Smaltimento dell'arretrato

Contenuto in fase di aggiornamento autorale di prossima pubblicazione

Il decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 (recante «Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia», convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), nel Capo II del Titolo II e, in particolare, negli artt. 11, 12, 14, 15, 16 e 17 ha introdotto misure, di carattere organizzativo e processuale, finalizzate all'attuazione del piano del Governo italiano, denominato “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (PNRR) e al perseguimento dell'obiettivo dello smaltimento dell'arretrato (anche) della Giustizia amministrativa. Tale obiettivo è stato fissato dall'Unione europea nell'ambito del programma NextGenerationEU (NGEU), la cui disciplina fondamentale è contenuta nel Regolamento (UE) del 12 febbraio 2021, n. 2021/241, del Parlamento europeo e del Consiglio, che istituisce il dispositivo per la ripresa e resilienza. Il NGEU è uno strumento temporaneo volto a favorire la ripresa economica e sociale dei Paesi dell'Unione duramente colpiti, a decorrere dal 2020, dalla pandemia di coronavirus. Nell'ambito del NGEU è stato concepito, come accennato, il dispositivo per la ripresa e la resilienza, provvisto di 723,8 miliardi di euro, destinato a prestiti agli Stati membri per spese di investimento, ivi incluse quelle preordinate a cogliere le opportunità offerte dalle transizioni ecologica e digitale.

Il Piano sarà attuato in un arco temporale che si concluderà nel 2026. Ai fini della sua attuazione e del controllo, nel tempo, dell'andamento degli investimenti e del progressivo raggiungimento dei traguardi e degli obiettivi stabiliti è stata delineata una articolata soluzione organizzativa, disciplinata nel d.l. n. 77/2021 (convertito, con modificazioni, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2021, n. 108), che vede coinvolte le singole amministrazioni (per la realizzazione di specifici interventi), il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (con una struttura, che costituisce punto di contatto unico con la Commissione europea, avente il compito di coordinare, dal centro, il monitoraggio e il controllo sull'attuazione del Piano, anche attraverso un apposito sistema informatico) e una Cabina di Regia per il PNRR, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, allo scopo di verificare l'avanzamento del Piano e i progressi compiuti nella sua attuazione; di monitorare l'efficacia delle iniziative di potenziamento della capacità amministrativa; di assicurare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale; di interloquire con le amministrazioni responsabili in caso di riscontrate criticità e di proporre l'attivazione dei poteri sostitutivi, nonché le modifiche normative necessarie per la più efficace implementazione delle misure del Piano, la cui «sollecita e puntuale» attuazione «assume preminente valore» per «l'interesse nazionale» (art. 1, comma 2, d.l. n. 77/2021).

Si discute in dottrina di quale sia la natura del PNRR. Secondo una prima interpretazione, il PNRR nazionale, dal punto di vista dell'ordinamento interno, costituirebbe uno strumento inedito e, ai fini del suo inquadramento giuridico, non sarebbero del tutto calzanti le classificazioni generali sui provvedimenti di programmazione, con riguardo alle tipologie di analoghi atti disciplinati esclusivamente dal diritto interno. In particolare, il PNRR ha la struttura di un atto di pianificazione a portata generale e a proiezione pluriennale, ma rientra tra gli strumenti di pianificazione per obiettivi a valenza principalmente politica e con un grado di vincolatività diretta piuttosto limitata per i soggetti istituzionali coinvolti nella sua attuazione. In base a una differente esegesi, invece, il PNRR non potrebbe essere considerato alla stregua di un provvedimento amministrativo, imputabile formalmente al Governo; in realtà, esso sarebbe stato sostanzialmente legificato attraverso il citato d.l. n. 77 del 2021 che al Piano fa riferimento.

Si è accennato sopra che all'attuazione dei singoli interventi, provvederanno le varie Amministrazioni, con le strutture e le procedure esistenti (fatta salva l'introduzione di apposite misure di semplificazione e rafforzamento dell'azione amministrativa) sulla base delle competenze istituzionali, tenuto conto del settore di riferimento e della natura dell'intervento. Ciascuna Amministrazione sarà dunque responsabile dell'attuazione degli interventi e, in ragione di tale responsabilità, effettuerà i controlli, ispirati a quelli sull'utilizzo dei fondi strutturali europei, sulla regolarità delle procedure e delle spese e adotterà tutte le misure necessarie a prevenire, correggere e sanzionare le eventuali irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse, prevenire le frodi, i conflitti di interesse ed evitare il rischio di doppio finanziamento pubblico degli interventi. Per tutte queste finalità, presso ciascuna Amministrazione coinvolta nell'attuazione del PNRR, è stata prevista l'individuazione di una struttura di coordinamento con la funzione di monitorare e verificare l'attuazione degli interventi, nonché per rendicontare le spese e l'avanzamento di target e di milestone al Ministero dell'economia e delle finanze.

La Repubblica italiana, onde poter accedere alle sovvenzioni europee e rispettarne le relative condizionalità, ha quindi elaborato e sottoposto alle Istituzioni unionali il predetto piano di interventi (PNRR). Nel più ampio contesto degli obiettivi e dei progetti considerati nel PNRR, alcuni riguardano il mondo della Giustizia e, segnatamente, la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa. Quest'ultima, in particolare, oltre ad essere - insieme ad altre amministrazioni - soggetto attuatore, in parte, di altre misure d'intervento (ad esempio, quelle in materia di digitalizzazione, relative all'obiettivo di rendere disponibili in un data warehouse ben 2.500.000 documenti giudiziari entro il secondo trimestre del 2024), è stata anche indicata nel PNRR come amministrazione titolare di intervento (per la distinzione, ai fini dell'attuazione del PNRR, tra amministrazioni attuatrici di misure d'intervento e amministrazioni titolari di interventi, si rinvia al summenzionato decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77). Più in dettaglio, l'intervento di cui è titolare e unico responsabile la Giustizia amministrativa consiste nel realizzare l'obiettivo di definire, entro il 31 dicembre 2026, nella misura del 70% il numero dei processi rispettivamente pendenti, in primo e secondo grado, alla data del 31 dicembre 2019.

Più esattamente il cronoprogramma, gli obiettivi e i traguardi stabiliti dall'Unione europea per la Giustizia amministrativa sono di seguito descritti, indicando con la lettera maiuscola “T”, una cifra e l'anno, il trimestre (ad esempio, “T4 2021” significa “quarto trimestre del 2021”, cioè entro il 31 dicembre 2021) individuato come termine finale di compimento di ogni specifico passaggio del percorso attuativo fino al 31 dicembre 2026, termine finale del PNRR:

T4 2021 (31 dicembre 2021) TRAGUARDO - approvazione della legislazione speciale che disciplina le assunzioni nell'ambito del PNRR, con autorizzazione a pubblicare bandi e ad assumere (questo traguardo è stato già conseguito proprio grazie all'entrata in vigore del d.l. n. 80/2021, alla cui pubblicazione ha fatto seguito, per la Giustizia amministrativa, l'indizione delle procedure di assunzione del primo scaglione di personale amministrativo, a seguito del bando del Segretario generale della Giustizia amministrativa giusta decreto n. 198 del 14 giugno 2021 e successivi);

T2 2022 (30 giugno 2022) OBIETTIVO - avvio delle procedure di assunzione ed entrata in servizio di almeno 168 unità di personale amministrativo per l'Ufficio per il processo (questo obiettivo, come sopra accennato, è di imminente conseguimento e con anticipo, posto che il personale che ha superato le selezioni è entrato in servizio nel mese di gennaio 2022);

T2 2024 (30 giugno 2024) OBIETTIVO - completamento delle procedure di assunzione ed entrata in servizio di almeno 326 unità (ossia delle restanti 158 unità del secondo scaglione) di personale amministrativo per l'Ufficio per il processo (d'ora in poi, “UPP”);

T2 2024 (30 giugno 2024) OBIETTIVO (obiettivo intermedio di riduzione delle pendenze) - riduzione del 25% delle cause pendenti nel 2019, ossia al 31 dicembre 2019, dinanzi ai T.a.r. e del 35% delle cause pendenti al Consiglio di Stato;

T2 2026 (30 giugno 2026) OBIETTIVO (obiettivo finale di riduzione delle pendenze) - riduzione del 70% delle cause pendenti nel 2019, ossia al 31 dicembre 2019, dinanzi ai T.a.r. e al Consiglio di Stato.

Con specifico riferimento agli obiettivi, intermedio e finale, di riduzione dell'arretrato è opportuno evidenziare che, sebbene gli UPP saranno “rafforzati” soltanto presso otto sedi giudiziarie, ossia in quelle ove maggiore è l'arretrato, nondimeno nel raggiungimento dei predetti obiettivi, stabiliti per l'intera Giustizia amministrativa, saranno coinvolte tutte le sedi giudiziarie.

Per realizzare questo ambizioso programma sono stati individuati due strumenti: il primo, come per la Giustizia ordinaria (che, a sua volta, è titolare di un analogo obiettivo di riduzione dell'arretrato), è il potenziamento dell'UPP, che sarà composto (anche) di personale a tempo determinato, assunto con apposite procedure di reclutamento “semplificate” (personale che si aggiungerà a quello di ruolo, nonché ai tirocinanti già assegnati agli UPP); il secondo strumento è una nuova modalità di organizzazione e di svolgimento delle udienze di smaltimento, già previste per la Giustizia amministrativa dall'art. 16, comma 1, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo.

Ancorché il Legislatore del d.l. n. 80/2021, nel Capo II del Titolo II, abbia optato per una disciplina unitaria delle misure previste, rispettivamente, per la Giustizia ordinaria e per quella amministrativa (rendendo così talora difficoltosa l'individuazione delle previsioni riferite all'uno o all'altro plesso giurisdizionale), tuttavia gli obiettivi, attribuiti in sede europea, alla due Magistrature sono tra loro assai diversi e differenti sono anche le soluzioni, di natura legislativa e amministrativa, volte a implementarli.

Di seguito si riferirà unicamente degli obiettivi assegnati in sede europea alla Giustizia amministrativa e delle regole nazionali stabilite per conseguirli.

Nel PNRR è stato delineato un vasto programma di riforme “orizzontali o di contesto”, ossia di interesse trasversale per tutte le sei missioni del Piano, «consistenti in innovazioni strutturali dell'ordinamento, idonee a migliorare l'equità, l'efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese» (così a pag. 32 del PNRR, rinvenibile sul sito del Governo), relative alla pubblica amministrazione, alla giustizia, alla semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza. Più in dettaglio, l'intervento sullo smaltimento dell'arretrato della Giustizia amministrativa è inserito nella missione denominata “M1C1 - Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella P.A. - 3. Innovazione organizzativa del sistema giudiziario - Investimento 3.2: Rafforzamento dell'Ufficio del processo per la Giustizia amministrativa”, con un impegno finanziario di circa 40 milioni di euro. Più in dettaglio, la M1C1 (ossia, Missione 1 Componente 1) prevede un “Asse 2 – Giustizia” contempla misure volte a rendere il sistema giudiziario più efficiente riducendo la durata dei procedimenti e avvicinando così l'Italia alla media dell'Unione europea. L'Investimento 1.8 ha come obiettivo specifico l'agire a breve termine sui fattori organizzativi in modo che le riforme producano risultati più rapidamente.

Per come descritto, lo specifico investimento nel PNRR consiste nel finanziare un piano straordinario di assunzioni, a tempo pieno e determinato, di figure professionali per:

I) rafforzare temporaneamente l'UPP al fine: a) supportare i giudici nel programma di contenimento e riduzione delle cause pendenti (a partire da quelle in arretrato), migliorando al contempo la qualità dell'azione giudiziaria e il contesto lavorativo complessivo; b) consentire al giudice di dedicare le proprie energie agli aspetti strettamente attinenti all'esercizio della giurisdizione, in specie al momento decisorio della propria attività, così da migliorare il prodotto giurisdizionale finale (la “sentenza”) sotto i profili della coerenza sistematica, prevedibilità e razionalità della decisione;

II) assicurare al sistema competenze tecniche a supporto dello sforzo di gestione del cambiamento e alla transizione tecnologica;

III) rafforzare stabilmente la capacità amministrativa del sistema giudiziario attraverso la formazione del personale e il trasferimento delle conoscenze.

In particolare, l'investimento prevede complessivamente:

1) l'assunzione con contratti a tempo determinato della durata di 30 mesi (in due tranches, l'una consecutiva all'altra) di numero 250 funzionari (amministrativi, informatici e statistici);

2) l'assunzione con contratti a tempo determinato della durata di 30 mesi di numero 76 assistenti informatici (anche in questo caso in due tornate).

Va osservato che l'UPP già esiste nella Giustizia amministrativa, essendo stato previsto dall'art. 53-ter della legge 27 aprile 1982, n. 186 (sull'ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria e ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali), inserito dall'art. 8, comma 1, del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197. In base a tale previsione, l'UPP è una struttura organizzativa interna degli uffici di segreteria, che opera a supporto dell'attività dei magistrati amministrativi. Ad esso è destinato personale di segreteria; possono altresì concorrere all'attività dell'UPP i laureati in tirocinio formativo a norma dell'art. 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, o svolgenti la formazione professionale di cui all'art. 37 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, o, infine, il tirocinio per l'accesso alla professione forense ai sensi dell'art. 41, comma 13, della legge 31 dicembre 2012, n. 247.

Sennonché, fino ad oggi, l'attività degli UPP non ha sortito risultati soddisfacenti in termini di contributo offerto alla riduzione dell'arretrato e dei tempi di esaurimento dei giudizi, soprattutto a causa della cronica carenza di personale della Giustizia amministrativa che, tra tutte le giurisdizioni italiane, ha il più basso rapporto tra personale amministrativo e magistrati.

Di qui l'esigenza di rafforzare la composizione degli UPP con l'apporto, ancorché a tempo determinato e per soli cinque anni, di nuovo personale con la funzione specifica ed esclusiva di sostenere i giudici nelle normali attività di studio, ricerca, preparazione delle bozze di provvedimenti, organizzazione dei fascicoli (law clerks).

Il personale assunto con le risorse messe a disposizione dal PNRR non è però destinato a tutti gli UPP, già costituiti presso i vari T.a.r. e presso il Consiglio di Stato; difatti - anche in considerazione della limitata consistenza delle assunzioni finanziate (se comparate ai massicci reclutamenti previsti per la Giustizia ordinaria) - si è ritenuta una soluzione efficiente distribuire le nuove unità di personale presso le sedi di Uffici giudiziari ove maggiormente si addensa l'attuale arretrato della Giustizia amministrativa e, quindi, presso le seguenti otto sedi: il Consiglio di Stato (escluso il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana), il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, il T.a.r. per la Lombardia, sede di Milano, il T.a.r. per il Veneto, il T.a.r. per la Campania, sede di Napoli e sezione staccata di Salerno, il T.a.r. per la Sicilia, sede di Palermo e sezione staccata di Catania.

Tali unità verranno impiegate:

1. in massima parte, nell'ambito dell'Ufficio del processo (UPP), a rafforzamento degli uffici giudiziari per garantire il corretto assorbimento del maggior carico di lavoro e della maggiore produttività attesa;
2. in parte, a supporto della transizione digitale;
3. in parte, per l'attività di monitoraggio e rendicontazione del PNRR a supporto dell'ufficio, ma anche in contatto diretto con l'amministrazione centrale (statistici e contabili).

Così tratteggiato il contesto giuridico, sovranazionale e interno, di riferimento, è possibile esaminare più analiticamente il contenuto del d.l. n. 80/2021, con riguardo alle disposizioni di interesse per la Giustizia amministrativa e, in particolare, l'art. 17 che contiene le previsioni di maggior impatto organizzativo e funzionale.

L'art. 17 va però letto insieme alle altre disposizioni, contenute nel d.l. n. 80/2021 e, segnatamente:

a) all'art. 11 (commi 1, 3, 4, 5 e 7): in cui si prevede - oltre all'indicazione dell'entità della spese e delle relative forme di finanziamento - che, per i fini del PNRR, la Giustizia amministrativa è rappresentata dal Segretariato generale, al quale debbono, dunque, riferirsi i relativi obblighi, responsabilità e poteri di intervento; l'articolo contiene anche l'autorizzazione all'assunzione, in due scaglioni, del contingente di personale (326 unità), con contratto a tempo determinato, non rinnovabile, per la durata massima di 2 anni e 6 mesi (30 mesi); si stabilisce, inoltre, che il servizio prestato con merito dal predetto personale e attestato al termine del rapporto di lavoro costituisce titolo per l'accesso al concorso in magistratura ordinaria e titolo preferenziale per l'accesso a quella onoraria, nonché equivale a un anno di tirocinio per le professioni di avvocato e notaio, ad un anno di frequenza dei corsi delle scuole di specializzazione per le professioni legali e titolo per ottenere, ove previsto dai bandi dei relativi concorsi, un punteggio aggiuntivo nell'ambito delle future procedure di reclutamento di personale a tempo indeterminato nella Giustizia amministrativa;

b) all'art. 12 (comma 1): nel quale è individuata, ex lege (a differenza di quanto avviene per la Giustizia ordinaria), la destinazione del personale assunto con contratto a tempo determinato, ossia gli otto uffici giudiziari sopra menzionati, nonché (per 7 funzionari informatici e 3 funzionari statistici) l'assegnazione, rispettivamente, al Servizio per l'informatica e al Segretariato generale della Giustizia amministrativa «al fine di coadiuvare l'ufficio per il processo con riferimento agli aspetti informatici del progetto ricompreso nel PNRR e allo scopo di monitorare l'andamento della riduzione dell'arretrato»;

c) all'art. 14 (commi 2, 7, 8, 9, 10, 11 e 13): recante la disciplina della procedura straordinaria di reclutamento. In particolare, si è stabilito che: 1) la selezione del personale per tutti i profili professionali della Giustizia amministrativa avvenga mediante concorso pubblico per titoli (quelli esclusivamente indicati nella disposizione) e prova scritta, con possibilità di svolgimento di quest'ultima da remoto; 2) la procedura di selezione abbia luogo, con un'unica commissione per tutti i profili professionali, in sede decentrata presso ognuno degli uffici giudiziari interessati, fatta salva la possibilità di svolgere la prova scritta in un'unica sede e con accorpamento delle procedure presso il Consiglio di Stato e il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma; 3) la composizione delle commissioni di concorso; 4) il termine dei lavori delle commissioni entro il 15 dicembre 2021; 5) l'affidamento del compito di monitoraggio e di supporto al Segretario generale della Giustizia amministrativa; 6) l'indicazione dei titoli di preferenza con la regola della prevalenza del candidato più giovane di età in caso di parità dei titoli preferenziali; 7) le regole di scorrimento delle graduatorie;

d) all'art. 15 (comma 1): in cui si prevede che il personale assunto a tempo determinato permanga nella sede di assegnazione per tutta la durata del contratto;

e) all'art. 16 (commi 2 e 3): in cui si prevede - oltre all'indicazione dell'entità delle spese e delle relative forme di finanziamento - che, per il personale a tempo determinato assunto nell'ambito del PNRR, sia assicurata la formazione, secondo un programma definito dal Segretario generale della Giustizia amministrativa.

A parte il comma 1, l'art. 17 è tutto dedicato allo smaltimento dell'arretrato della Giustizia amministrativa. La disposizione reca due insiemi di previsioni: il primo insieme, dal comma 2 al comma 6, contiene le regole, di carattere organizzativo, miranti a consentire l'ordinato adempimento dell'obiettivo di smaltimento e il relativo monitoraggio e, quindi, destinate a valere solo per il periodo 2021-2026; il secondo insieme di norme, di natura esclusivamente processuale, si rinviene nel comma 7 e contiene previsioni a regime, in quanto destinate a velocizzare e semplificare la trattazione dei giudizi onde «evitare la formazione di nuovo arretrato».

Le scelte organizzative di tipo strategico chiaramente sottese al primo gruppo di disposizioni possono essere sintetizzate in due concetti chiave: a) centralizzazione della gestione amministrativa e statistica del contenzioso da smaltire e b) telematizzazione (parziale) dell'attività giurisdizionale. In effetti, per un verso, il Legislatore ha inteso valorizzare, per i fini della riduzione dei tempi dei giudizi, la proficua e recente esperienza del massiccio ricorso alle tecnologie telematiche, purtroppo imposta dall'emergenza pandemica; per altro verso, si è sancito, anche a livello legislativo, il necessario mutamento di approccio al problema dell'arretrato con l'individuazione di innovative soluzioni organizzative in grado di promuovere, supportare, coordinare e monitorare dal centro l'attività giurisdizionale di smaltimento, presso i vari uffici distribuiti sul territorio nazionale, affidando i relativi compiti e responsabilità ad un'unica struttura amministrativa centrale, ossia al Segretariato generale della Giustizia amministrativa.

Ai sensi del comma 2 dell'art. 17, l'atto fondamentale di carattere organizzativo per i fini dello smaltimento è rappresentato dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato, da emanare entro cinquanta giorni (termine ordinatorio) dalla data di entrata in vigore del decreto-legge e sentito il Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, recante le Linee guida per lo smaltimento dell'arretrato in tutti gli uffici della Giustizia amministrativa.

Tra i contenuti necessari delle Linee guida il Legislatore ha previsto:

1. l'indicazione dei compiti degli Uffici per il processo, ivi inclusa la segnalazione degli affari meritevoli di priorità nella definizione;
2. l'indicazione del cronoprogramma dei risultati intermedi e finali da raggiungere.

Il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, con le «Linee guida per lo smaltimento dell'arretrato della Giustizia amministrativa», è intervenuto in data 28 luglio 2021, n. 192. ed è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale il 2 agosto 2021. Successivamente esso è stato sostituito dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato dell'8 febbraio 2022, pubblicato della Gazzetta Ufficiale del 12 febbraio 2022 ed entrato in vigore in pari data, con il dichiarato scopo di aggiornare il testo originario delle Linee Guida alle sopravvenienze medio tempore intervenute e anche al fine di semplificare, sul versante organizzativo, le attività inizialmente poste a carico dei capi degli uffici giudiziari.

Prima di illustrare in dettaglio i contenuti del documento, occorre segnalarne due essenziali caratteristiche:

• la prima riguarda la circostanza che la lettera del comma 2 dell'art. 17 precisa, non a caso, che le Linee guida concernono «lo smaltimento dell'arretrato in tutti gli uffici della Giustizia amministrativa» e, quindi, non soltanto nelle otto sedi presso le quali risulterà rafforzato l'UPP; tutti gli uffici giudiziari, ivi inclusi quelli (la maggioranza) dove l'arretrato è minore, dovranno dunque impegnarsi per concorrere al raggiungimento degli obiettivi, su base unitaria nazionale, assegnati alla Giustizia amministrativa;
• la seconda caratteristica, collegata alla prima, è che le Linee guida, nella prima versione, sono entrate in vigore già a partire dal 9 agosto 2021. La decorrenza, pressoché immediata, delle Linee guida si spiega sia con l'esigenza di approntare e attuare le misure organizzative volte ad assicurare il raggiungimento dei predetti traguardi di riduzione delle pendenze sia, come accennato, con la circostanza che il conseguimento dei predetti obiettivi non è condizionato ai tempi dell'assunzione del personale a tempo determinato da assegnare alle otto sedi sopra menzionate (assunzione che comunque è stata calendarizzata per il mese di gennaio 2022), ma la relativa attività di smaltimento deve essere iniziata, ed è stata iniziata, nel corso del 2021.

La finalità delle Linee guida è quella di stabilire - ferma restando l'autonomia organizzativa dei rispettivi capi degli uffici giudiziari - regole uniformi per un efficiente funzionamento degli UPP istituiti presso tutti gli uffici giudiziari della Giustizia amministrativa e, quindi, sia a quelli istituiti ai sensi dell'art. 53-ter della legge 27 aprile 1982, n. 186 sia a quelli «rafforzati» (con l'inserimento di personale, assunto a tempo determinato) ex art. 12 del decreto-legge n. 80/2021, essendo tutti gli UPP coinvolti, come sopra chiarito, nella realizzazione dell'obiettivo dell'abbattimento dell'arretrato, nei termini indicati nel progetto ricompreso nel PNRR.

Si è così previsto che negli UPP «rafforzati» siano impiegati i funzionari e gli assistenti assunti ai sensi dell'art. 13 del decreto-legge n. 80/2021 e che, in ogni caso, facciano parte degli UPP anche i tirocinanti a norma dell'art. 73 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 (e anche gli altri tirocinanti in base a differenti disposizioni), secondo quanto disposto con decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 17 dicembre 2018, n. 183.

In base alle Linee guida l'UPP - configurato come una struttura organizzativa dipendente funzionalmente dal capo dell'ufficio o dal presidente della sezione giurisdizionale - deve svolgere i seguenti compiti:

a) esame quotidiano dei ricorsi appena depositati al fine di accertare se sussistano profili che ne rendano immediata la definizione in rito o nel merito; se occorra acquisire documentazione in via istruttoria; se sia necessario disporre l'integrazione del contraddittorio o se occorra accertare la perdurante attualità di cause di sospensione o di interruzione dei giudizi;

b) segnalazione di ricorsi per i quali sia possibile la definizione in rito, con provvedimento monocratico o collegiale, oppure per i quali si debba disporre la sospensione o l'interruzione del giudizio, nonché di quelli più risalenti nel tempo e per i quali sia stato disposto il rinvio della trattazione per più di una volta;

c) analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze;

d) organizzazione delle udienze tematiche e per cause seriali;

e) compilazione della scheda del fascicolo di causa, indicante anche l'esistenza di eventuali precedenti specifici;

f) assistenza ai magistrati nelle attività preparatorie relative ai provvedimenti giurisdizionali, quali ricerche di giurisprudenza, di legislazione, di dottrina e di documentazione;

g) individuazione di questioni su cui si siano delineati o possano delinearsi contrasti di giurisprudenza;

h) ogni altro compito utile al perseguimento del primario obiettivo di smaltimento dell'arretrato.

Va segnalato che il comma 3 dell'art. 17 ha stabilito che il personale addetto all'UPP presti attività lavorativa esclusivamente per la riduzione dell'arretrato, ove necessario anche in modalità da remoto e con la dotazione informatica fornita dall'Amministrazione.

È stato osservato dai primi commentatori del d.l. n. 80/2021, nella parte relativa alle disposizioni sul processo amministrativo, che le Linee Guida del Presidente del Consiglio di Stato manifestano una tendenza all'accentramento, in capo al Vertice dell'Istituto, delle potestà regolamentari in tema di organizzazione delle udienze; le Linee Guida, inoltre, hanno interpretato estensivamente le finalità indicate dall'art. 17, disciplinando non soltanto le modalità per definire velocemente i giudizi risalenti, ma anche per evitare la formazione di nuovo arretrato.

Il comma 5 dell'art. 17 assegna un ruolo importante all'Organo di autogoverno della Giustizia amministrativa. La disposizione prevede, infatti, che il Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, oltre a proseguire nella programmazione dell'attività di smaltimento dell'arretrato di cui all'art. 16, comma 1, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo, provveda, per i fini specifici della trattazione dei procedimenti di cui all'art. 11, comma 1, del d.l. n. 80/2021 (ossia quelli pendenti al 31 dicembre 2019), alla programmazione di ulteriori udienze straordinarie, in un numero che, in via previsionale, sia necessario e sufficiente al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi stabiliti, per la Giustizia amministrativa, dal PNRR. A tal fine, il Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa dovrà anche aggiornare - prevedibilmente in aumento rispetto all'attualità (posto che gli UPP “rafforzati” provvederanno a un primo studio degli affari da trattare, alleggerendo così in parte il lavoro dei magistrati) - il numero di affari da assegnare al presidente del collegio e ai magistrati componenti i collegi. Il comma 5 ha così delineato uno scenario in cui, oltre all'attività giurisdizionale svolta in via ordinaria, i magistrati amministrativi saranno impegnati (“a domanda”, v. infra) in una ulteriore attività straordinaria di smaltimento dell'arretrato finalizzata al raggiungimento degli obiettivi fissati dal PNRR.

La coordinata fondamentale della centralizzazione della gestione amministrativa e statistica del contenzioso, ossia dell'attività di impulso e coordinamento complessivo dell'attività di smaltimento dell'arretrato, trova la sua principale e più evidente manifestazione nella assegnazione di numerosi compiti al Segretariato generale, che costituisce l'organizzazione burocratica della Giustizia amministrativa. Essenziale è, difatti, il ruolo del Segretariato generale, i cui compiti riguardano: a) il supporto alle attività di segnalazione degli UPP; b) il monitoraggio dell'attività di smaltimento e c) la rendicontazione alle strutture esterne facenti parte della governance del PNRR.

L'attività di supporto agli UPP è prevista dal comma 4 dell'art. 17, là dove è scritto che le attività di segnalazione individuate dalle Linee guida possono essere svolte anche dal Segretariato generale della Giustizia amministrativa. Nella sostanza, qualora in taluni uffici gli UPP non dovessero raggiungere adeguati standard di efficienza, il Segretariato generale potrà intervenire in via integrativa o, perfino, sostitutiva dal centro; accanto a tale attività “di soccorso” il Segretariato potrà anche prestare supporto operativo in via ordinaria (v. subito infra).

Il compito del monitoraggio dell'andamento della riduzione dell'arretrato risulta dal comma 1 dell'art. 12 e, non a caso, per tali fini al Segretariato generale della Giustizia amministrativa sono destinati tre funzionari statistici. Nel dettaglio, il monitoraggio dovrà svolgersi nei termini e con le modalità fissati nelle Linee guida. Queste ultime prevedono che il Segretariato generale della Giustizia amministrativa è responsabile del monitoraggio sui risultati raggiunti da ciascuno degli uffici giudiziari. Si stabilisce altresì che, nell'esercizio del suo potere di supporto, il Segretario generale, qualora nel corso dell'attività di monitoraggio rilevi, presso un qualunque ufficio giudiziario, uno scostamento significativo tra le statistiche quadrimestrali e il cronoprogramma elaborato per raggiungere gli obiettivi programmati, debba informarne il Presidente e il dirigente dell'ufficio giudiziario interessato, nonché il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa per le iniziative di carattere organizzativo di rispettiva competenza (che possono spaziare, ad esempio, dalle segnalazioni al Governo, ai fini dell'eventuale assunzione di iniziative normative all'invio di magistrati in missione presso determinati uffici).

Al fine di verificare il rispetto del cronoprogramma fissato per garantire il raggiungimento degli obiettivi stabiliti con il progetto di abbattimento dell'arretrato è poi prevista la costituzione, in seno alla segreteria del Segretariato generale della Giustizia amministrativa, di una struttura amministrativa dedicata, di raccordo con gli UPP, alla quale sovrintende il Segretario generale della Giustizia amministrativa o un magistrato delegato, composta dal personale della segreteria del predetto Segretariato, da funzionari informatici e da funzionari statistici. Tale struttura avrà il compito di:

a) verificare periodicamente l'andamento dell'abbattimento dell'arretrato e di supportare, ove necessario o su richiesta del capo dell'ufficio giudiziario, l'attività degli UPP, anche con l'elaborazione di bozze di provvedimento relative ai ricorsi da definire con decisione monocratica e con l'indicazione dell'eventuale esistenza di eventuali ricorsi suscettibili di trattazione congiunta o richiedenti, in ragione della loro risalente iscrizione, una rapida trattazione;

b) elaborare con cadenza quadrimestrale le schede relative alle pendenze - da trasmettere ai dirigenti presso detti uffici giudiziari e sezioni e ai relativi UPP - contenenti altresì l'indicazione, in relazione a ciascun ufficio giudiziario o sezione, degli obiettivi programmatici da conseguire, in coerenza con quelli assegnati complessivamente alla Giustizia amministrativa, e del tempo stimato per raggiungerli.

Detta struttura è stata istituita, a far data dall'1 ottobre 2021, con decreto del Segretario generale della Giustizia amministrativa n. 330 del 2021. La struttura cesserà dalle sue funzioni in data 30 dicembre 2026, ma potrà essere prorogata alla luce di motivate esigenze dell'Amministrazione e sulla base dei risultati ottenuti nell'ambito dell'attività di smaltimento dell'arretrato.

Al flusso informativo che va dal Segretariato generale ai singoli uffici giudiziari, con l'indicazione delle pendenze e degli obiettivi da raggiungere, fa riscontro un altro flusso in senso contrario, volto alla rendicontazione. In particolare, con la medesima frequenza quadrimestrale, l'UPP è tenuto a predisporre gli atti per la rendicontazione sull'attività svolta indicando: il numero di udienze straordinarie svolte nel semestre; il numero di affari trattenuti in decisione in ciascuna udienza e complessivamente nel trimestre; il numero di affari definiti; il numero di ricorsi pendenti e iscritti fino al 31 dicembre 2019 presso lo specifico ufficio giudiziario; il differenziale rispetto agli obiettivi, intermedio e finale, stabiliti nel cronoprogramma; ogni altro dato utile ad evidenziare lo stato di avanzamento dei lavori di smaltimento dell'arretrato. La rendicontazione è trasmessa al Segretariato generale della Giustizia amministrativa entro il giorno 10 del mese successivo alla scadenza del quadrimestre. Oltre a tali rendiconti periodici, l'ufficio giudiziario fornirà informazioni o rendiconti anche parziali dell'attività svolta, entro dieci giorni dalla ricezione della relativa richiesta del Segretariato generale, nonché dovrà segnalare tempestivamente eventuali criticità che possano ostacolare il raggiungimento dell'obiettivo programmato.

L'altra coordinata fondamentale dell'intervento normativo, ovvero la telematizzazione dell'attività giurisdizionale, è rivelata, soprattutto, dal comma 6 dell'art. 17 del d.l. n. 80/2021, secondo cui le udienze di smaltimento dell'arretrato si svolgono obbligatoriamente da remoto. Si tratta di un portato significativo e stabile del salto tecnologico imposto dalla emergenza pandemica, che ha comportato una inevitabile remotizzazione di molte attività, ivi inclusa quella giurisdizionale, resa possibile dalla telematica.

L'obbligo, previsto ora dal comma 4-bis del novellato art. 87 c.p.a., di trattare da remoto (in camera di consiglio, con la sola partecipazione degli avvocati e non anche delle parti) il contenzioso che rifluirà nei programmi di smaltimento dell'arretrato permetterà, tra l'altro, una maggiore partecipazione dei magistrati alle udienze di smaltimento, a qualunque ufficio esse si riferiscano in tutto il territorio nazionale, senza necessità dunque che i magistrati si spostino dalla loro rispettiva sede di servizio o di residenza.

Tale soluzione, insieme normativa e tecnologica, dovrebbe costituire prevedibilmente, soprattutto, per i magistrati del primo grado (i quali prestano servizio nelle sedi regionali), un incentivo alla partecipazione ai programmi di smaltimento, partecipazione che - come recita chiaramente il summenzionato comma 6 dell'art. 17 - sarà esclusivamente su base volontaria.

Un altro incentivo alla partecipazione, indicato nel medesimo comma 6, è la previsione della partecipazione dei magistrati amministrativi alle udienze di smaltimento quale criterio preferenziale per il conferimento d'ufficio di incarichi extraistituzionali (assegnati dal Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa).

Onde evitare che, nelle udienze straordinarie, si trattino fascicoli di modesto “peso specifico”, ossia a bassa complessità il Legislatore ha stabilito che, in occasione di dette udienze, non possano essere trattati gli affari di cui agli articoli da 112 a 117 del codice del processo amministrativo, ossia i processi in materia di ottemperanza, accesso e silenzio.

Il comma 5 dell'art. 17 del d.l. n. 80/2021 stabilisce, infine, che il Presidente del Consiglio dei Ministri, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, adegui alle finalità del PNRR, sentito il Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, il decreto previsto dall'articolo 16, comma 1, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo, ossia il decreto che reca l'indicazione del carico di lavoro e dell'entità dei compensi spettanti ai magistrati amministrativi i quali, partecipando ai programmi di smaltimento, scelgano liberamente di lavorare di più. L'adeguamento, oltre che per intuibili esigenze di innalzare l'importo dei compensi (giacché quelli in precedenza fissati risalivano ad alcuni anni fa), è reso necessario anche dalla doverosa considerazione, in relazione ai carichi, del supporto offerto ai magistrati dai nuovi UPP “rafforzati”.

Alla richiamata previsione del comma 6 dell'art. 17 è stata data attuazione con il d.P.C.M. del 30 dicembre 2021.

Allo scopo di scongiurare il rischio della formazione di nuovo arretrato, durante lo smaltimento delle pendenze anteriori al 2020, il Legislatore ha introdotto una serie di previsioni processuali, aventi una comune finalità di accelerazione nella trattazione delle cause.

Le modifiche legislative riguardano sia l'allegato 1 (ossia il vero e proprio codice del processo amministrativo) sia l'allegato 2 (cioè le norme di attuazione).

Delle molte novità normative si offre di seguito una rapida rassegna.

Per quanto concerne le modifiche apportate al codice, va segnalato innanzitutto che, dopo l'art. 72 c.p.a., è stato inserito un nuovo art. 72-bis che delinea un rito accelerato per la definizione dei ricorsi suscettibili di immediata decisione, ivi inclusi quelli segnalati dall'UPP.

Viene poi fortemente limitata la possibilità di rinviare la trattazione dei processi ed eliminato l'istituto della cancellazione della causa dal ruolo.

Si è disposto che l'interruzione dei processi sia immediatamente dichiarata con decreto monocratico del presidente e che questi, in tutti i casi di sospensione e interruzione del giudizio, possa disporre d'ufficio istruttoria per accertare la persistenza delle ragioni che le abbiano determinate, con successiva ed eventuale fissazione d'ufficio dell'udienza una volta trascorsi tre mesi dalla cessazione delle predette ragioni.

Inoltre, è stato abbreviato (ossia ridotto da 180 a 120 giorni) il termine, previsto dal comma 1 dell'art. 82 c.p.a., per la presentazione di una nuova istanza di fissazione di un ricorso ultraquinquennale, a seguito della ricezione dell'apposito avviso spedito dalle segreterie degli uffici giudiziari.

Le norme di attuazione del codice del processo amministrativo sono state modificate negli artt. 13 e 14, rispettivamente prevedendosi l'estensione dell'oggetto delle regole tecnico-operative allo svolgimento da remoto di udienze, camere di consiglio e adunanze consultive, nonché la digitalizzazione e la remotizzazione anche dell'attività delle commissioni per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Soprattutto, dopo l'art. 13-ter, si è introdotto il nuovo art. 13-quater recante una disciplina a regime e uniforme sulla trattazione delle udienze da remoto: tale previsione si è resa indispensabile in ragione della disposta trattazione in via ordinaria, con collegamenti telematici, delle udienze destinate allo smaltimento dell'arretrato.