Imponibili ai fini ICI e IMU gli immobili del FIP

Gli immobili conferiti dallo Stato al FIP – Fondo immobili pubblici, gestito da SGR ai sensi dell'art. 4 D.L. n. 351/2001 non godono di alcuna esenzione ai fini ICI e IMU, nonostante siano occupati ed utilizzati da Enti pubblici o Agenzie dello Stato.

Il Comune di Brescia ha accertato ai fini ICI e IMU Investire Società di Gestione del Risparmio – S.p.A., in qualità di Società di gestione di immobili conferiti dallo Stato al Fondo Immobili Pubblici (FIP), istituito dall'art. 4 D.L. n. 351/2001, convertito con L. n. 410/2001, recante “Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare”.

Il FIP è strumento di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.

Con complessa operazione (con D.M. del Ministero dell'economia e delle finanze 9 giugno 2004 il Ministero ha avviato la procedura di costituzione del fondo di investimento immobiliare, individuando la società Investire Immobiliare SGR quale gestore del fondo; il D.M. 15 dicembre 2004 (decreto operazione) ha regolato gli aspetti del conferimento e i trasferimento degli immobili; i D.M. del 23 dicembre 2004 (“decreto di apporto”, “I decreto di trasferimento” e “II decreto di trasferimento”) e il D.M. 19 settembre 2005 (decreto di trasferimento indennizzo) hanno completato il trasferimento al FIP degli immobili ad uso non residenziale individuati negli allegati del l'ultimo decreto.) immobili non residenziali ancora in uso a soggetti pubblici o Agenzie statali sono stati conferiti, a titolo oneroso, al Fondo che è stato affidato alla gestione della SGR ricorrente. Tali immobili sono stati locati dalla SGR all'Agenzia del Demanio, la quale si è obbligata al pagamento di un consistente canone di locazione (€ 270.424.402,00 più IVA), da ripetersi pro quota tra i singoli enti utilizzatori dei beni trasferiti.

Ritenuta la SGR soggetto passivo ICI e IMU, rilevata l'assenza di dichiarazioni e spontanei versamenti, il comune di Brescia ha liquidato l'imposta in relazione a 5 immobili FIP locati all'Agenzia delle Entrate, delle Dogane, alla Guardia di Finanza, al Ministero dei Trasporti e all'Inps.

Facendo propria la tesi ministeriale espressa con risoluzione MEF n. 7/4/2005 prot. n. 25234/2004/DPF/UFF, la SGR ha impugnato gli accertamenti invocando l'esenzione ICI e IMU di cui all'art. 7 D.Lgs. n. 504/1992, ritenuta applicabile alla SGR per effetto del rinvio normativo contenuto nell'art. 4, co. 2, D.L. n. 351/2001 istitutivo del FIP.

La CTP di Brescia ha rigettato i ricorsi ritenendo l'operazione ermeneutica ministeriale contraria al principio di stretta interpretazione delle deroghe ed eccezioni alla norma generale.

I temi della imponibilità ICI/IMU degli immobili del FIP e della soggettività passiva della SGR sono controversi. In senso favorevole all'esenzione si è espresso il Ministero e numerose CTP italiane, che pedissequamente ed acriticamente hanno recepito tale orientamento. A fronte del susseguirsi di accertamenti comunali su immobili FIP il dibattito resta tuttavia aperto.

La tesi ministeriale, riprodotta in giudizio dalla SGR, ravvisa nella disposizione dell'art. 4 co. 2 D.L. n. 351/2001 un'esenzione ICI e, per analogia, anche IMU, per tutti gli immobili FIP in uso ad amministrazioni dello Stato, Agenzie o enti pubblici. Tale norma prevede che “le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 (dello stesso decreto, ndr) si applicano, per quanto compatibili, ai trasferimenti di beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al co. 1”.

Le disposizioni richiamate disciplinano la diversa procedura di dismissione tramite di società di cartolarizzazione denominata SCIP, prevista per gli immobili pubblici ad uso residenziale e commerciale, principalmente di proprietà di INPS e INDAP e da questi messi a reddito mediante locazione a privati cittadini. Esse prevedono il trasferimento degli immobili individuati dal Ministero alla società di cartolarizzazione, cui è dato mandato di vendere, mentre la gestione degli stessi è lasciata ai precedenti proprietari. Vengono stabilite le procedure di vendita degli immobili, con clausole a garanzia degli inquilini ai quali è garantito il diritto di prelazione nell'acquisto dei beni loro locati. In tale contesto è previsto che i Gestori dei beni rimangano soggetti passivi ai fini ICI, nei limiti in cui già lo erano prima del conferimento alla SCIP. Dopodichè sono disciplinate le modalità di trasferimento dei beni alla SCIP con previsione di connesse esenzioni ed agevolazioni fiscali in materia di imposte di registro, catastali, ipotecarie, iva, ecc.

Il Ministero e la SGR ricorrente ritengono che tra le norme relative ai trasferimenti previste per la SCIP e richiamate dalla norma istitutiva del FIP vi sia anche la previsione che individua il soggetto passivo ai fini ICI nel Gestore degli immobili, affermando che Gestori dei beni FIP siano gli enti pubblici utilizzatori, come tali esenti ICI. Da ciò deduce l'esenzione ICI e IMU in capo alla SGR fintanto che permanga l'utilizzo pubblico dei beni.

Il comune ha eccepito l'assenza di qualsivoglia base normativa all'esenzione ricavata dal Ministero con ragionamento capzioso e al contempo superficiale, contestando la illegittimità dell'operazione ermeneutica ministeriale che si risolve nella creazione di una fattispecie di esenzione nuova: non prevista dal D.L. n. 351/2001, né dalle norme ICI e IMU. A maggior ragione a fronte del fatto che il D.L. n. 351/2001 non si limita a istituire il FIP, ma disciplina dettagliatamente ed espressamente tanto fiscalità generale dei Fondi comuni di investimento (artt. 5 ss) tanto, con lex specialis, la fiscalità del FIP (art. 4), senza previsione di esenzione ai fini ICI/IMU.

La CTP rigetta i ricorsi ritenendo che il richiamo di cui all'art. 4 D.L. n. 351/2001 alle norme compatibili relative ai trasferimenti dei beni previste per le SCIP, non riguardi la disciplina ICI. Ciò in ragione della diversità delle due fattispecie – SCIP e FIP – e della conseguente incompatibilità della normativa (fiscale) espressamente prevista per la SCIP con quella dettagliatamente disciplinata per il FIP.

La CTP prende atto che le due procedure di dismissione, seppur finalizzate al medesimo obiettivo, sono caratterizzate da marcate differenze. Da un lato la SCIP è mera società veicolo incaricata della vendita di immobili residenziali e commerciali già di proprietà di INPS e INDAP: immobili dei quali non entra in possesso, posto che sono per lo più locati a soggetti privati, che continuano a versare il canone di locazione agli ex proprietari, che rimangono Gestori dei beni, incaricati della ordinaria e straordinaria amministrazione degli stessi. L'art. 2 co. 6 D.L. n. 351/2001, in deroga alla norma generale secondo cui soggetto passivo ICI è il proprietario, prevede che soggetto passivo sia il Gestore, nei limiti in cui lo era prima del conferimento dei beni alla SCIP. La CTP prende atto che tale previsione non necessariamente determina l'esenzione ICI in capo agli enti Gestori: ai sensi dell'art. 7, lett. i) D.Lgs. n. 504/1992 sono esenti ICI, infatti, gli immobili degli enti non commerciali, quali sono INPS e INDAP, solo ed esclusivamente se utilizzati dall'ente stesso per l'esercizio esclusivo e con modalità non commerciali di attività previdenziale, sanitaria, didattica, ecc. Di contro gli enti non commerciali sono tenuti al pagamento ICI per tutti gli immobili di loro proprietà, locati a terzi e/o non utilizzati per finalità istituzionali. Pertanto, l'art. 2, co. 6 non ha introdotto un'esenzione ICI per gli immobili trasferiti alla società veicolo, come affermato dalla SGR, ma ha previsto che gli Enti Gestori continuassero a pagare l'ICI nonostante il conferimento dei beni alla SCIP.

Di contro al FIP sono stati trasferiti immobili pubblici non residenziali, la cui gestione non è rimasta in capo agli enti precedentemente proprietari, ma è passata alla SGR, la quale non è mero veicolo di vendita, ma ente gestore dei beni: titolare del potere di straordinaria amministrazione, incaricato della loro razionalizzazione e valorizzazione, percettore di un canone di locazione pagato dal Demanio. Gli enti precedentemente proprietari non sono Gestori, ma meri conduttori. Conseguentemente non opera il richiamo all'art. 2, co. 6 D.L. n. 351/2001, che presuppone la permanenza del potere gestorio in capo agli enti precedentemente proprietari. La CTP ritiene quindi che i beni accertati, gestiti dalla SGR sono “immobili privati e per di più messi a reddito”, con conseguente palmare evidenza che l'ICI debba essere pagata dal proprietario (la SGR).

Per di più, la CTP di Brescia esclude che gli immobili accertati fossero esenti prima del trasferimento al FIP per il solo fatto di essere adibiti ad un servizio pubblico affermando che “si deve esaminare cioè se trova applicazione l'art. 7 della Legge n. 504/1992 istitutiva dell'ICI. La norma prescrive che sono esenti da ICI gli immobili utilizzati da Stato, Regioni, Province, Comuni, Comunità Montane, Asl e Camere di Commercio. La Commissione osserva che vi è giurisprudenza di merito che interpreta estensivarnente la norma, ritenendo che anche l'Agenzia delle Entrate e l'INPS svolgano compiti di pubblico interesse. Tuttavia appare chiaro a questo giudice, in ciò confortato da copiosa giurisprudenza, che si tratta di una esenzione e le esenzioni sono di stretta interpretazione. Si noterà che nell'elenco non sono compresi né l'Agenzia delle Entrate, né Dogane, né INPS. E peraltro va osservato che la nuova strutturazione in agenzie, fa dubitare che siano ancora enti pubblici, ancorché esercenti una pubblica funzione”.

Il tema è stato oggetto di numerose pronunce di CTP, tutte per lo più favorevoli alla SGR e divenute definitive per mancata impugnazione da parte dei comuni soccombenti. La sentenza in esame si pone in controtendenza e giunge al rigetto del ricorso previo migliore approfondimento tanto della generale normativa ICI, che non prevede forme di esenzione per immobili di proprietà privata, quand'anche locati a enti pubblici, tanto delle diversità delle procedure di dismissione dei beni pubblici disciplinate dal D.L. n. 351/2001, che non giustificano alcuna estensione analogica delle norme SCIP al FIP.

La sentenza si rivela conforme al principio di diritto recentemente sancito dalle Sezioni Unite con sent. n. 18574/2016 che, in tema di interpretazione delle norme tributarie agevolative o di esenzione, hanno precisato che “le norme (fiscali) agevolative, non possono essere suscettibili di integrazione ermeneutica trascendente i confini semantici del suddetto dato normativo espresso” precisando altresì che “tale principio non può non riverberarsi su tutte le norme lato sensu tributarie, anche quelle strumentali, ivi comprese quelle che regolano limiti, termini e poteri delle parti del rapporto tributario e, a fortiori, quelle prevedenti deroghe ad essi”.

Corte dei Conti, Relazione concernente l'indagine sui risultati delle cartolarizzazioni, approvata alla deliberazione n. 4/2006/G

Livia Mercati, Pubblico e privato nella valorizzazione del patrimonio immobiliare, Torino, 2009.

Oliviero Tronconi (a cura di), La valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, Milano, 2015.