Controversia cumulativa, unico ricorso avverso più atti: il valore della causa è dato dalla somma delle singole domande

In caso di “controversia cumulativa”, ovvero di ricorso proposto dallo stesso contribuente con un unico atto avverso più provvedimenti e contro lo stesso soggetto, il “valore della lite” di cui all' art. 12, c. 2 D.lgs. n. 546/1992, va determinato, in forza del rinvio alle norme del processo civile disposto dall'art. 1 del medesimo D.lgs., applicando i principi degli artt. 10 e 104 c.p.c. ed è quindi dato dalla somma di tutte le singole domande.

Ne consegue che, qualora il valore della lite così determinato superi l'importo di ventimila euro, il “reclamo mediazione” previsto dall'art. 17-bis D.lgs. n. 546/1992, non potrà trovare applicazione.

In tal caso il termine di trenta giorni per la costituzione in giudizio del ricorrente (art. 22, comma 1, D.Lgs. n. 546/1992) non decorrerà dalla scadenza dei novanta giorni entro i quali avrebbe dovuto essere conclusa detta procedura di reclamo – mediazione (inapplicabile) bensì dalla notifica del ricorso.

Gli estratti di ruolo costituiscono semplici elaborati informatici dell'esattore privi di pretesa impositiva e pertanto non impugnabili per carenza di interesse.

Una contribuente proponeva reclamo-mediazione ex art. 17-bis del D.lgs. 546/1992 all'Agenzia delle Entrate di Catania e all'Agente della Riscossione avverso n. 9 estratti di ruolo ed altrettante cartelle di pagamento aventi un valore complessivo superiore (sia per le sole imposte che comprensivo di sanzioni ed interessi) a ventimila euro.

La contribuente eccepiva di non avere mai ricevuto la notifica delle cartelle in questione e di aver conosciuto l'esistenza del debito tributario soltanto dagli estratti di ruolo. Scaduto il termine di 90 giorni senza che la procedura di reclamo-mediazione si fosse conclusa, la stessa si costituiva in giudizio entro i successivi trenta giorni.

La Commissione Tributaria Provinciale di Catania con la sentenza in commento dichiarava inammissibile il ricorso per un triplice ordine di profili.

In primo luogo perché la contribuente nel proprio ricorso aveva dichiarato di voler impugnare gli “estratti di ruolo”: che Giudici di prima istanza hanno ritenuto dei semplici “elaborati informatici dell'esattore inimpugnabili per difetto di interesse” in quanto “non contenenti alcuna pretesa impositiva”.

In secondo luogo perché l'importo complessivo delle cartelle impugnate esulava “dall'ambito applicativo dell'art. 17-bis del D.lgs. n. 546/1992” il quale contempla solo “le controversie di valore non superiore a ventimila euro”.

Con riguardo al terzo profilo di inammissibilità, i primi giudici di primo grado osservavano che il “valore della lite” (art. 12 c. 2 del D.lgs. n. 546/1992) va determinato, in ragione del rinvio al codice di rito civile operato dall'art. 1, D.lgs. n. 546/1992, applicando i canoni di cui agli artt. 10 e 104 c.p.c. e poiché, nel caso di specie, tale importo superava i ventimila euro, con conseguente inapplicabilità dell' invocato istituto, il termine perentorio di trenta giorni, per la costituzione in giudizio della ricorrente non decorreva dalla scadenza dei novanta giorni entro i quali avrebbe dovuto essere conclusa detta procedura di reclamo-mediazione (che nel caso concreto, come detto, era inapplicabile) bensì dalla notifica del ricorso.

La corposa sentenza della Commissione Tributaria Provinciale etnea affronta tre distinte questioni.

La prima riguarda la non impugnabilità dell' “estratto di ruolo”, che è stato ritenuto un “elaborato informatico non contenente alcuna pretesa impositiva” ed in quanto tale non suscettibile di impugnazione per “difetto di interesse”.

La seconda questione riguarda il reclamo-mediazione (proposto con unico ricorso) avverso più cartelle il cui importo complessivo supera i ventimila euro (sia per sole imposte che comprensive di interessi e sanzioni).

Nella fattispecie concreta, non essendo applicabile la citata procedura di reclamo-mediazione, il termine di trenta giorni per la costituzione in giudizio (art. 22 c.1 D.lgs. n. 546/1992) decorre non dallo spirare dei novanta giorni entro i quali avrebbe dovuto essere conclusa detta procedura, bensì dalla notifica del ricorso.

Ma la questione di maggiore “novità” ed interesse è costituita dal terzo profilo di inammissibilità: i Giudici della Commissione Tributaria catanese, richiamando il combinato disposto degli artt. 12, c. 2) del D.lgs. n. 546/1992, nonché artt. 10 e 104 c.p.c. hanno statuito che nell'ipotesi di “ricorso cumulativo”, ovvero di un unico ricorso proposto dallo stesso contribuente nei confronti di più atti contro un unico soggetto ”il valore della controversia è dato dalla somma di tutte le singole domande proposte”.

Ai fini della “determinazione del valore della causa, nell'ipotesi di proposizione di più domande contro un unico soggetto” infatti – si legge nella sentenza in commento – il secondo comma dell'art. 10 c.p.c., al quale l'art. 1 del D.Lgs. n. 546/1992 fa espresso rinvio, prevede che “tutte dette domande si sommino tra loro”.

Ne consegue che qualora il valore così determinato superi i ventimila euro non potrà trovare applicazione l'istituto della “mediazione-reclamo” previsto dall' art. 17-bis del D.lgs. n. 546/1992 e neanche il relativo termine di novanta giorni previsto dal relativo secondo comma, per cui la costituzione in giudizio del ricorrente dovrà avvenire entro i trenta giorni successivi dalla notifica del ricorso (art. 22 c.1 D.lgs. n. 546/1992).

Secondo l'art. 12 c. 2) del D.lgs. n. 546/1992 “per valore della lite si intende l'importo del tributo al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate con l'atto impugnato; in caso di controversie relative esclusivamente alle irrogazioni di sanzioni, il valore è costituito dalla soma di queste”.

Il successivo art. 17-bis del medesimo D.lgs. dispone che la procedura di “reclamo-mediazione” è applicabile “alle controversie di valore non superiore a ventimila euro, il valore di cui al periodo precedente è determinato secondo le disposizioni di cui all'art. 12, comma 2”, il valore complessivo è costituito dall' “importo del tributo al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate con l'atto impugnato”.

Per verificare l'applicabilità dell'istituto del “reclamo-mediazione” alle singole fattispecie, occorrerà quindi individuare di volta in volta il valore della “controversia” applicando i principi generali che a mente dell' art. 1, comma 2 del D.lgs. n. 546/1992 rinviano agli artt. 10 e 104 del processo civile.

La “novità” della pronuncia dei Giudici catanesi è costituita dalle questioni affrontate con riguardo alla determinazione del valore della controversia, all'applicabilità (o meno) dell'istituto del reclamo-mediazione, ed ai termini per la costituzione in giudizio del contribuente.

La Commissione territoriale nel proprio percorso motivazionale ha preliminarmente richiamato il testo dell'art. 17-bis del D.lgs. n. 546/1992 il quale precisa che la procedura di reclamo-mediazione si applica unicamente “alle controversie di valore non superiore a ventimila euro” aggiungendo che “il valore è determinato secondo le disposizioni di cui all'articolo 12 c. 2)” del medesimo D.lgs.

Quest'ultima norma puntualizza che ”per valore della lite si intende l'importo del tributo al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni irrogate con l'atto impugnato”.

I giudici di prima istanza hanno quindi argomento la propria sentenza osservando che “per verificare l'applicabilità della procedura di reclamo-mediazione al caso di specie occorre individuare il valore della controversia, alla luce non solo del superiore canone, ma anche degli altri principi che regolano il processo tributario alla luce del rinvio alle norme del Codice di Procedura Civile disposto dall'art. 1, del D.lgs. n. 546/1992” :ovvero dell'art. 104 del c.p.c., il quale dispone che “contro la stessa parte possono proporsi nel medesimo processo più domande anche non altrimenti connesse, purchè sia osservata la norma dell'art. 10 secondo comma”, il quale prevedeanche che tutte le dette domande “si sommino tra loro”.

I giudici etnei hanno osservato al riguardo che “anche nel processo tributario, nell'ipotesi di unico ricorso avverso più atti il valore della causa è dato dalla somma di tutte le singole domande proposte”.

A sostegno della fondatezza della propria ricostruzione interpretativa i giudici catanesi hanno richiamato anche “l'operato del legislatore” il quale nel disciplinare “il tema del contributo unificato per spese di giustizia è intervenuto sul testo originario del comma 3-bis dell'art. 14 del d.P.R. n. 115/2002 (Testo Unico spese di Giustizia n.d.r.), con l'art. 1, comma 598, della Legge n. 147/2013 ed ha disposto che” il valore della lite “determinato per ciascun atto impugnato anche in appello” deve risultare da apposita dichiarazione.

A parere dei giudici di prime cure, quindi, “se il legislatore, nella specifica materia delle spese di giustizia, ha dovuto introdurre un'eccezionale deroga all'ordinario regime della determinazione del valore di cui all'art. 10 c.p.c. appare evidente che in ogni altro caso, compreso quello dell'art. 17-bis del citato decreto n. 546/1992 vale la regola ordinaria e generale”.

La CTP catanese ha quindi rilevato che “non essendo per ragione di valore la presente (unica) controversia cumulativa soggetta alla speciale procedura di cui all'art. 17-bis del D.lgs. n. 546/1992” ed ha pronunciato la inammissibilità del ricorso per violazione dell'art. 22 comma 1) del D.lgs. n. 546/1992 nella parte in cui dispone che il ricorrente debba costituirsi in giudizio entro trenta giorni dalla notifica del ricorso.

La “novità” della questione esaminata con la sentenza in commento risiede nell'esame dei criteri per la determinazione del “valore della controversia” in caso di “ricorso cumulativo” (c.d. “oggettivo proprio”), con il quale un contribuente con unico ricorso impugni, nei confronti del medesimo soggetto (nel caso di specie l'Agenzia delle Entrate, in quanto l'Agente della riscossione non ha ingresso nella procedura di reclamo-mediazione) una pluralità di atti.

Secondo i giudici di prima istanza “la norma che consente i ricorsi cumulativi nel processo tributario, il cui paradigma naturale disciplinato dal D.lgs. n. 546/1992, sarebbe invece quello per cui ad ogni atto impositivo (o della riscossione) dovrebbe corrispondere un autonomo ricorso nei confronti di un solo ente è notoriamente l'art. 104 c.p.c questa norma rinvia al secondo comma dell'art. 10 c.p.c. che a sua volta prevede che tutte dette domande si sommino tra loro”.

Sia la Direzione Centrale degli Affari Legali e Contenzioso dell'Agenzia delle Entrate che il Ministero dell'Economia e delle Finanze, rispettivamente con Circolare n. 9/E (punto 1.3) del 19 marzo 2012 e con Direttiva n. 2/DGT del 14 dicembre 2012, hanno già avuto modo di esprimere il proprio diverso avviso sull'argomento, che però è stato ritenuto dai giudici catanesi “non convincentemente motivate e soprattutto non conforme alla lettera della legge”.

Riferimenti bibliografici

La Corte di legittimità si è già pronunciata sui criteri da applicare per la determinazione del valore della causa statuendo che “lo stesso art. 10 secondo comma c.p.c., in forza del quale, ai fini della determinazione del valore della causa (per stabilire la relativa competenza), e domande proposte nel medesimo processo contro la medesima persona si sommano tra loro,va inteso nel senso che il criterio del cumulo è applicabile soltanto quando le varie domande sono formulate contro l'identico soggetto in un unico processo, mentre il criterio anzidetto non opera nel caso di domande proposte in giudizi diversi successivamente riuniti”. (Cass. civ. n. 4969/2003).

Con altra sentenza i Giudici della Corte hanno avuto modo di pronunciarsi in materia di “ricorsi cumulativi” statuendo che “in tema di contenzioso tributario, è ammissibile la proposizione di un unico ricorso cumulativo avverso più atti di accertamento, dovendo ritenersi applicabile nel processo tributario (in base alla norma di rinvio di cui all'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 636, applicabile "ratione temporis") l'art. 104 del codice di procedura civile, il quale consente la proposizione contro la stessa parte - e quindi la trattazione unitaria - di una pluralità di domande anche non connesse tra loro, con risultato, del resto, analogo a quello ottenuto nel caso di riunione di processi, anche soltanto soggettivamente connessi, già ammessa dall'art. 34 del citato d.P.R. n. 636/1972 e ora dall'art. 29 del D.lgs. n. 546/1992 e considerato che, nell'ambito del processo tributario, non si pongono limitazioni riguardanti la competenza per valore.” (Cassazione Civile n. 19666/2004).