Gli immobili demaniali sono esenti da ICI solo se adibiti direttamente a fini esclusivamente istituzionali

In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l'esenzione prevista dall'art. 7, comma 1, lett. a), del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 per gli immobili posseduti dallo Stato e dagli enti pubblici spetta soltanto se nell'immobile viene svolta in via esclusiva attività di natura istituzionale (requisito oggettivo) riferibile in via diretta e immediata allo stesso Ente che lo possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale (requisito soggettivo).

L'Agenzia del Demanio ha impugnato tre avvisi emessi dal Comune di Concordia Sulla Secchia per omessa dichiarazione ICI in relazione a otto immobili ivi ubicati (quattro dei quali definiti opere idrauliche) facendo valere l'esenzione di cui all'art. 3, comma 2, D.Lgs. n. 504/1992.

A giudizio della ricorrente momento i soggetti passivi dell'imposta sarebbero la Regione Emilia Romagna e l'Aipo quali utilizzatori dei beni in questione. La CTP di Modena ha respinto il ricorso con sentenza poi confermata anche dalla CTR dell'Emilia Romagna.

L'Agenzia del Demanio ha presentato ricorso per Cassazione dolendosi del fatto che i Giudici territoriali non avessero ritenuto che l'utilizzatore del bene non fosse riconducibile tra i soggettivi passivi ed avessero escluso, inoltre, il Demanio dall'elenco dei soggetti esenti come previsto dall'art. 7, comma D.Lgs. n. 504/1992.

La Cassazione, con l'ordinanza qui in commento, ha rigettato il ricorso, condannando il Demanio a pagare i tre avvisi emessi dal Comune emiliano per l'ICI 2005-2007.

Per i Giudici, l'Agenzia del Demanio ha natura di ente pubblico economico del ministero dell'Economia, dotato di autonomia economica e gestionale, e in quanto tale non rientra tra i soggetti che hanno diritto all'esenzione da ICI e IMU.

Con l'ordinanza in commento, la Corte di Cassazione ha rilevato in primo luogo che il soggetto passivo ICI (ex art.3, comma 1, D.Lgs. n. 504/1992) è il proprietario di immobili di cui al comma 2 dell'art. 1, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, superficie, sugli stessi, anche se non residenti nel territorio dello Stato o se non hanno ivi la sede legale o amministrativa o non vi esercitano l'attività.

Quindi, per i Giudici, ove il proprietario del bene ne abbia concesso il godimento ad un terzo, il soggetto passivo tenuto al pagamento del tributo resta il concedente ai sensi dell'art. 3 del D.Lgs. n. 504/1992.

I Giudici della Corte hanno poi chiarito che in tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l'esenzione prevista dall'art. 7, comma 1, lett. a), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 per gli immobili posseduti dallo Stato e dagli enti pubblici spetta soltanto se l'immobile risulta adibito a un compito istituzionale riferibile, in via diretta ed immediata, allo stesso ente che lo possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale (e che sarebbe perciò soggetto passivo dell'imposta ai sensi dell'art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 504/1992) e non a compiti istituzionali di soggetti pubblici diversi, cui pure l'ente proprietario abbia in ipotesi l'obbligo, per disposizione di legge, di mettere a disposizione l'immobile, restando però del tutto estraneo alle funzioni ivi svolte (Cass. n. 8496/2010; n. 10483/2016).

La Corte ha richiamato il principio costantemente affermato in sede di legittimità per cui in materia di ICI l'esenzione di cui all'art. 7 non opera in caso di utilizzo indiretto dell'immobile da parte dell'ente proprietario ancorchè per finalità di pubblico interesse e senza fine di lucro (Cass. nn. 16797/2017; 14912/2016; 12495/2014; 7385/2012 ed altre).

Secondo la Corte l'esenzione dall'imposta è subordinata alla compresenza di un requisito oggettivo, rappresentato dallo svolgimento esclusivo nell'immobile di attività istituzionali ai fini dell'esenzione, e di un requisito soggettivo, costituito dallo svolgimento di tali attività da parte dello Stato, di enti territoriali o enti pubblici.

L'onere della prova, secondo quando statuito dalla Corte, grava sul contribuente che deve dimostrare l'esistenza in concreto dei requisiti dell'esenzione (ovvero provare che l'attività cui l'immobile è destinato, rientra tra quelle esenti ) non essendo sufficiente invocare dichiarare di assumere una posizione soggettiva di competenza statale o regionale.

L'analisi dell'ordinanza della Corte di Cassazione rende necessario effettuare preliminarmente un richiamo normativo riguardo l'imposta comunale sugli immobili.

Detta imposta, meglio nota con l'acronimo ICI (poi stata sostituita nel 2012 dall'Imposta municipale unica (IMU), è un tributo comunale che ha come presupposto impositivo la proprietà di fabbricati e terreni agricoli ed edificabili situati nei confini della Repubblica Italiana.

II D.Lgs. 30 dicembre 1992 n. 504 stabilisce, infatti, all'art. 1, comma 2 che il presupposto dell'imposta è il possesso di fabbricati, di aree fabbricabili e di terreni agricoli, siti nel territorio dello Stato, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l'attività dell'impresa.

L'art. 3 del D.Lgs. n. 504/1992 individua, poi, i soggetti passivi dell'imposta, tenuti al relativo pagamento (ovvero il proprietario di immobili, il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie, sugli stessi, anche se non residenti nel territorio dello Stato o se non hanno ivi la sede legale o amministrativa o non vi esercitano l'attività) disponendo, inoltre che in caso di concessione su aree demaniali, il soggetto passivo è il concessionario.

L'art. 7 della normativa in questione prevede inoltre una specifica esenzione dal pagamento dell'imposta nel caso in cui l'immobile sia posseduto dallo Stato (o dalle Regioni e/o dai Comuni).

Quest'ultima disposizione normativa è stata oggetto di una interpretazione estremamente restrittiva da parte della Corte di Cassazionecon l'ordinanza in commento.

I giudici hanno evidenziato, infatti, che l'esenzione debba essere esclusa nel caso di “utilizzo indiretto dell'immobile da parte dell'ente proprietario…ancorchè per finalità di pubblico interesse ”. Secondo la Corte per poter invocare l'esenzione di cui all'art. 7 occorrono due requisiti fondamentali che la normativa non richiama espressamente ovvero:

• lo svolgimento dell'attività istituzionale nell'immobile;
• che detta attività istituzionale sia svolta dal soggetto pubblico proprietario (e non soggetti pubblici diversi).

Non è sufficiente, quindi, che il bene sia classificato come demaniale ma occorre, invece, anche che lo Stato proprietario dimostri concretamente di esercitarvi ivi in via esclusiva un'attività per fini istituzionali.

Secondo la Corte tale onere non è stato assolto dall'Agenzia del Demanio avendo invocato la stessa l'esenzione solo deducendo l'assunzione di una “posizione soggettiva di competenza statale o regionale” senza dimostrare, invece, di essere “un'istituzione organicamente inserita nell'apparato amministrativo statale o regionale…”.

Con l'ordinanza n. 3275/2019 i giudici della Cassazione chiariscono, infatti, che: “l'Agenzia del Demanio ha natura di Ente Pubblico economico del ministero dell'Economia, dotato di autonomia e gestionale, e in quanto tale non rientra tra i soggetti di cui all'art. 7, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 504/1992".

L'esenzione di cui al D.Lgs. n. 504/1992 spetta, quindi, soltanto se l'immobile è adibito a un compito istituzionale riferibile, in via diretta e immediata, allo stesso ente che lo possiede a titolo di proprietà o altro diritto reale.

Infatti nelle motivazioni dell'ordinanza in commento si legge che “il proprietario dell'immobile che abbia concesso il godimento ad un terzo, resta soggetto passivo del tributo, non potendosi ravvisare in tale rapporto una cessione di usufrutto od una concessione”.

Quindi in conclusione:

1. se il Demanio è proprietario ed utilizzatore esclusivo ai fini istituzionali dell'immobile non è soggetto all'imposta;
2. se il Demanio è proprietario del bene ma lo stesso è dato in concessione è soggetto d'imposta.

Sul tema si ricorda, inoltre, che la sentenza del 6 novembre 2018 della Corte di Giustizia dell'Unione Europea aveva ordinato il recupero dell'ICI non versata per gli anni 2006-2011 relativamente agli enti no-profit che svolgevano, negli immobili in loro possesso, determinate attività quali scolastiche o alberghiere (quindi soprattutto scuole e residenze cattoliche), in quanto ciò costituiva un aiuto di Stato illegale.

Si tratta di una sentenza destinata decisamente a far discutere in quanto rappresenta un precedente che potrebbe avere un impatto economico significativo per i conti pubblici.

La questione su cui la Cassazione è stata chiamata a esprimersi è "minima", tenuto conto che concerne solo quattro immobili e altrettante opere idrauliche nel Comune di Concordia sulla Secchia.

Tuttavia l'effetto a cascata è dirompente visto che, alla luce dei principi sopra richiamati, lo Stato dovrebbe sborsare agli enti locali una quota di miliardi al momento difficile da calcolare. Si consideri, peraltro, che il ;Demanio è titolare di immobili per 62 miliardi di euro a valore di libro secondo l'ultimo conto del Patrimonio del ministero dell'Economia.

Fuori dal “raggio d'azione dell'Imu” resterebbero infatti solo gli immobili utilizzati per le finalità istituzionali del proprietario.

Occorrerebbe, quindi, un intervento chiarificatore delle Sezioni Unite onde evitare che i conti pubblici vengano “dilaniati”.

Sicuramente al momento sono unicamente le “casse” dei Comuni a giovare di tale pronuncia.