Trasformazione irreversibile del diritto al godimento dell'alloggio residenziale pubblico assegnato, da locazione semplice a trasferimento della proprietà

In tema di cessione in proprietà di alloggi residenziali pubblici, al procedimento attivato con la presentazione della domanda di riscatto, che si concluda con l'accettazione e la comunicazione del prezzo da parte dell'Amministrazione (determinato ai sensi dell'art. 28 della l. n.513/1977), consegue il riconoscimento definitivo del diritto dell'assegnatario al trasferimento, peraltro suscettibile di esecuzione in forma specifica ex art.2932 c.c., della proprietà dell'alloggio; pertanto, a seguito della descritta sequenza procedimentale, si attua la trasformazione irreversibile del diritto al godimento dell'alloggio assegnato, da locazione semplice, a diritto al trasferimento della proprietà del cespite, sicché non può intervenire, prima del suddetto atto traslativo, la decadenza dall'assegnazione in locazione, in esito all'accertamento, da parte dell'Amministrazione di determinati fatti, sopravvenuti o scoperti successivamente, dovendosi presumere, in merito, che l'esame dei requisiti soggettivi sia già stato effettuato dalla stessa Amministrazione.

La causa - decisa dalla sentenza in commento - originava dalla domanda, proposta da un assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale popolare, al fine di sentire, per un verso, dichiarare l'invalidità del provvedimento, emesso dallo I.A.C.P. (poi, A.L.E.R.) di decadenza dall'assegnazione del medesimo - stante l'assenza dell'assegnatario nello stabile - e, quindi, l'illegittimità dello sfratto intimatogli dal Comune, e, per altro verso, accertare il suo diritto di riscatto dell'alloggio, ex legge n. 560/1993, ed il conseguente obbligo dei convenuti di alienargli l'alloggio di cui era assegnatario.

Il Tribunale - per quel che qui rileva - aveva accolto le domande attoree, accertando la sussistenza del diritto di riscatto e delle condizioni per il trasferimento dell'alloggio (anzi, del “già avvenuto trasferimento”), ai sensi della legge n. 513/1977 e successive modifiche - atteso che l'Istituto aveva inoltrato al suddetto assegnatario la comunicazione dell'accettazione della domanda di riscatto e del prezzo di cessione deliberato, il cui pagamento era stato regolarmente effettuato - nonché aveva dichiarato nullo, per carenza di potere, il provvedimento comunale di decadenza dell'attore dall'assegnazione dell'alloggio.

La Corte d'Appello era stata di contrario avviso, sostenendo che il suddetto provvedimento di decadenza dall'assegnazione dell'alloggio era intervenuto prima del formale trasferimento della proprietà dell'alloggio in capo all'assegnatario, in quanto la comunicazione agli assegnatari in locazione, che abbiano presentato domanda di riscatto, del prezzo di riscatto non produce un effetto perfezionativo del contratto traslativo di vendita o del preliminare di tale atto, occorrendo un successivo atto traslativo tra il legale rappresentante dell'Ente ed i singoli assegnatari conduttori, cosicché se la proprietà dell'alloggio non era stata trasferita con la comunicazione inoltrata dall'A.L.E.R. (relativa solo al prezzo di cessione dell'alloggio), il Comune avrebbe potuto ancora legittimamente intimare lo sfratto.

Si trattava di individuare correttamente il momento di stipulazione e conclusione del contratto di compravendita, ossa se potesse, o meno, ritenersi quello in cui l'Ente proprietario aveva accettato la domanda di riscatto - presentata, in precedenza, dall'assegnatario allorchè quest'ultimo godeva di tutti i requisiti di legge - e comunicato il relativo prezzo, immediatamente saldato, decorso il quale il Comune non avrebbe avuto alcun potere di dichiarare la decadenza dall'assegnazione dell'alloggio.

I giudici di Piazza Cavour hanno ritenuto fondato il ricorso per cassazione proposto dall'assegnatario, previa ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale in subiecta materia.

La l. n. 513/1977, all'art.27, comma 2, in tema di trasferimento in proprietà agli assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica già assegnati in locazione semplice, stabilisce che: “Le domande per le quali non sia stato stipulato il relativo contratto di cessione in proprietà, devono essere, a cura degli assegnatari, confermate entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. La mancata conferma fa decadere l'interessato da ogni diritto. Alle domande confermate si applicano le norme stabilite dal successivo articolo 28. Si considera stipulato e concluso il contratto di compravendita qualora l'ente proprietario o gestore abbia accettato la domanda di riscatto e comunicato all'assegnatario il relativo prezzo di cessione qualora non previsto per legge” (l'ultimo periodo di tale capoverso è stato introdotto dall'art.52 della l. n. 457/1978).

Al riguardo, gli ermellini hanno, da tempo, chiarito che tale disposizione debba interpretarsi nel contesto complessivo dell'art. 27 che - nell'abrogare tutte le disposizioni del d.P.R. n. 2/1959, disciplinanti il trasferimento in proprietà agli assegnatari degli alloggi di edilizia residenziale pubblica già assegnati in locazione semplice - ha introdotto un regime transitorio, al comma 2, contemplante un obbligo di confermare le domande di trasferimento eventualmente già presentate, per le quali non fosse stato ancora “stipulato” il contratto di cessione, non configurandosi un tale obbligo di conferma ove siano, per l'appunto, intervenuti i presupposti dell'accettazione della domanda e della comunicazione del prezzo.

Quindi, la “finzione” di cui al comma 2 dell'art. 27, ultimo periodo, è stata intesa - non nel senso di costituzione del vincolo contrattuale, con conseguente trapasso automatico, in ogni caso, della proprietà, ma - come momento del sorgere di un “definitivo ed incontestabile riconoscimento del diritto dell'assegnatario a conseguire la cessione in seguito alla stipula di un valido contratto privatistico di trasferimento” (v., tra altre, Cass. civ., sez. I, 24 marzo 2011, n. 6852; Cass. civ., sez. II, 26 settembre 2005, n. 18732; Cass. civ., sez. I, 29 novembre 2004, n. 22471; contra, Cass. civ., sez. I, 8 agosto 1990, n. 8006, la quale aveva, invece, affermato che il trasferimento della proprietà doveva intendersi, alla luce di tale disposizione, già avvenuto de iure, escludendosi la necessità della stipulazione di un successivo contratto).

Il comma 30 del successivo art. 28 della stessa legge prevede, poi, che “Il trasferimento della proprietà ha luogo all'atto della stipulazione del contratto”.

Sul punto, i magistrati del Palazzaccio hanno ripetutamente affermato che il procedimento amministrativo di accertamento dei presupposti per la cessione degli alloggi in favore dei locatari assegnatari - avente, per quanto detto, carattere solo “ricognitivo” del diritto al riscatto, sorto per legge in precedenza, e confermato nel 1977, per il caso di mancato analogo atto ricognitivo pregresso - si conclude, nell'ipotesi fisiologica, con l'accettazione da parte dell'Ente assegnante (che abbia già validamente deliberato il trasferimento dell'alloggio ad opera dall'organo per legge legittimato a deciderlo) e con l'adozione e comunicazione all'assegnatario del prezzo di cessione secondo i parametri legislativi vigenti di cui all'art. 28 dellal. n. 513/1977, e poi alla l. n. 560 del 1993 (v. Cass. civ., sez. I, 29 marzo 2000, n. 3777, secondo cui, fino a quando non si perfeziona l'acquisto, con la stipulazione del contratto di cessione in proprietà, permane il potere dell'Ente gestore di disporre la revoca dell'assegnazione dell'alloggio in locazione, con promessa di futura vendita, in caso di inadempienza dell'assegnatario ai suoi obblighi; Cass. civ., sez. I, 24 marzo 2011, n. 6852, ove si è precisato che la comunicazione conclude solamente il procedimento amministrativo di riconoscimento del diritto alla stipula della cessione per l'assegnatario conduttore dell'alloggio, cui corrisponde l'obbligo per l'Ente locale proprietario di stipulare l'atto, ineseguibile coattivamente ai sensi dell'art. 2932 c.c., ma vincolante, perché il suo inadempimento comporta il risarcimento del danno conseguente alla lesione del diritto dell'assegnatario alla cessione dell'alloggio detenuto in locazione semplice; Cass. civ., sez. III, 19 giugno 2008, n. 16628, con la quale si è ribadito che l'accettazione della domanda di riscatto non preclude alla Pubblica Amministrazione, nell'esercizio dei poteri ad essa spettanti, una dichiarazione di decadenza per sopravvenuto accertamento di comportamenti anteriori, impedita, invece, soltanto dall'atto di trasferimento della proprietà dell'alloggio, che definitivamente sottrae il bene al patrimonio dell'Ente ed all'esercizio di quei poteri di tutela).

Tuttavia - aggiungono i magistrati del Palazzaccio - già con una remota pronuncia (Cass. civ., sez. un., 7 ottobre 1983, n. 5838), le Sezioni Unite avevano affermato la proponibilità dal promissario nei confronti dello I.A.C.P. dell'azione ex art. 2932 c.c. per l'esecuzione in forma specifica di un contratto preliminare di vendita di alloggio di tipo economico e popolare, nel corso, quindi, del procedimento amministrativo di riscatto, laddove l'Amministrazione si sia avvalsa dello strumento privatistico del contratto preliminare, evidenziandosi che, nella materia, tutti gli elementi del rapporto, sia originari sia successivi, risultano ampiamente determinati dalla legge, cosicché non è necessaria un'ulteriore valutazione della P.A., ma solamente “un riscontro obiettivo della permanenza delle condizioni legali, controllo che può essere oggetto del sindacato del giudice ordinario, vertendosi in materia di diritti soggettivi, salvo il diritto ad una modificazione del contratto preliminare”.

Infatti, l'Ente proprietario non fruisce, in relazione al diritto soggettivo del privato, non solo di godimento dell'immobile ma anche di acquisizione della proprietà del bene, di alcun potere discrezionale, avendo il legislatore interamente predeterminato le condizioni per l'accoglimento della richiesta di cessione in proprietà: l'attività propedeutica alla stipulazione del contratto è, pertanto, totalmente vincolata, non essendo lasciato, all'Amministrazione, spazio alcuno di valutazione e ponderazione di interessi pubblici in ordine all'agire nel caso concreto (Cass. civ., sez. un. 29 marzo 1989, n. 1551).

Anche se l'acquisto del diritto di proprietà sull'immobile, da parte dell'assegnatario, resta subordinato al completamento della procedura amministrativa ed alla stipulazione del contratto di compravendita, l'accoglimento della richiesta di cessione non può essere rifiutato quando ricorrano le condizioni stabilite dalla legge (Cass. civ., sez. I, 2 ottobre 2003, n. 14698).

Il massimo organo di nomofilachia (Cass. civ., sez. un., 17 maggio 2007, n. 11334) ha, altresì, chiarito che, “riguardo al trasferimento in proprietà agli assegnatari di alloggi di edilizia economica e popolare già assegnati in locazione semplice, lo scambio di consensi - che si verifica quando alla domanda di riscatto dell'assegnatario di alloggio, inviata prima dell'entrata in vigore della l. n. 513/1977, ed opportunamente confermata in ottemperanza al disposto dell'art. 27 della stessa legge, sia seguita l'accettazione da parte dell'Istituto, con comunicazione del prezzo di cessione - esaurisce il procedimento amministrativo, attribuendo all'assegnatario il diritto a pretendere la valutazione della domanda e di ottenere il risarcimento del danno per la perdurante inerzia dell'Amministrazione, ma non determina l'acquisizione della proprietà dell'alloggio fino alla formale stipulazione del contratto, e neppure integra, in quanto caratterizzato da connotazioni pubblicistiche, un contratto preliminare di compravendita suscettibile di esecuzione in forma specifica” (con ciò condividendo quanto già espresso da Cass. civ., sez. I, 13 aprile 2005, n. 7690).

Secondo le Sezioni Unite, solo se l'Ente pubblico, ricevuta dal privato assegnatario la domanda di riscatto, l'accetti formalmente - non essendo sufficiente la mera dichiarazione di avvenuta ricezione della domanda - determinando il prezzo della cessione e stipulando un contratto preliminare di vendita, esso potrà essere anche coercitivamente obbligato al trasferimento della proprietà, ex art.2932 c.c., mentre, in mancanza, sorge al più un diritto al risarcimento del danno derivante dal comportamento di colposo ritardo dell'Amministrazione.

Da ultimo, si è chiarito (Cass. civ., sez. I, 20 marzo 2015, n. 5689), con riferimento alla cessione in proprietà di alloggi assegnati in locazione semplice, per i quali gli assegnatari presentino domanda di riscatto, ai sensi della l. n. 513/1977, che, “in tema di cessione in proprietà di alloggi residenziali pubblici, laddove il procedimento attivato con la presentazione della domanda di riscatto si concluda con l'accettazione e la comunicazione del prezzo da parte dell'Amministrazione, l'assegnatario in locazione, in mancanza di fatti impeditivi sopravvenuti (come la decadenza o la revoca dell'assegnazione), diviene titolare di un diritto soggettivo alla stipula del contratto di compravendita, suscettibile di esecuzione forzata in forma specifica ai sensi dell'art. 2932 c.c., mentre, se l'Amministrazione non abbia comunicato l'accettazione della domanda di riscatto e l'indicazione del relativo prezzo di acquisto, non sorge alcun diritto quand'anche la legge indichi già i criteri per la determinazione del prezzo sulla base di parametri vincolanti, giacché, in tal caso, non può ritenersi venuta meno la discrezionalità tecnica dell'Amministrazione nella valutazione della sussistenza dei presupposti per l'accoglimento della domanda”.

Si è evidenziato che, con l'accettazione della domanda e la comunicazione del prezzo, si conclude il procedimento amministrativo da cui dipende il sorgere e la concretizzazione del diritto alla cessione, mentre per il trasferimento della proprietà è, comunque, necessario - come previsto dall'art. 28, comma 5 - un successivo atto traslativo da stipularsi in forma scritta dal legale rappresentante dell'Ente locale e dai singoli assegnatari conduttori degli alloggi (v., tra la altre, Cass. civ., sez. I, 15 dicembre 2006, n. 26936), essendo la stipulazione del contratto non “un atto meramente ricognitivo di un trasferimento già avvenuto”, ma un atto necessario per verificare la provenienza e la regolarità della dichiarazione di opzione.

Pertanto, in tal caso, ove l'assegnatario ne abbia offerto il pagamento immediato, e ciò malgrado perduri l'inerzia dell'Ente proprietario, si riproduce la situazione secondo la quale, da un lato, l'Amministrazione è tenuta al compimento di un'attività vincolata e non discrezionale e, dall'altro lato, “ogni altro elemento del rapporto è oggettivamente predeterminato, in quanto le norme legislative in materia stabiliscono tassativamente i presupposti, il prezzo, l'oggetto, le modalità della cessione, nonché le categorie di soggetti che ad essa possono aspirare”, e l'assegnatario in locazione diventa titolare di un diritto soggettivo alla stipula del contratto di compravendita, suscettibile di esecuzione in forma specifica, a norma dell'art. 2932 c.c., attuando la relativa sentenza costitutiva “direttamente la volontà della legge”, senza sostituirsi alla manifestazione di volontà negoziale dell'Amministrazione, ma producendo senz'altro gli effetti del contratto, la cui stipulazione è stata intollerabilmente ritardata dall'Amministrazione.

Si è, quindi, affermata l'insussistenza, in ipotesi di esaurimento del procedimento amministrativo con la comunicazione del prezzo e l'accettazione della domanda di riscatto, di ragioni ostative all'ammissibilità dell'azione ex art.2932 c.c., a nulla rilevando che la fonte dell'obbligo di stipulare non sia un contratto preliminare ma la legge o un atto ammnistrativo, per essere la relativa tutela invocabile tutte le volte in cui “colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione” (così Cass. civ., sez. I, 15 dicembre 2006, n. 26936).

Premesso che, nella specie, non vi era questione di mancanza, in capo all'assegnatario, dei requisiti reddituali, risultava pacifico che la comunicazione dell'accettazione della domanda di riscatto - come riconoscimento del diritto dello stesso assegnatario già sorto in precedenza di riscattare l'alloggio, per il quale egli era legittimato a comprare l'immobile al prezzo fissato dagli organi preposti per legge, in conformità a quanto sancito dalla normativa che disciplinava tali cessioni, o a quello dovuto per legge alla data in cui il diritto stesso era sorto - non costituiva, tuttavia, il momento perfezionativo della vendita dell'immobile o di un preliminare di essa, dando luogo soltanto al riconoscimento del diritto a riscattare l'alloggio, acquisito per effetto della l.n. 513/1977.

Il punto controverso da risolvere era se, a fronte di un diritto soggettivo pieno, suscettibile di esecuzione forzata ai sensi dell'art.2932 c.c., nell'intervallo tra la comunicazione/accettazione da parte dell'Amministrazione e la stipula del contratto di compravendita, potevano intervenire, legittimamente, dei fatti impeditivi sopravvenuti - come la decadenza o la revoca dell'assegnazione - in forza dell'esercizio del potere di autotutela della Pubblica Amministrazione, a garanzia del pubblico interesse all'effettiva destinazione del bene immobile, realizzato con fondi pubblici.

Secondo l'autorevole (e condivisibile) parere del Supremo Collegio, nel momento in cui, per effetto dell'accettazione della domanda di riscatto e della comunicazione del prezzo (oltretutto versato), si attua la trasformazione irreversibile del diritto al godimento dell'alloggio assegnato, condotto in locazione semplice, in diritto al trasferimento della proprietà dell'alloggio stesso, non è neppure più in discussione la sussistenza dei requisiti per l'esercizio del diritto di prelazione, previsto dall'art. 1, comma 6, della I. n. 560/1993 per l'acquisto degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, in quanto l'esame dei requisiti soggettivi per l'esercizio del diritto di prelazione si deve presumere essere già stato effettuato dall'Amministrazione, salvo il successivo atto pubblico di trasferimento della proprietà.

Ne consegue che non poteva intervenire medio tempore un provvedimento comunale di decadenza, sulla base di sole circostanze sintomatiche di un abbandono dello stesso, da parte dell'assegnatario, quale centro dei propri affari ed interessi, non essendo stato il medesimo ivi reperito in più accessi da parte degli addetti comunali.

In quest'ottica, correttamente il ricorrente ha sostenuto che i requisiti di legge per il trasferimento della proprietà dell'alloggio - in particolare, il comma 6 dell'art.1 della I. n. 560/1993, secondo cui “Hanno titolo all'acquisto degli alloggi di cui al comma 4 gli assegnatari o i loro familiari conviventi, i quali conducano un alloggio a titolo di locazione da oltre un quinquennio e non siano in mora con il pagamento dei canoni e delle spese all'atto della presentazione della domanda di acquisto” - dovevano sussistere (oltre che al momento della domanda di riscatto) al momento della comunicazione da parte dell'Ente dell'accettazione della domanda e della indicazione del prezzo, non rilevando mutamenti successivi (come avvenuto con la deliberazione comunale di decadenza dall'assegnazione, sulla base di accertamenti anagrafici svolti).

E' vero che i requisiti per l'assegnazione devono permanere per tutto il corso del rapporto stesso - avente ad oggetto il godimento dell'alloggio sorto a seguito della stipulazione del contratto di locazione con l'assegnatario - ma ciò vale sino all'accettazione della domanda di riscatto, con la quale l'Amministrazione esaurisce le valutazioni di sua competenza circa la determinazione del prezzo del trasferimento definitivo, esprimendo il suo consenso al trasferimento definitivo del bene: da tale momento, il diritto al godimento dell'alloggio in assegnazione, nell'àmbito del rapporto locatizio, si trasforma un diritto soggettivo pieno al trasferimento della proprietà dello stesso, cosicché, prima dell'atto traslativo di cessione in proprietà, non può intervenire la decadenza dall'assegnazione in locazione in relazione all'accertamento di determinati fatti sopravvenuti o scoperti successivamente da parte dell'Amministrazione.

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