L'abbandono dell'immobile di edilizia residenziale pubblica per oltre un trimestre giustifica la decadenza dall'aggiudicazione

L'abbandono dell'immobile di edilizia residenziale pubblica da parte dell'assegnatario per un periodo superiore ad un trimestre, senza la preventiva autorizzazione dell'ente proprietario, giustifica il provvedimento di decadenza dall'aggiudicazione, ed il relativo accertamento redatto dai competenti organi della polizia locale, che assume il valore probatorio dell'atto pubblico, può essere superato soltanto con la sua invalidazione attraverso l'esperimento della querela di falso.

L'assegnatario di un alloggio di edilizia residenziale pubblica - d'ora in poi, per brevità, e.r.p. - adducendo di non avere mai ricevuto comunicazione a norma di legge né dell'avvio del procedimento di decadenza dall'assegnazione, né del successivo provvedimento di decadenza, propone opposizione all'esecuzione, contestando altresì nel merito il presupposto per la pronuncia della decadenza, stante la sua permanenza nell'anzidetta abitazione, mai abbandonata dal medesimo.

La quaestio juris esaminata dal Tribunale di Torino riguarda l'inammissibilità dell'opposizione proposta oltre il termine di cui all'art. 11 del d.p.r. n. 1035/1972 e l'abbandono dell'alloggio per un periodo ultratrimestrale - previsto dal successivo art. 17, comma 1, lett. c), a seguito degli accertamenti effettuati dal Nucleo di edilizia abitativa della polizia locale.

Il Tribunale sabaudo rigetta il ricorso in opposizione, rilevando che la notifica del provvedimento di decadenza era stata effettuata validamente ai sensi dell'art. 143 c.p.c. stante le precedenti indagini svolte dal messo notificatore, anche in loco, consultando i condòmini dello stabile, da cui era emersa la costante irreperibilità dell'assegnatario presso l'alloggio e.r.p. per un periodo superiore ad un trimestre, rilevando l'infondatezza nel merito delle doglianze sollevate nell'opposizione, atteso che le informazioni assunte dai condomini hanno permesso di accertare che l'intero nucleo familiare dell'assegnatario era emigrato all'estero e rientrava in Italia soltanto per breve tempo occupando l'alloggio nel periodo estivo, circostanza confermata oltre che dai numerosi accessi effettuati dalla polizia locale anche dall'inesistenza di utenze elettriche attive.

In via preliminare, va dato atto che la pronuncia in commento si inserisce nel solco dell'orientamento di legittimità cristallizzatosi in seno alle sezioni unite secondo cui (Cass. civ., sez. un., 13 febbraio 2015, n.2890; Cass. civ., sez. un., 9 ottobre 2013, n.22957; Cass. civ., sez. un., 8 marzo 2012, n.3623; Cass. civ., sez. un., 16 luglio 2009, n.16563; Cass. civ., sez. un., 9 luglio 2009, n.16094; Cass. civ., sez. un., 16 gennaio 2007, n.755; Cass. civ., sez. un., 26 maggio 2006, n.12546; Cass. civ., sez. un., 10 maggio 2006, n.10710; Cass. civ., sez. un., 9 maggio 2006, n. 10592; Cass. civ., sez. un., 23 giugno 2005, n. 13459; Cass. civ., sez. un., 28 gennaio 2005, n. 1731; Cass. civ., sez. un., 23 dicembre 2004, n. 23830), con riferimento alle controversie inerenti all'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario ha il suo criterio discretivo nell'essere la controversia relativa alla fase antecedente o successiva al provvedimento di assegnazione dell'alloggio in questione, che segna il momento a partire dal quale l'operare della pubblica amministrazione non è più riconducibile all'esercizio dei pubblici poteri, ma ricade nell'àmbito di un rapporto paritetico, in quanto tale, soggetto alle regole proprie del diritto privato.

Ciò è il risultato derivante dall'applicazione della pronuncia additiva del giudice delle leggi alla materia dell'edilizia residenziale pubblica, che comporta la necessità di verificare, ai fini della giurisdizione, con riferimento alla fase successiva al provvedimento di assegnazione, se la pubblica amministrazione eserciti o meno un potere autoritativo.

Tale è la situazione scrutinata nella sentenza in commento dal Tribunale di Torino, riguardante l'impugnazione di un atto, con il quale è stata disposta la decadenza per abbandono dall'assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, in cui il relativo provvedimento assunto - variamente definito di revoca, decadenza, risoluzione - si configura come atto di valutazione del rispetto da parte dell'assegnatario degli obblighi assunti dal medesimo al momento della stipula del contratto di locazione con l'ente pubblico, collocandosi dunque, in una fase successiva rispetto alla precedente ed originaria fase di assegnazione del diritto in favore della persona presente in graduatoria.

Nel merito, la pronuncia del giudice torinese muove dal richiamato orientamento di legittimità laddove si afferma a chiare lettere che in tema di edilizia residenziale pubblica, l'art. 17 del d.p.r. 30 dicembre 1972, n. 1035 prevede la revoca dell'assegnazione dell'alloggio nei confronti di chi lo abbia abbandonato per un periodo superiore a tre mesi, salva preventiva autorizzazione, giustificata da gravi motivi, poichè la ratio della norma è quella di rendere disponibili gli alloggi, non più occupati stabilmente, alle categorie sociali meno protette che ne sono del tutto prive, senza che rilevi la ragione dell'abbandono da parte dell'assegnatario (Cass. civ., sez. VI, 18 ottobre 2016, n.21056; Cass. civ., sez. I, 3 aprile 2008, n.8519; Cass. civ., sez. II, 27 aprile 2001, n. 6123; Cass. civ., sez. I, 15 aprile 1992, n.4567).

Orbene, nella fattispecie scrutinata dal Tribunale, emerge in forma palese che la riscontrata cronicità riscontrata con riferimento all'assenza dell'assegnatario e del di lui nucleo familiare presso l'alloggio per un periodo superiore a quello previsto ex lege, non autorizzata dall'amministratore dell'ente pubblico - e priva di plausibili e comprovate giustificazioni, invero contraddette dalle risultanze acquisite agli atti dello stesso procedimento di opposizione - costituisce il presupposto per la pronuncia di decadenza dall'assegnazione, alla luce dell'art. 17 del d.p.r. n. 1035/1972 cit., che deve essere interpretato conformemente alla ratio permeante l'intero sistema dell'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, trattandosi di soddisfare il bisogno primario dell'abitazione in un dato luogo, per cui il relativo godimento deve essere effettivo e personale, atteso che l'utilizzazione non personale dell'alloggio, protrattasi senza autorizzazione per più di tre mesi, rende anch'essa irrilevante una supposta volontà dell'assegnatario di ritornarvi, una volta cessati i motivi dell'allontanamento, ragione per cui, poichè anche in tale ipotesi, il godimento dell'alloggio in parola non sarebbe comunque giustificato, va comunque restituito per essere messo a disposizione di altri aventi diritto presenti in graduatoria (in tale senso, v. Cass. civ., sez. I, 26 novembre 1988, n. 6371; Cass. civ., sez. I, 14 ottobre 1985, n. 4981).

In particolare, la norma sopra citata, nel contemplare la revoca dell'assegnazione in caso di “abbandono” dell'alloggio per un periodo superiore a tre mesi, fa riferimento alla mancata occupazione dell'immobile da parte dell'assegnatario, intendendosi per occupazione non la semplice ”tenuta a disposizione” dell'alloggio medesimo, ma la dimora effettiva ed abituale all'interno di quest'ultimo, per cui non sono sufficienti in funzione di surrogato, dei meri atti formali o strumentali quali ad esempio l'assunzione della residenza anagrafica nell'alloggio, o l'installazione di mobili, la stipulazione di contratti per la fornitura di acqua ed energia elettrica, essendo invece indispensabile che l'assegnatario abbia fissato, nell'alloggio in questione, effettivamente e stabilmente, la propria abitazione, e, dunque, la sede, esclusiva o principale, della propria vita domestica.

In tale ottica, si è quindi affermato che la revoca di diritto dell'assegnazione in locazione di un alloggio economico e popolare in caso di abbandono del godimento protrattosi oltre il periodo di tolleranza previsto dalla leggecitata non è ispirata da finalità sanzionatorie, bensì dall'esigenza oggettiva di evitare che abitazioni destinate a categorie sociali meno protette rimangano nella disponibilità di chi non ne abbia effettivamente bisogno (Cass. civ., sez. I, 27 giugno 2011, n. 14124), anche per effetto di eventi o situazioni sopravvenute.

In ciò trova, quindi, una sintetica ma esaustiva spiegazione il passaggio motivazionale contenuto nella pronuncia in commento, laddove, sostanzialmente, si afferma l'irrilevanza delle motivazioni soggettive addotte dall'ex assegnatario nel tentativo di giustificare il proprio allontanamento dall'alloggio, non essendo necessaria una sua effettiva volontà in tale senso, così come del resto, anche la saltuaria utilizzazione dell'alloggio per motivi transitori o l'eventuale volontà di ritornare nell'abitazione assegnata una volta cessati i motivi dell'allontanamento non autorizzato, se protratti per un periodo di oltre tre mesi, costituiscono anch'essi un valido parametro oggettivo, recepito dall'art. 17 del d.p.r. n. 1035/1972 cit., per la dichiarazione di decadenza, in quanto tale, idoneo a giustificarla.

Al riguardo, va infatti considerato che la decadenza dall'assegnazione, viene disposta in mancanza della preventiva autorizzazione dell'ente assegnante ad acconsentire l'allontanamento temporaneo dall'alloggio pubblico, il quale è tenuto per legge a controllare che il suo abbandono da parte dell'assegnatario originario non sia pretestuoso, e cioè volto ad eludere le finalità proprie dell'edilizia agevolata, in frode alle legittime aspettative dei restanti aventi diritto ad un alloggio di edilizia residenziale pubblica.

Ciò che conta è, infatti, il dato obiettivo dell'allontanamento per un periodo di tempo ultra-trimestrale, indipendentemente dalla sussistenza o meno di un intento dell'assegnatario di lasciare definitivamente anzichè temporaneamente il godimento dell'immobile (Cass. civ., sez. I, 5 maggio 2005, n. 9365).

Ciò consente di chiarire che la decadenza dall'assegnazione, si giustifica solo quando siano venute meno le esigenze abitative non solo personali ma anche familiari, considerate dalla legge meritevoli di essere soddisfatte con gli strumenti dell'intervento pubblico nel settore dell'edilizia residenziale, ragione per cui una volta accertate, l'alloggio di proprietà pubblica non può continuare a restare nel godimento di persone che non hanno un valido titolo al riguardo, quando venga meno il godimento continuo, effettivo e diretto dell'alloggio da parte dell'assegnatario, al fine di garantire la permanente destinazione degli alloggi pubblici allo scopo cui la loro stessa costruzione è finalizzata (Cass. civ., sez. I, 17 maggio 1984, n. 3052).

Infatti, quando le norme che disciplinano l'edilizia economica e popolare adoperano il termine “abbandono”, lo stesso designa l'atto di allontanamento dall'alloggio posto in essere dall'assegnatario, ed in questo senso oggettivo, necessariamente prescinde dal fatto che successivamente, altre persone, anche se un tempo componenti il nucleo familiare dell'assegnatario stesso, lo abitino senza averne il relativo titolo, costituito dall'atto amministrativo di assegnazione (Cass. civ., sez. I, 1° marzo 1988, n. 2133).

Infatti, poiché l'unico titolo che abilita alla locazione è l'assegnazione, anche la morte dell'assegnatario di un alloggio non determina una successione nel rapporto locatizio, bensì la cessazione dell'assegnazione-locazione ed il ritorno dell'alloggio nella disponibilità dell'ente pubblico assegnante, per cui è escluso il diritto al subentro automatico da parte degli eredi (App. Roma 26 giugno 2017). In tale ipotesi, l'ente può procedere, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ad una nuova assegnazione eventualmente a favore dei soggetti indicati nell'art. 12 del d.p.r. n.1035/1972 che, in qualità di conviventi ed in presenza ovviamente delle altre condizioni generali previste dalla normativa di settore, hanno un titolo preferenziale per l'assegnazione (Cass. civ., sez. I, 17 settembre 2004, n. 18738, Cass. civ., sez. I, 29 aprile 1999, n. 4305).

Una situazione analoga, giustificativa della revoca dell'assegnazione, è stata ravvisata nel caso dell'interruzione della convivenza a seguito dell'abbandono non autorizzato dell'alloggio per un periodo superiore a tre mesi da parte dell'assegnatario, anche se nel godimento dell'alloggio rimanga la di lui madre non convivente con il medesimo (Cass. civ., sez. I, 27 agosto 1998, n. 8530), tenendo conto che l'abbandono non viene meno neppure in caso di utilizzo dell'alloggio popolare come “seconda casa” nei giorni festivi o di vacanza, perché questo tipo di legame saltuario non è idoneo a fare venire meno l'effettività dell'abbandono alla luce della ratio legis (Cass. civ., sez. I, 8 agosto 1990, n. 8007).

Un'ultima osservazione si impone prima di chiudere la breve disamina che precede, atteso che, in tema di edilizia residenziale pubblica, il potere dell'ente gestore di disporre la decadenza o revoca dell'assegnazione, in caso di inadempienza dell'assegnatario ai suoi obblighi, quale quello di occupare stabilmente l'alloggio, deve essere riconosciuto, anche nella disciplina introdotta dalla l. 8 agosto 1977, n. 513 e l. 5 agosto 1978, n. 457, indipendentemente dalla maturazione dei presupposti per l'acquisto della proprietà e dalla presentazione della relativa domanda, fino a quando non si perfezioni l'acquisto stesso con il trasferimento del bene immobile (Cass. civ., sez. I, 29 marzo 2000, n. 3777), tenuto altresì conto che l'accettazione da parte dell'amministratore dell'ente di gestione dell'e.r.p. dei canoni di locazione e delle somme per il riscatto dell'alloggio, corrisposti da chi continua a detenerlo, non si pone in contrasto con la precedente manifestazione di volontà del medesimo Istituto di ottenere la decadenza dall'assegnazione, chiesta al Comune, titolare del relativo potere (Cass. civ., sez. II, 26 luglio 1999, n. 8073).

Soltanto laddove il procedimento attivato con la presentazione della domanda di riscatto si concluda con l'accettazione e la comunicazione del prezzo determinato ai sensi dell'art. 28 della l. n. 513/1977, da parte dell'amministrazione, con il conseguente riconoscimento definitivo del diritto dell'assegnatario al trasferimento della proprietà dell'alloggio, suscettibile di esecuzione in forma specifica ex art. 2932 c.c. si attua la trasformazione irreversibile del diritto al godimento dell'alloggio assegnato, condotto in locazione, in diritto al trasferimento della proprietà dell'alloggio stesso, e, dovendosi presumere che l'esame dei requisiti soggettivi sia già stato effettuato dall'amministrazione, salvo il successivo atto pubblico di trasferimento della proprietà, non può intervenire, prima del suddetto atto traslativo, la decadenza dall'assegnazione in locazione, in relazione all'accertamento di determinati fatti sopravvenuti o scoperti successivamente da parte dell'amministrazione (Cass. civ., sez. I, 10 febbraio 2021, n. 3280).

Magro, Occupazione abusiva di edificio pubblico adibito ad alloggio popolare, in Condominioelocazione.it;

Tinelli, La risoluzione di diritto del contratto di locazione, per decadenza e annullamento dell'assegnazione, e il procedimento di sfratto negli immobili ad uso abitativo dell'edilizia residenziale pubblica, in Arch. loc. e cond., 2016, 251;

Poli, La giurisdizione in materia di alloggi pubblici non può che essere esclusiva e del G.A.: la natura concessoria del rapporto di assegnazione (di un bene pubblico) e l'indole pubblicistica del relativo atto di decadenza, in Il diritto processuale amministrativo, 2015, 1065;

Piombo, Giurisdizione in tema di edilizia residenziale pubblica, in Foro it., 2003, I, 3092;

Graziuso, Competenza e rito nelle opposizioni proposte, innanzi all'autorità giudiziaria ordinaria, avverso i provvedimenti di autotutela relativi all'assegnazione e gestione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, in Giust. civ., 1997, II, 69;

Grassano, Revoca dell'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica. Sulla giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 1996, 1103;

Jovino, Ripartizione della giurisdizione nella elaborazione giurisprudenziale concernente gli artt. 11, 15, 16, 17 e 18 del d.p.r. n. 1035 del 30 dicembre 1972, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 1984, 689.