Rimedi oppositivi per omessa notifica del verbale di accertamento di violazione del codice della strada

L'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, va proposta ai sensi dell'art. 7 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150 – e non nelle forme della opposizione alla esecuzione ex art. 615 c.p.c. – qualora la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata in ragione della nullità o dell'omissione della notificazione del processo verbale di accertamento. Il termine per la proponibilità del ricorso è, a pena di inammissibilità, di trenta giorni dalla data di notificazione della cartella di pagamento.

A fronte della notifica di una cartella di pagamento di somme per sanzioni amministrative correlate a violazioni del codice della strada, il soggetto destinatario ha agito contro l'ente creditore (Roma Capitale) e l'agente della riscossione proponendo opposizione all'esecuzione dinanzi al competente giudice di pace, deducendo di non aver ricevuto la notificazione del verbale di accertamento posto a base della cartella impugnata.

La domanda era dichiarata inammissibile in quanto tardiva.

L'unico rimedio proponibile era costituito dall'opposizione cd. “recuperatoria” di cui all'art. 22 della L. n. 689/1981 (disciplina applicabile ratione temporis), per la cui proposizione risultava decorso il termine perentorio a tal fine previsto.

Confermata la decisione da parte del Tribunale di Roma, l'opponente ha proposto ricorso per cassazione avverso tale pronuncia denunciando, con un unico motivo di ricorso, la falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della L. n. 689/1981, per “ingiusta disapplicazione” dell'art. 615, comma 1, c.p.c., in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c.

Nella specie, il ricorrente ha dedotto che il rimedio proponibile contro la cartella di pagamento era costituito dall'opposizione c.d. preventiva all'esecuzione, ex art. 615, comma 1, c.p.c., poiché era contestato il diritto a procedere ad esecuzione forzata dell'agente della riscossione per l'omessa notifica dei verbali di accertamento delle infrazioni al codice della strada, e quindi la mancata formazione del titolo esecutivo e l'estinzione del diritto di credito per le sanzioni amministrative.

La questione attiene alla individuazione del rimedio esperibile avverso la cartella di pagamento concernente verbali di violazione del codice della strada, di cui si deduca l'omessa o tardiva notificazione. In particolare, se detto rimedio debba individuarsi nell'opposizione all'esecuzione, ai sensi dell'art. 615 c.p.c., ovvero nell'opposizione cd. “recuperatoria” ex art. 22 della Legge n. 681/1981, rimedio esperibile in via autonoma e senza limiti di tempo quando si contesti la legittimità dell'iscrizione a ruolo per difetto del titolo esecutivo, in alternativa all'opposizione da proporsi ai sensi dell'art. 23 della stessa legge (norma poi abrogata a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 7 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150).

A margine si pongono due ulteriori questioni. La prima, di ordine processuale, concernente l'individuazione del termine per l'impugnazione ove il titolo posto a fondamento della cartella esattoriale sia costituito da un verbale di accertamento di violazione del codice della strada, ritenendo parte della giurisprudenza che in tali casi debba trovare applicazione il termine di sessanta giorni stabilito dall'articolo 204-bis del cd. Codice della strada, e non in quello di trenta giorni di cui all'art. 22 della L. n. 689/1981 (ex multis, Cass. civ., sez. III, 16 giugno 2016, n. 12412; sez. VI, 13 settembre 2013, n. 21043; sez. V, 6 agosto 2009, n. 18015; sez. II, 7 agosto 2007, n. 17312, che, argomentano sulla funzione recuperatoria dell'opposizione, dotata di forza attrattiva nei confronti della relativa disciplina impugnatoria).

Tale questione ha perso vigore a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 7, comma 3, del D.lgs. n. 150/2011, che, in caso di opposizione avverso i verbali di contestazioni del codice della strada, ha ridotto tale termine a trenta giorni (sessanta se il ricorrente risiede all'estero), decorrenti dalla data di contestazione della violazione o di notificazione del verbale di accertamento, così uniformando i due regimi.

La seconda, di ordine sistematico, in ordine alla delimitazione dell'oggetto dell'opposizione all'esecuzione e delle opposizioni di cui all'art. 22 della L. n. 689/1981 e ai rapporti tra i predetti rimedi oppositivi, in che limiti gli stessi possono sovrapporsi o vicendevolmente escludersi, in ragione del potere di qualificazione del giudice.

La qualificazione dell'azione in termini di opposizione alla esecuzione

Nella sentenza in commento, le Sezioni Unite delineano sinteticamente il contrasto emerso nella giurisprudenza della Corte sulla questione, richiamando gli opposti orientamenti espressi in massima parte dalla Seconda e dalla Terza Sezione della Corte.

Secondo l'orientamento della Seconda Sezione, ormai consolidato, l'opposizione proponibile contro la cartella di pagamento notificata dall'agente della riscossione sulla scorta di verbali di accertamento di infrazioni al codice della strada, mediante la quale si faccia valere la tardiva (in violazione del termine di cui all'art. 201, comma 1, cod. strad.) o omessa notifica di detti verbali, è l'opposizione preventiva all'esecuzione ai sensi dell'art. 615, comma 1, c.p.c., poiché costituisce contestazione dell'inesistenza del titolo esecutivo posto a base dell'esecuzione esattoriale e, pertanto, non è soggetta a termini (in tal senso, ex multis, Cass. civ., sez. II, 25 febbraio 2008 n. 4814; sez. II, 22 ottobre 2010, n. 21793; sez. VI, 30 settembre 2015, n. 19579; sez. II, 25 febbraio 2016, n. 3751; sez. II, 11 luglio 2016, n. 14125; ma, anche, Cass. civ., sez. I, 12 aprile 2002, n. 5279, in tema di notificazione di una cartella esattoriale dalla quale risulti l'iscrizione a ruolo di un importo a titolo di sanzione amministrativa).

Si evidenzia, in particolare, che, allorquando l'opponente lamenti la mancata preventiva notifica del titolo dal quale la cartella dipende, non si è in presenza di opposizione cd. recuperatoria, che tende ad inficiare la sussistenza delle condizioni di legge per emettere il provvedimento sanzionatorio, contestato nel merito, ma di opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., in quanto si prospetta un fatto estintivo sopravvenuto alla formazione del titolo. Tale è, infatti, al pari della prescrizione del diritto a riscuotere la somma pretesa dall'amministrazione, l'estinzione dell'obbligo di pagamento previsto dal comma 5 dell'art. 201 del D.Lgs. n. 285/1992 per l'omessa notifica del verbale di accertamento entro il termine di 90 giorni.

Con sentenza sez. II, 29 dicembre 2011, n. 29696 si è ritenuto esperibile, per eadem ratio, l'opposizione all'esecuzione anche nell'ipotesi di nullità della notifica del verbale di accertamento dell'infrazione.

La riqualificazione dell'azione in termini di opposizione “recuperatoria”

Secondo un opposto orientamento, anch'esso consolidato, della giurisprudenza della Terza Sezione, la contestazione dell'omessa o tardiva notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione nel termine di cui all'art. 201, comma 1, C.d.S., anche se introdotta come opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c., deve essere riqualificata come opposizione "recuperatoria", ai sensi dell'art. 22 della Legge n. 689/1981, in quanto mezzo con cui può farsi valere il verificarsi di fatti impeditivi alla formazione del titolo.

Tale orientamento si fonda sul rilievo per il quale la contestazione della omessa o tardiva notifica del verbale di accertamento costituisce denuncia di fatti impeditivi alla formazione del titolo. L'interessato che non abbia avuto conoscenza del procedimento è rimesso in termini ed è tenuto ad impugnare la cartella di pagamento o l'intimazione di pagamento con il rimedio ex art. 22, della Legge n. 689/1981 o, nel caso di contravvenzioni stradali, dell'art. 204-bis del C.d.S. (ex multis, tra le più recenti, Cass. civ., sez. III, 29 gennaio 2014, n. 1985; sez. III, 16 giugno 2016, n. 12412; sez. III, 22 luglio 2016, n. 15120; sez. III, 4 agosto 2016, n. 16282).

La soluzione adottata

Le Sezioni Unite della Corte, con la sentenza 22 settembre 2017 n. 22080, hanno ritenuto che l'opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del codice della strada, con cui la parte deduca la nullità o l'omissione della notificazione del prodromico processo verbale di accertamento, deve essere proposta ai sensi dell'art. 7 del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150 e non nelle forme della opposizione alla esecuzione ex art. 615 c.p.c.

La soluzione riguarda, beninteso, la sola ipotesi di cartella per la riscossione di una sanzione per violazione del codice della strada, la cui normativa di riferimento è costituita dagli artt. 201, 203, 204-bis del D.Lgs. n. 285 del 30 aprile 1992 (Codice della Strada) e succ. mod. e dall'art. 7 del D.lgs. n. 150 del 10 settembre 2011. Tali norme dettano un procedimento sanzionatorio speciale, diverso da quello previsto dalla Legge 24 novembre 1981 n. 689. La disciplina generale per gli altri illeciti amministrativi si applica, infatti, solo nel caso opposizione all'ordinanza-ingiunzione emessa ex art. 204 C.d.S., a seguito di rigetto del ricorso al prefetto avverso la contestazione.

Nel sistema delineato dagli artt. 201, 203, ult. co. e 204-bis del C.d.S., il ricorso al giudice di pace ai sensi dell'art. 7 del D.Lgs. n. 150/2011 ha ad oggetto direttamente il verbale di accertamento di violazione del codice della strada. Tale verbale non contiene però un'ingiunzione di pagamento, ma ha mera portata ricognitiva dell'obbligo di pagare la somma dovuta a titolo di sanzione amministrativa, che nasce autonomamente dalla commissione dell'infrazione. Il verbale di accertamento acquista valore di «titolo esecutivo» solo per effetto dell'omesso ricorso alla tutela amministrativa e l'omesso pagamento in misura ridotta da parte del trasgressore, atteso che la somma da iscrivere a ruolo è predeterminata per legge ex art. 203, ult. co. L'efficacia esecutiva del verbale a siffatte condizioni consente la formazione del ruolo esattoriale, il quale, a sua volta, «costituisce titolo esecutivo» per l'espropriazione forzata ex art. 49 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, sia in caso di opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria sia in caso di mancata opposizione del verbale di accertamento.

L'art. 201, comma quinto, C.d.S., quindi, prevede una specifica causa di estinzione dell'obbligazione pecuniaria per il fatto che «la notificazione non sia stata effettuata nel termine prescritto», così delineando un fatto estintivo di quell'obbligo che, come si è detto, sorge a carico del trasgressore per effetto della commissione dell'illecito amministrativo. Ne deriva che la notificazione (tempestiva) del verbale di accertamento non è requisito di esistenza del titolo esecutivo, ma è fatto costitutivo del diritto dell'amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione; non impedisce la formazione del titolo esecutivo stragiudiziale, ma il completamento della fattispecie sostanziale procedimentalmente complessa che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva. L'omessa o intempestiva notificazione – al pari per le situazioni di nullità della notificazione del verbale di accertamento – non impedisce la venuta ad esistenza del «titolo esecutivo», ma lo rende nullo, perché invalido il procedimento di formazione.

Per le Sezioni Unite l'opposizione di cui all'art. 7 del D.lgs. n. 150/2011 costituisce rimedio tipico per fare valere i vizi del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento, senza necessità di distinguere tra i diversi vizi di forma, che abbiano impedito del tutto la conoscenza della' contestazione o comunque viziato il titolo.

La pronuncia si pone in continuità con l'orientamento (sez. un., 10 gennaio 1992, n. 190; 13 luglio 2000, n. 489; 13 luglio 2000, n. 491; 18 agosto 2000, n. 562) secondo cui l'impugnazione deve essere qualificata come opposizione all'esecuzione quando l'interessato voglia far valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, quali la «morte del soggetto passivo, pagamento, prescrizione». Nella specie, secondo cass. civ., sez. I, 12 aprile 2002, n. 5279, occorre distinguere tra vizi che attengono alla formazione del titolo, sulla base del quale il ruolo è stato formato, da dedurre con l'opposizione ai sensi della legge n. 689 del 1981, e fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo, che però hanno reso illegittima l'iscrizione a ruolo, da dedurre ex art. 615 c.p.c., come nel caso della «intervenuta decadenza dell'amministrazione dalla pretesa creditoria per non aver tempestivamente provveduto alla formazione del ruolo ed all'invio dello stesso all'Intendenza di finanza competente».

Le Sezioni Unite, tuttavia operano talune precisazioni.

Da un lato, ai sensi degli artt. 203 e 204 C.d.S., l'omessa od intempestiva notificazione del verbale non è equiparabile agli altri fatti estintivi dell'obbligazione, come la prescrizione, la morte dell'obbligato ed il pagamento, perché non è successivo al sorgere della pretesa sanzionatoria della P.A. e alla formazione del titolo esecutivo, ma ad essa contestuale, elemento procedimentale per la formazione del titolo.

Dall'altro, il giudizio di opposizione deve avere ad oggetto anche la tempestiva notificazione del verbale di accertamento, decorrendo il termine di trenta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento quando l'interessato non sia stato posto in grado di conoscere prima il verbale, ovvero dal momento della tardiva notifica di tale atto. L'eventuale azione di opposizione all'esecuzione ai sensi dell'art. 615 c.p.c. deve essere riqualificata dal giudice adito.

Sul punto, si precisa che il rimedio ex art. 7 D.Lgs. n. 150/2011 è impropriamente definito opposizione “recuperatoria”, tale essendo solo l'azione avverso l'ordinanza-ingiunzione non notificata, oggi ai sensi dell'art. 6 del D.Lgs. n. 150/2011 (l'interessato può "recuperare" tutte le difese che avrebbe potuto svolgere avverso l'ordinanza-ingiunzione). Nel caso dell'opposizione ex art. 7, invece, non vi è margine per dedurre questioni diverse dalla omessa od invalida notificazione del verbale di accertamento.

Residua, in ogni caso, uno spazio per il rimedio oppositivo generale.

Ai sensi dell'art. 615 c.p.c. l'interessato può dedurre tutti i fatti estintivi sopravvenuti alla definitività del verbale di accertamento (ad es., la prescrizione ai sensi dell'art. 209 C.d.S. e dell'art. 28 della Legge n. 689/1981, quando la cartella di pagamento sia stata notificata oltre i cinque anni dalla violazione), ovvero le pretese di pagamento dell'amministrazione e dell'agente della riscossione che trovino ragione in fatti precedenti l'iscrizione a ruolo ma successivi all'emissione del verbale di accertamento. Di contro, l'omessa notificazione dell'atto di accertamento, ove dedotta come ragione di invalidità (derivata) dell'atto esecutivo successivo, è deducibile con il ricorso previsto dall'art. 617 c.p.c. (cfr. Cass. civ., ss. uu., 4 marzo 2008, n. 5791 per l'esperibilità delle opposizioni esecutive agli accertamenti e le impugnazioni tributarie).

Con la sentenza in commento le Sezioni Unite non si discostano dalla linea tracciata nelle precedenti pronunce, individuando l'art. 7 del D.Lgs. n. 150/2011 come rimedio ordinario per far valere i vizi di omessa o non tempestiva notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione al codice della strada. L'omessa o tardiva notifica di tale atto, tuttavia, non è equiparabile agli altri fatti estintivi della pretesa sanzionatoria, sopravvenuti rispetto al sorgere della stessa (per i quali è esperibile l'opposizione ex art. 615 c.p.c.). Ciò in quanto gli artt. 201, comma 5, e art. 203 C.d.S., tra loro correlati, disegnano una fattispecie procedimentale complessa per la formazione del titolo esecutivo, che necessita della mancata manifestazione di volontà contraria del destinatario della sanzione nel termine prescritto, nelle forme del ricorso al prefetto o all'autorità giudiziaria ordinaria. Il vizio della notificazione rende il titolo esecutivo invalido perché non correttamente formatosi.

Resta sullo sfondo la questione dell'oggetto del giudizio di impugnazione, se questo investa la validità del verbale di accertamento della violazione del codice della strada (ma anche dell'ordinanza ingiunzione), ovvero – più correttamente – il rapporto sostanziale in relazione al quale la stessa è stata emanata, restando impedito alla P.A., una volta annullato in sede giurisdizionale il verbale di accertamento non (correttamente o tempestivamente) notificato, emanare un'altra ordinanza che lo recepisca, fondata sui medesimi motivi.

Riferimenti bibliografici:

- V. Amendolagne, Come va qualificata l'opposizione a cartella esattoriale per omessa o tardiva notificazione del verbale di accertamento della violazione del codice della strada? in www.ilprocessocivile.it;

- B. Bellè, Esecuzione in base a ruolo e tutela giurisdizionale, in Riv. dir. trib., 1993;

- R. Vaccarella, Il procedimento di opposizione al provvedimento di applicazione di sanzioni amministrative, in Nuove leggi civ. comm., 1982.

Giurisprudenza Sezione Unite:

- Cass. civ., sez. un. 4 marzo 2008, n. 5791

- Cass. civ., sez. un., 13 luglio 2000, n. 489

- Cass. civ., sez. un., 13 luglio 2000, n. 491

- Cass. civ., sez. un., 18 agosto 2000, n. 562

- Cass. civ., sez. un., 10 gennaio 1992, n. 190

- Cass. civ., sez. III, 16 giugno 2016, n. 12412

- Cass. civ., sez. VI-T, 13 settembre 2013, n. 21043

- Cass. civ., sez. V, 6 agosto 2009, n. 18015

- Cass. civ., sez. II, 7 agosto 2007, n. 17312

- Cass. civ., sez. I, 12 aprile 2002, n. 5279