Il presupposto impositivo del contributo consortile irriguo e la ripartizione dell'onere della prova

In tema di contributi consortili, il beneficio oggetto dell'imposizione risiede nel vantaggio tratto dall'immobile a seguito dell'opera di bonifica riguardante, tra l'altro, la disponibilità irrigua. Spetta al contribuente contestare in modo puntuale e specifico che il proprio fondo non benefici della possibilità di avvalersi degli impianti irrigui consorziali nonché l'inclusione del proprio fondo nel piano di classifica.

La sentenza della sezione V della CTR Puglia n. 440/2019, in materia di contributi consortili di bonifica e, più in particolare, di contributi per opere irrigue, appare di particolare pregio in quanto non solo precisa e determina il presupposto impositivo del tributo ma individua, altresì, il criterio di distribuzione dell'onere della prova circa l'effettivo conseguimento del beneficio irriguo.

La vicenda prende le mosse dall'impugnazione del contribuente di un sollecito di pagamento emesso dall'agente incaricato della riscossione da parte del Consorzio di bonifica concernente l'omesso versamento dei contributi per opere irrigue. Tra i motivi di impugnazione, il contribuente contestava il mancato assolvimento dell'onere probatorio da parte del Consorzio circa l'esistenza del beneficio e delle opere consortili effettuate. Il Consorzio di bonifica si opponeva al motivo di gravame chiedendo l'infondatezza del ricorso in quanto il contribuente aveva goduto del cd. beneficio di disponibilità irrigua ovverosia aveva beneficiato delle attività irrigue consortili che gli consentivano di trarre favore della disponibilità della risorsa idrica e del relativo approvvigionamento. I giudici di prime cure avevano respinto il ricorso in quanto il fondo agricolo del contribuente rientrava nel comprensorio irriguo di bonifica e il relativo piano di classificazione era stato regolarmente approvato dagli organi preposti. A fronte di tale soccombenza, il contribuente impugnava la sentenza innanzi ai giudici d'appello contestando la violazione dell'onere della prova circa la fondatezza della pretesa impositiva: a suo dire il Consorzio non aveva provato l'effettivo svolgimento delle attività di bonifica e di manutenzione dalle quali deriverebbe un beneficio diretto e specifico per il fondo agricolo di sua proprietà. Nella pronuncia qui in commento, i giudici di appello dichiarano infondato tale motivo di appello in quanto, essendo il fondo ricompreso nel piano di classifica, sussiste la presunzione che lo stesso abbia goduto dei benefici diretti e specifici dalle opere realizzate.

La disciplina dei Consorzi di bonifica e dei relativi contributi è contenuta nel vigente R.D. n. 215/1933 “Nuove norme per la bonifica integrale” nonché nel Libro III del Codice Civile in tema di proprietà che, al Titolo II, Capo II, dedica una seziona alla “Bonifica integrale”. Alla legislazione nazionale si affianca quella regionale: ai sensi dell'art. 117 Cost., la materia relativa alla bonifica confluisce sia nella competenza regionale residuale in ordine agli aspetti concernenti il settore agricolo, sia nella competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela dell'ambiente e dell'ecosistema”, sia nella competenza concorrente in tema di “governo del territorio”. Tale frammentazione della potestà legislativa ha spesso richiesto l'intervento della Corte costituzionale per dirimere i conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni (Corte cost., 19 ottobre 2018, n. 188; Corte cost., 28 luglio 2004, n. 282; Corte cost., 30 gennaio 2002, n. 13).

I Consorzi di bonifica hanno il potere di esigere, nei limiti e alle condizioni imposte dalla legislazione statale e regionale, i contributi consortili dovuti dai proprietari degli immobili siti nel relativo comprensorio attraverso provvedimenti impositivi esecutori cui è attribuita la stessa natura di accertamento tributario. Il contributo in esame, infatti, colpisce il vantaggio particolare di cui gode il contribuente quale proprietario del fondo agricolo che beneficia dell'azione pubblica posta in essere dal Consorzio di bonifica. Tali contributi sono dovuti solo dai soggetti nei confronti dei quali il Consorzio svolge la sua utilità e nei limiti del beneficio ritratto. Nella tradizionale classificazione tributaria delle entrate tributarie in imposte, tasse e contributi fiscali, i contributi di bonifica appartengono a quest'ultima categoria: i contributi fiscali, infatti, hanno “come presupposto l'arricchimento che un soggetto trae da una azione amministrativa destinata all'intera collettività, nemmeno richiesta” (Così a. uricchio, Spunti per una ricostruzione dei contributi ai consorzi obbligatori in materia di rifiuti come tributi ambientali di scopo, in aa.vv., Annali del Dipartimento Jonico, 2016, 541, disponibile su http://www.annalidipartimentojonico.org).

Ai sensi dell'art. 860 c.c., i proprietari dei beni situati entro il perimetro del comprensorio sono obbligati a contribuire nella spesa necessaria per l'esecuzione, la manutenzione e l'esercizio delle opere in ragione del beneficio che traggono dalla bonifica. La ripartizione della quota di spesa tra i proprietari è fatta, in via definitiva, in ragione dei benefici conseguiti per effetto delle opere di bonifica e, in via provvisoria, sulla base di indici approssimativi e presuntivi del beneficio conseguibile. Secondo il consolidato orientamento della Corte di Cassazione, il potere impositivo dei Consorzi di bonifica risulta legittimamente esercitato qualora da un lato il contributo sia richiesto ai proprietari di immobili ricadenti nel comprensorio soggetto alla competenza del Consorzio stesso, dall'altro l'importo addebitato nell'atto impositivo sia quantificato tenendo conto della specifica utilità conseguita dal singolo consorziato per effetto delle opere realizzate nel comprensorio (da ultimo si veda Cass., 3 luglio 2019, n. 17759). Nei contributi consortili di bonifica, dunque, l'oggetto dell'imposizione è il beneficio diretto, specifico e concreto tratto dall'immobile a seguito dell'opera di bonifica; in particolare, il beneficio di bonifica deve contribuire a incrementare o conservare il valore dell'immobile.

I proprietari di fondi agricoli situati nell'ambito di un comprensorio di bonifica acquisiscono la qualità obbligata di consorziati-contribuenti dovendo concorrere a sostenere gli oneri finanziari derivanti dall'esercizio delle funzioni istituzionali e dei compiti del Consorzio di bonifica. Sono chiamati a concorrere alle spese del Consorzio solo i proprietari degli immobili situati nel perimetro di contribuenza, quale sottoinsieme del comprensorio di bonifica, reso pubblico con il mezzo della trascrizione ex art. 58 del R.D. n. 215/1933: come precisato dalla Corte di Cassazione nella sentenza dell'11 giugno 2014, n. 13167 “in tema di pianificazione territoriale degli interventi in materia di bonifica, la trascrizione del provvedimento di “perimetrazione della contribuenza” […], derivando l'effetto dell'opponibilità degli atti ai terzi direttamente dalla legge, che prevede la costituzione dell'onere reale e la connessa prestazione patrimoniale vincolata all'utilità fondiaria, assolve esclusivamente alla funzione di mera pubblicità – notizia, in quanto adempimento di natura meramente dichiarativa, diretto a soddisfare l'esigenza della localizzazione degli interventi di bonifica ed a rendere pubblico il perimetro di contribuenza” (negli stessi termini si veda, da ultimo, Cass., 20 giugno 2019, n. 16524).

Il riparto delle spese tra i consorziati inseriti nel perimetro di contribuenza avviene secondo gli indici di contribuenza individuati nel piano di classifica che individua i benefici derivanti dalle opere di bonifica per ciascun immobile. Il perimetro di contribuenza, pertanto, è necessario a specificare i soggetti passivi ed a quantificare il quantum debeatur nonché ad individuare gli immobili che rispettino congiuntamente due condizioni quali la collocazione all'interno del comprensorio di bonifica e il conseguimento, attuale o potenziale, di benefici dall'attività di bonifica.

Non è sufficiente la mera inclusione dell'immobile nel territorio appartenente al comprensorio per presumere il beneficio in favore del contribuente; per assoggettare i beni a contribuzione, la costante giurisprudenza ritiene necessario che gli stessi abbiano conseguito un beneficio particolare dall'esecuzione di opere di bonifica. Il beneficio, dunque, deve essere immediato e diretto, tale da incrementare il valore dell'immobile, non essendo sufficiente un beneficio indiretto derivante dalla sua mera inclusione del comprensorio di bonifica (si veda ex multis Cass., 15 maggio 2013, n. 11801; Cass., 18 gennaio 2012, n. 654; Cass., 29 marzo 2011, n. 7159; Cass. 21 gennaio 2011, n. 1386; Cass., SS.UU., 14 maggio 2010, n. 11722; Cass., 10 aprile 2009, n. 8770).

Il vantaggio ritratto dal proprietario dell'immobile dall'attività di bonifica rappresenta l'elemento caratterizzante del presupposto impositivo del contributo consortile. Tuttavia, il criterio di distribuzione dell'onere della prova circa l'effettivo conseguimento di un beneficio è ribaltato in quanto spetta al contribuente dimostrare di non aver goduto alcun vantaggio. Secondo l'insegnamento della Corte di Cassazione, l'ente impositore è esonerato dalla suddetta prova del beneficio tutte le volte in cui vi sia un piano di classifica, approvato dalla competente Autorità regionale, recante i criteri di riparto della contribuenza degli immobili compresi nel comprensorio di bonifica (Si veda ex multis Cass., 19 aprile 2019, n. 11076; Cass., 18 aprile 2018, n. 9511; Cass., 23 marzo 2012, n. 4671; Cass., 21 luglio 2010, n. 17066; Cass., 25 febbraio 2009, n. 4513; Cass., SS. UU., 30 ottobre 2008, n. 26009). I giudici di legittimità, infatti, nella pronuncia del 30 marzo 2012, n. 5135 hanno chiarito che “costituisce principio ampiamente consolidato [...] che, in presenza di documentato inserimento del bene del contribuente nel “perimetro di contribuenza” e di relativa valutazione nell'ambito di un “piano di classifica”, nessun ulteriore onere probatorio grava sul Consorzio che agisce per la riscossione del contributo, in difetto di specifica contestazione da parte del contribuente della pretesa consortile e dei relativi presupposti in prospettiva di disapplicazione degli atti anzidetti”. La presunzione di beneficio - con conseguente inversione dell'onere della prova - non investe tutti gli immobili ricompresi nel comprensorio ma soltanto quelli inclusi nel perimetro di contribuenza: detto perimetro non coincide con il comprensorio di attività del Consorzio, consistendo soltanto in quell'area, posta all'interno del comprensorio, che gode o godrà dei benefici derivanti dalle opere realizzate o realizzande e che potrà essere sottoposta a contribuzione proprio in virtù del vantaggio concretamente ricevuto (si veda Cass., 26 febbraio 2009, n. 4605).

Il Consorzio è esonerato dal dimostrare concretamente i presupposti del proprio potere impositivo e, di conseguenza, lo specifico beneficio conseguito dal fondo onerato solo se adotta il piano di classifica. Grava, dunque, sul contribuente, il cui fondo sia inserito in un piano di classifica, l'onere di provare l'inadempimento delle indicazioni contenute in detto piano: il consorziato è ammesso a provare in giudizio l'insussistenza del beneficio, sia sotto il profilo della sua inesistenza, con conseguente illegittimità del piano e disapplicazione dello stesso, sia in ordine ai criteri con cui il Consorzio abbia messo in esecuzione le direttive del predetto atto amministrativo per la determinazione del contributo nei confronti dell'onerato (Si veda Cass., 19 aprile 2019, n. 11076; Cass., 1 ottobre 2014, n. 20681; Cass., 8 ottobre 2014, n. 21176, Cass., SS.UU., 14 maggio 2010, n. 11722).

La pronuncia in esame, ponendosi nel solco tracciato dal consolidato orientamento della Corte di Cassazione, stabilisce che la debenza del contributo sussiste solo se il consorziato-contribuente ottenga un beneficio dall'opera del Consorzio di bonifica. In particolare, i giudici di appello hanno ritenuto corretta l'applicazione del contributo irriguo in quanto il contribuente non ha né sufficientemente provato che il proprio fondo non benefici della possibilità di avvalersi degli impianti irrigui consorziali, né contestato in modo puntuale e specifico l'inclusione del proprio fondo nel piano di classifica. La corretta approvazione ed applicazione di quest'ultimo ribalta sul contribuente l'onere di provare l'assenza di beneficio derivante dall'attività del Consorzio che si concretizza nella impossibilità di accedere al servizio di irrigazione.

Al caso in commento trovava applicazione la L.R. n. 12/2011 che dettava norme straordinarie per i Consorzi di bonifica, vigente ratione temporis, la quale non solo dettava i contenuti del piano di classifica ma disciplinava uno specifico iter procedurale da seguire per l'approvazione dello stesso. Le oggi vigenti disposizioni legislative regionali in tema di contributi ai Consorzi di bonifica sono contenute nella L.R. 13 marzo 2012, n. 4 che detta nuove norme in materia di bonifica integrale e di riordino dei Consorzi di bonifica, successivamente modifica dalla L. R. n. 45/2012, dalla L.R. n. 1/2013 ed infine dalla L.R. n. 15/2015.

In forza dell'art. 17 della disposizione regionale, i proprietari di beni immobili, agricoli ed extragricoli, situati nel perimetro di contribuenza, che traggono un beneficio diretto e specifico dalle opere pubbliche di bonifica gestite dal Consorzio, sono obbligati al pagamento dei contributi di bonifica. Detti contributi sono relativi alle spese per la manutenzione, esercizio e gestione delle opere pubbliche di bonifica nonché alle spese di funzionamento del Consorzio a cui vanno, però, detratti i trasferimenti erogati dalla Regione e/o da altri enti pubblici per la manutenzione anche straordinaria e l'esercizio delle opere pubbliche di bonifica. Il successivo art. 18 della L.R. n. 4/2012 stabilisce che per beneficio diretto e specifico deve intendersi il concreto vantaggio tratto dall'immobile a seguito dell'opera di bonifica ed è riferibile, congiuntamente o singolarmente, al beneficio:

• di presidio idrogeologico dei territori collinari e montani;
• di difesa idraulica di bonifica dei territori di collina e pianura;
• di disponibilità idrica e irrigua.

Con particolare riferimento a quest'ultimo, oggetto del giudizio in esame, da un lato “costituisce beneficio di disponibilità irrigua il vantaggio tratto dagli immobili compresi in comprensori irrigui sottesi a opere di accumulo, derivazione, adduzione, circolazione e distribuzione di acque irrigue”, e dall'altro “costituisce altresì beneficio di disponibilità idrica il vantaggio tratto dagli immobili inclusi in comprensori serviti da acquedotti rurali in attività.”.

Compete, poi, al piano di classifica degli immobili individuare i benefici derivanti dalle opere pubbliche di bonifica, stabilire i parametri per la quantificazione dei medesimi nonché i conseguenti indici per la determinazione dei contributi. A tale piano di classifica è allegata una cartografia che definisce il perimetro di contribuenza, al cui interno sono compresi esclusivamente gli immobili che traggono un beneficio dall'attività di bonifica: detto beneficio, infatti, deve contribuire a incrementarne o conservarne il valore dei menzionati immobili. La legge regionale si sofferma anche sugli aspetti tributari dei contributi ai consorzi di bonifica stabilendo che essi costituiscono oneri reali sugli immobili, hanno natura tributaria e sono riscossi mediante ruoli ovvero versamento diretto del consorziato, sulla base di specifico avviso inviato dal Consorzio o dall'esattore. Particolare enfasi è dedicata dal Legislatore regionale alla motivazione dell'avviso di pagamento a tutela dei diritti dei contribuenti: l'avviso, infatti, deve indicare la motivazione del tipo di beneficio e l'immobile a cui il contributo richiesto si riferisce.