La registrazione presso il suddetto albo, come deducibile dal combinato disposto dei commi 2 e 3 dell'articolo 13, diviene presupposto indefettibile per lo svolgimento dell'attività di punto vendita ricariche, e sarà subordinata al pagamento di un importo annuale, pari a 200 euro per il primo anno, e 150 euro per le annualità successive.

A tutela dei giocatori, invece, il Titolo III (articoli 14 e 15), introduce l'istituzione di una apposita Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia. Obiettivo di tale istituzione sarà quello di monitorare l'andamento delle attività di gioco, ivi comprese quelle illecite e non autorizzate, valutando di volta in volta gli effetti sulla salute dei giocatori. Viene confermato, dunque, l'obiettivo primario di sorveglianza delle dinamiche del settore, che non si limita peraltro ai compiti affidati alla neo-costituenda Consulta, ma che si estende, come veri e propri doveri, in capo al concessionario. Questi, infatti, in virtù di quanto prescritto dall'articolo 15 del decreto, avrà il compito di adottare tutte le misure volte alla prevenzione della ludopatia, nonché ad ogni ulteriore forma di patologia legata al gioco. La struttura della piattaforma dovrà essere caratterizzata da misure di autolimitazione del gioco, quali ad esempio:

- autolimitazione riguardante il tempo o gli importi spesi;

- introduzione di messaggi automatici a scopo informativo;

- attivazione di canali di contatto a disposizione dei giocatori per la divulgazione del gioco responsabile;

- investimento annuale di una somma pari allo 0,2 per cento dei ricavi netti del concessionario (per importi non superiori, in ogni caso, ad un milione di euro), in campagne informative o iniziative di comunicazione responsabile, sui temi di riferimento.

Nella stessa ottica garantista, l'articolo 22 del decreto, recato nel Titolo V, in materia di contrasto al gioco illegale, introduce un regolamento attraverso cui dovranno essere stabilite le modalità per l'esclusione di soggetti operanti attraverso reti telematiche in assenza di concessione, ovvero, di altri soggetti prestatori di servizi di pagamento, operanti in loro vece. Il medesimo regolamento dovrà, altresì, prevedere misure informatiche tese all'individuazione dei siti informatici cui inibire l'accesso.

A tale ultimo fine, sarà compito dell'Agenzia, d'intesa con la Guardia di Finanza, redigere la lista dei siti di offerta legale di gioco in possesso di regolare licenza e, altresì, di quelli che ne siano sprovvisti “in quanto volti ad una offerta non legale di gioco a distanza. In attesa che si compia l'iter legislativo, il decreto approvato in fase preliminare rappresenta un primo passo verso quella sistematicità tanto ambita dal settore del gioco legale, ma sino ad oggi rimasta inesitata o, in alcuni casi, affidata ad interventi poco incisivi o non esaustivi.