L'esenzione dal pagamento del contributo unificato per le Onlus

Le Onlus sono esenti dall'obbligo di pagamento del contributo unificato per le controversie relative all'oggetto della propria attività istituzionale; ciò perché la “clausola di salvezza” contenuta nell'art. 10, d.P.R. n. 115/2002 – che esenta da contributo unificato i processi già esenti dall'imposta di bollo – in combinato con l'art. 27-bis dell'Allegato B al d.P.R. n. 642/1972 – per il quale sono esenti dall'imposta di bollo gli “atti” posti in essere dalle Onlus – se interpretato alla luce della normativa e della giurisprudenza europea, consente di includere, tra gli atti delle Onlus esenti da bollo, i ricorsi giurisdizionali e comunque gli atti di natura processuale.

La controversia origina dal deposito, da parte di Legambiente Onlus, di tre ricorsi presso il TAR Lombardia, proposti contro provvedimenti amministrativi con cui il Comune aveva trasferito, dal patrimonio indisponibile a quello disponibile, un bene di particolare valore ambientale.

L'allora ricorrente Onlus, siccome riteneva di non essere tenuta al pagamento del contributo unificato, ne ometteva il versamento; per tale motivo, il Segretario generale del TAR notificava gli inviti al pagamento del contributo stesso, successivamente impugnati da Legambiente innanzi alla CTP di Milano (per la natura tributaria del contributo unificato, con la obbligatoria devoluzione a tale giurisdizione di tutte le controversie sulla materia, si veda Corte Cost., 11 febbraio 2005, n. 73 e Cass. civ., SS.UU. 5 maggio 2011, n. 9840).

La sentenza di primo grado, che aveva accolto il ricorso, veniva appellata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per la quale la legge non disponeva alcuna esenzione di carattere soggettivo per le Onlus, riferendosi, l'esenzione, ai processi già esenti dall'imposta di bollo, indicati tassativamente dalla legge; inoltre, per l'allora appellante, l'art. 27-bis (dell'Allegato B al d.P.R. n. 642/1972) non si applicherebbe agli atti processuali ma riguarderebbe solo l'attività procedimentale delle Onlus.

Legambiente, costituitasi in giudizio, difendeva la sentenza impugnata per aver correttamente inquadrato, tra gli atti esenti dall'imposta di bollo – e quindi dal contributo unificato – il ricorso giurisdizionale depositato da una Onlus; inoltre, sollevava una questione di legittimità costituzionale e chiedeva il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea per censurare l'asserita illegittima compressione del diritto di azione in giudizio.

La CTR di Milano ha ritenuto di poter decidere la controversia tramite il potere di disapplicazione della norma nazionale contraria alla norma internazionale recepita dall'ordinamento interno, respingendo così l'appello e confermando la sentenza di prime cure.

Il contributo unificato ha sostituito, dal primo marzo 2002, le imposte di bollo, la tassa di iscrizione a ruolo ed i diritti di segreteria; l'obbligo di corresponsione è stato esteso al processo tributario dall'art. 37, D.L. n. 98/2011, convertito dalla L. n. 111/2011.

L'applicazione dell'imposta di bollo alle Onlus è disciplinata dall'art. 17, D.Lgs. n. 460/1997, che ha introdotto l'art. 27-bis nella Tabella B allegata al d.P.R. n. 642/1972. Tale disposizione ha sancito la totale esenzione dall'imposta per “atti, documenti, istanze, contratti, nonché copie anche se dichiarate conformi, estratti, certificazioni, dichiarazioni e attestazioni poste in essere o richiesti da organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus) …”.

La questione esaminata dalla CTR di Milano riguardava, come anticipato, la sussistenza dell'obbligo del pagamento del contributo unificato da parte delle Onlus, nelle ipotesi di accesso alla tutela giurisdizionale per la difesa degli interessi diffusi di cui sono portatrici.

La questione, in punto di diritto, era relativa all'interpretazione della parola “atti” contenuta nell'art. 27-bis richiamato, al fine di ricomprendervi, o meno, il ricorso giurisdizionale. Ciò perché l'art. 10, d.P.R. n. 115/2002 (a mente del quale “Non è soggetto al contributo unificato il processo già esente, secondo previsione legislativa e senza limiti di competenza o di valore, dall'imposta di bollo o da ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura …”), nell'esentare dal contributo unificato i processi già esenti dall'imposta di bollo, conterrebbe una clausola di salvezza che escluderebbe le Onlus dall'obbligo di corresponsione del contributo unificato nell'accesso alla tutela giurisdizionale.

La problematica viene affrontata dalla C.T.R. con un'attenta analisi dello scenario comunitario e domestico, relativamente agli eventuali vincoli che le associazioni de quibus possono incontrare nell'esercizio delle loro finalità statutarie, che possono anche esprimersi nella tutela in giudizio.

Sul punto, si riscontrano due diversi orientamenti.

Il primo, sostanzialmente, nega l'esistenza di un'esenzione di tipo soggettivo a favore delle Onlus.

Detto orientamento è stato espresso, in sede di legittimità, dalla sentenza Cass. civ., sez. trib., 20 settembre 2013, n. 21522.

Con la tale pronuncia, la Suprema Corte ha ritenuto che il termine “atti” di cui all'art. 27-bis più volte richiamato deve essere interpretato riduttivamente, con riferimento cioè ai soli atti amministrativi e non anche a quelli processuali. Secondo la Cassazione, il criterio di interpretazione sistematico consente di ritenere che l'art. 27-bis si riferisce solo agli atti amministrativi, perché dove la normativa abbia inteso ricomprendere nell'esenzione dal bollo gli atti giudiziari, lo ha espressamente previsto (per i giudici di Piazza Cavour, sono tipiche ipotesi in tal senso quelle contemplate nell'art. 12 dell'allegato B al d.P.R. n. 642/1972, che prevede l'esclusione del bollo per gli atti giudiziari indicati nello stesso articolo e quindi, per esempio, per gli “atti e provvedimenti del procedimento innanzi alla Corte Costituzionale …” ecc.).

Per contro, nella sentenza qui in commento, la C.T.R. ha stabilito che quella della Suprema Corte è una “interpretazione restrittiva e non condivisibile … in quanto è “atto” anche il ricorso in sede giurisdizionale”.

Inoltre, sempre ad avviso del Collegio meneghino, accedere alla tesi della Cassazione significherebbe giungere “al paradosso che alle Onlus sia concesso beneficiare dell'esenzione per gli atti endoprocedimentali che sottintendono la capacità contributiva dell'associazione, laddove si negherebbe l'esenzione per atti, come i ricorsi giurisdizionali, finalizzati alla tutela di interessi collettivi diffusi … che non sottintendono alcuna capacità contributiva dell'associazione ma la escludono del tutto in quanto sono posti in essere per conto della collettività, in difesa di interessi diffusi di rango costituzionale particolarmente meritevoli”.

Il collegio milanese ha ritenuto di disattendere la tesi della Suprema Corte, e quindi di disapplicare il diritto interno, sulla base della normativa internazionale dettata in materia di tutela ambientale.

Difatti, per giungere alla conclusione che Legambiente non fosse tenuta a versare il contributo unificato, la C.T.R. richiama la Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, entrata in vigore il 30 ottobre 2001 ad opera della L. n. 108/2001 (la Convenzione mira a garantire all'opinione pubblica e ai cittadini il diritto alla trasparenza e alla partecipazione in materia ai processi decisionali di governo locale, nazionale e transfrontaliero, concernenti l'ambiente), la Direttiva n. 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 (in materia di accesso del pubblico all'informazione ambientale) e la Direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 maggio 2003 (che prevede la partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all'accesso alla giustizia).

In buona sostanza, per la C.T.R. di Milano, anche sulla scorta del successivamente richiamato art. 18, L. n. 349/1986 - a mente del quale “Le associazioni [di protezione ambientale, ndr] possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi…” – se si ritenesse Legambiente Onlus tenuta al pagamento del contributo unificato, si disincentiverebbe l'accesso alla “giustizia ambientale, in antitesi rispetto alla “libertà di azione” riconosciuta alle associazioni ambientaliste …”.

In definitiva, una volta terminato l'excursus di normativa comunitaria e giurisprudenza domestica (in particolar modo Cass. civ., sez. trib., 20 settembre 2013, n. 21522), la CTR di Milano ha così concluso: “Ove, quindi, il sistema del contributo unificato previsto dal d.P.R. n. 115/2002 venisse interpretato nel senso inteso dall'appellante, vi sarebbe all'evidenza un conflitto tra il diritto interno e le norme europee di pari rango, in quanto recepite nella legislazione nazionale … A fronte di tale, chiaro, quadro normativo, dunque, si pone il problema per il giudice nazionale di dare attuazione al diritto europeo, come trasposto, a fronte di una disciplina nazionale, quella in tema di spese di giustizia con riferimento al contributo unificato, che per come interpretata anche dalla giurisprudenza della Cassazione … sembra limitare il diritto di accesso alla giustizia delle associazioni ambientaliste quale Legambiente, imponendole l'obbligo di pagamento del contributo unificato per le azioni giudiziarie davanti alla giurisdizione amministrativa”.

La conclusione cui giunge la C.T.R. di Milano è lodevole, perché risponde a finalità di tutela dei principi costituzionali di solidarietà e di eguaglianza; ciò che non pare condivisibile, per contro, è il percorso argomentativo.

Proprio sul punto appare interessante una pronuncia di merito, non menzionata dalla sentenza de qua, ma che giunge, con diverse argomentazioni, alla medesima conclusione raggiunta dalla decisione in commento.

Si tratta della sent. CTR Roma, sez. I, 22 luglio 2015, n. 4352, per la quale le associazioni di volontariato costituite esclusivamente per fini di solidarietà hanno diritto, in base all'art. 10, d.P.R. n. 115/2002, all'esenzione dal pagamento del contributo unificato limitatamente ai processi intentati per la tutela giurisdizionale di diritti che rientrano in quelli la cui tutela è assunta a scopo istituzionale dell'associazione dal proprio Statuto.

La CTR Roma, diversamente dalla sentenza che qui si commenta e dalla posizione già espressa dalla Corte di Cassazione, ha ritenuto che la chiave interpretativa della questione fosse da ricercare in una diversa disposizione, e cioè nell'art. 8 della L. n. 266/1991 (c.d. “legge quadro sul volontariato”), a mente del quale “Gli atti costitutivi delle organizzazioni di volontariato di cui all'articolo 3, costituite esclusivamente per fini di solidarietà, e quelli connessi allo svolgimento delle loro attività, sono esenti dall'imposta di bollo e dall'imposta di registro”.

Per la CTR Roma, pertanto, siccome l'iscrizione a ruolo di un procedimento giurisdizionale deve collocarsi tra gli atti connessi allo svolgimento dell'attività di Onlus, allora tale atto deve essere esente dall'imposta di bollo e quindi anche dal contributo unificato.

In definitiva, a parere di chi scrive, la strada percorsa dalla CTR Roma pare offrire una tutela più ampia alle Onlus che intendano adire la giustizia; non foss'altro perché, come sopra evidenziato, la CTR Milano richiama una normativa europea particolarmente settoriale, e cioè quella prevista in materia di tutela ambientale; se, pertanto, a parere della CTR Milano è il diritto europeo ad esentare Legambiente Onlus dal pagamento del contributo unificato, tale conclusione non pare potersi riferire a tutte le organizzazione non lucrative di utilità sociale che “combattano” per la tutela di interessi diversi dall'ambiente.