Giustizia riparativa: i soggetti

L'iter per diventare mediatore esperto

Per diventare “mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa” occorre, anzitutto, il superamento di un corso, al quale si accede se in possesso di un titolo di studio non inferiore alla laurea e dopo il superamento di una prova di ammissione culturale e attitudinale. La qualifica suddetta si consegue solo all'esito del positivo superamento di una prova finale teorico-pratica. Una volta superato positivamente il corso, quale condizione abilitante all'esercizio dell'attività di “mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa” è inoltre richiesto l'inserimento nello speciale elenco appositamente istituito presso il Ministero della giustizia con decreto interministeriale (art. 60 d.lgs. n. 150/2022). Detto elenco contiene i nominativi dei mediatori esperti, con l'indicazione della eventuale qualifica di formatori, riconosciuta a coloro che risultano in possesso delle specifiche esperienze e delle competenze di cui all'art. 59 d.lgs. n. 150/2022, valutate secondo i criteri stabiliti dal decreto interministeriale sopra indicato, che dovrà stabilire anche i criteri per la valutazione delle esperienze e delle competenze dei mediatori esperti, nonché i criteri per l'iscrizione e la cancellazione, anche per motivi sopravvenuti, dall'elenco, le modalità di revisione dell'elenco medesimo, i casi di incompatibilità nonché i requisiti di onorabilità e l'eventuale contributo per l'iscrizione.

Specifiche disposizioni regolano la formazione dei mediatori. In particolare:

• la formazione iniziale deve assicurare l'acquisizione delle conoscenze, competenze, abilità e dei principi deontologici necessari a svolgere, con imparzialità, indipendenza, sensibilità ed equiprossimità, i programmi di giustizia riparativa;
• la formazione teorica prevede l'acquisizione in capo ai mediatori di conoscenze su principi, teorie e metodi della giustizia riparativa, nonché nozioni basilari di diritto penale, diritto processuale penale, diritto penitenziario, diritto minorile, criminologia, vittimologia e ulteriori materie correlate;
• la formazione pratica mira a sviluppare «capacità di ascolto e di relazione e a fornire competenze e abilità necessarie alla gestione degli effetti negativi dei conflitti, con specifica attenzione alle vittime, ai minorenni e alle altre persone vulnerabili»;
• la formazione permanente si attua nel corso dell'attività per almeno trenta ore annuali.

La formazione è assicurata dai Centri per la giustizia riparativa e dalle Università che collaborano secondo le rispettive competenze. Ai Centri è affidata principalmente la formazione pratica, che viene impartita attraverso mediatori esperti, con esperienza almeno quinquennale e in possesso delle necessarie competenze come formatori.

Il d.m. del 9 giugno 2023 ha introdotto una complessa disciplina in materia di formazione,

volta a conseguire la qualificazione di mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa nonché a definire le modalità di svolgimento delle due prove (quella di ammissione alla formazione e quella conclusiva della stessa) che segnano, rispettivamente, il momento iniziale e quello conclusivo del percorso formativo. Il decreto attuativo della riforma Cartabia costituisce, infatti, la fonte che andrà a disciplinare, oltre alle forme ed ai tempi della formazione pratica e teorica finalizzata all'ottenimento della qualificazione sopra indicata, ai sensi dell'art. 59, comma 7, del d.lgs. n. 150/2022, altresì le modalità di svolgimento e valutazione sia della prova di ammissione culturale e attitudinale iniziale che della prova finale teorico-pratica nonché le modalità con cui i partecipanti saranno chiamati a sostenere l'onere finanziario della formazione e della prova medesima (art. 2).

Il decreto, nel tracciare il profilo della nuova figura professionale, richiede numerose competenze e attitudini definite a livello normativo (art. 3), che spaziano dalla capacità di valutare la scelta del programma più idoneo, previa valutazione sulla fattibilità dello stesso e sull'assenza di pericolo concreto per i partecipanti, a quella di tipo psicologico (capacità di “ascolto attento” e di “sostenere la paura dei potenziali effetti distruttivi del conflitto provocato dal reato”, di aiutare le persone “a raccontare e ad ascoltare, con modalità reciproca, il dolore, di gestire le emozioni e i sentimenti della vittima del reato e della persona indicata come autore dell'offesa”), a competenze affini alla figura professionale dell'avvocato (quale la “capacità di costruire l'accordo riparativo e la ricostituzione dei legami con la comunità” e di “gestire, anche attraverso la padronanza del sistema normativo di riferimento, gli effetti che le vicende processuali producono sui partecipanti”; a competenze afferenti alla gestione autonoma dei processi di formazione continua e aggiornamento professionale così da assicurare un alto livello di professionalità e competenze nell'attività di mediazione.

Il percorso formativo dei mediatori esperti nonché dei mediatori esperti formatori è unitario ed istituito presso le Università aventi sede nel singolo distretto di Corte d'appello, che – agendo anche in forma consorziata nell'ambito territoriale di riferimento – si relazionano con i Centri di giustizia riparativa nelle forme della collaborazione paritetica, che tuttavia si esercita negli specifici ambiti stabiliti dallo stesso d.m. ed assegna il ruolo di primazia alle Università, che, infatti, collaborano con i Centri secondo forme e modalità da esse stesse individuate nell'ambito della loro

autonomia e gestiscono in via esclusiva gli aspetti inerenti alla gestione amministrativa e finanziaria del percorso formativo unitario, provvedendo inoltre al rilascio dell'attestazione finale di superamento del percorso formativo e di qualificazione di mediatore esperto in programmi di giustizia riparativa e di mediatore esperto formatore.

Pur trattandosi di formazione di natura unitaria, il percorso istituito presso le Università si articola in una formazione teorica (assicurata dagli atenei) e da una formazione pratica che si svolge in collaborazione con i Centri per la giustizia riparativa.

Per accedere alla formazione teorica iniziale è necessario superare una prova di ammissione

organizzata dalle Università in collaborazione con i Centri di giustizia riparativa (art. 8), cui posso accedere i candidati in possesso del titolo di studio indicati dalla legge (art. 59, comma 8, d.lgs. n. 150/2022). 

La formazione teorica iniziale consiste in un corso, di durata complessiva non inferiore

a centosessanta ore effettive. La formazione iniziale può essere, altresì, integrata da seminari specialistici organizzati ad hoc.

La formazione pratica iniziale, assicurata dai Centri di giustizia riparativa ha una durata complessiva non inferiore a trecentoventi ore effettive. All'esito della formazione pratica, il decreto attuativo prevede lo svolgimento di un tirocinio curriculare (art. 7), assicurato dai Centri di giustizia riparativa tramite affiancamento dei partecipanti ai mediatori esperti nella conduzione di almeno

dieci programmi. Il tirocinio, della durata di 200 ore effettive, si svolge generalmente presso il centro o uno dei centri consorziati che hanno curato la formazione pratica iniziale.

Il percorso di qualificazione si chiude con una prova finale (art. 9), organizzata dalle Università e dai Centri per la giustizia riparativa, nell'ambito della vista collaborazione paritetica, cui sono ammessi i partecipanti che hanno assolto all'obbligo di frequenza del percorso formativo unitario e consiste in una prova teorica consiste nella redazione di un elaborato scritto, in risposta a un quesito avente a oggetto un tema affrontato nel corso della formazione iniziale, seguita dalla discussione, in forma pubblica, dell'elaborato stesso, e di una prova pratica incentrata nella simulazione di un programma, articolato nei differenti momenti e attività, dalla segnalazione del caso alla scelta del programma più utile per la gestione del conflitto fino alla costruzione, ove possibile, dell'accordo riparativo, alla redazione della relazione e delle ulteriori comunicazioni all'autorità giudiziaria e alla gestione dell'esito del programma. All'esito delle prove, la commissione esprime, votando a maggioranza dei commissari, un giudizio di “idoneità” o “non idoneità” del candidato, al quale è rilasciata la relativa attestazione.

Ai mediatori esperti iscritti nell'elenco di cui all'art. 60 del d.lgs. n. 150/2022 il decreto ministeriale attuativo impone oneri di formazione continua, che deve essere curata mediante la frequenza di specifici corsi con cadenza annuale, organizzati dalle Università e dai Centri per la giustizia riparativa. Analogo è il percorso formativo previsto dal d.m. per la formazione iniziale e continua dei mediatori esperti formatori (art. 12).

L'elenco dei mediatori esperti

Il d.m. attuativo pubblicato nella G.U. n. 155 del 5 luglio 2023 istituisce presso il Ministero della giustizia l'elenco dei mediatori esperti abilitati alla conduzione dei programmi di giustizia riparativa e disciplina i requisiti per l'inserimento e la cancellazione dall'elenco stesso, del contributo per la relativa iscrizione, delle cause di incompatibilità, dell'attribuzione della qualificazione di formatore, delle modalità di revisione e vigilanza sull'elenco e, infine, della data a decorrere dalla quale la partecipazione all'attività di formazione continua costituisce requisito obbligatorio per l'esercizio dell'attività.

Oggetto di disciplina sono i requisiti per l'inserimento nell'elenco (adempimento necessario ai fini dell'esercizio dell'attività di mediatore esperto), le modalità di svolgimento e valutazione della prova pratico-valutativa e la relativa disciplina dell'onere finanziario a carico dei partecipanti, i criteri per la cancellazione dall'elenco, le cause di incompatibilità con l'esercizio dell'attività di mediatore esperto il contributo per l'iscrizione nell'elenco, le modalità di revisione del medesimo la vigilanza sull'elenco, i criteri per l'attribuzione della qualificazione di formatore e l'individuazione della data a decorrere dalla quale la partecipazione all'attività di formazione costituisce requisito obbligatorio per l'esercizio dell'attività di mediatore esperto e di mediatore esperto formatore (art. 2).

L'elenco è tenuto presso il Ministero della giustizia - DAG (Dipartimento per gli affari di giustizia), sotto la responsabilità del direttore generale degli affari interni, o persona da lui delegata, che comunque deve rivestire qualifica dirigenziale o di magistrato. Compiti del responsabile dell'elenco sono l'aggiornamento dei dati ivi contenuti e la vigilanza sullo stesso nonché sull'attività degli iscritti. Spetta in particolare al responsabile, ai fini dell'esercizio del potere/dovere di procedere alla sospensione o cancellazione dall'elenco dei mediatori esperti e il potere di vigilanza (art. 15, comma 6).

L'elenco dei mediatori esperti contiene l'annotazione della qualificazione di formatore ed è formato da una parte accessibile al pubblico e da una ad accesso riservato ai Centri di giustizia riparativa, ai partecipanti alla Conferenza nazionale e alle Conferenze locali e da coloro che ricoprono la carica di Autorità garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale e di Garante territoriale dei diritti dei detenuti nonché di Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, nell'esercizio delle potestà loro conferite dalla legge.

Ai fini dell'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti, coloro che e persone che abbiano

completato una formazione teorica e pratica, seguita da tirocinio, nell'ambito della giustizia riparativa in materia penale, equivalente o superiore a quella prevista dal d.Lgs. n. 150/2022, possono accedere alla prova pratico-valutativa di cui all'art. 93, comma 2, seconda ipotesi, del medesimo decreto legislativo. La prova, il cui svolgimento trova regolamentazione nell'art.8 del d.m. attuativo in esame, è organizzata dalle Università e dai Centri di giustizia riparativa nell'ambito della collaborazione paritetica prevista dal primo decreto ministeriale. All'esito, viene rilasciata l'attestazione della valutazione di “idoneità” ovvero di “non idoneità” del candidato.

L'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti esige il possesso di specifici requisiti soggettivi e di onorabilità, indicati nell'art. 9 del d.m. attuativo in esame. Precisamente, l'iscrizione è preclusa ai soggetti che siano scritti all'albo dei mediatori civili, commerciali o familiari; a coloro che si trovano in stato di interdizione legale, di inabilitazione o sottoposti ad amministrazione di sostegno; a coloro che sono stati condannati con sentenza definitiva, per delitto non colposo, a pena detentiva, anche se sostituita una pena sostitutiva (art. 20-bis, comma 1, nn.1, 2, e 3 c.p.), ovvero con sentenza di “patteggiamento” con la quale siano state applicate, altresì, pene accessorie, salvi

gli effetti della riabilitazione e della revoca della sentenza per abolizione del reato ai sensi dell'art. 673, comma 1, c.p.p.; a quanti hanno in corso procedimenti penali per delitti non colposi (deve essere, comunque, esclusa la rilevanza della mera iscrizione nel registro delle indagini preliminari, ai sensi dell'art. 35-bis c.p.p.; a coloro che siano incorsi nell'interdizione perpetua o temporanea dai pubblici uffici, siano stati sottoposti a misure di prevenzione (sempre che non sia intervenuta la riabilitazione), o a misure di sicurezza personali. Per gli iscritti ad un ordinamento professionale occorre, inoltre, attestare di non avere riportato, negli ultimi cinque anni, una sanzione disciplinare più grave di quella minima prevista dal singolo ordinamento.

Accanto ai requisiti sopra indicati, il d.m. attuativo pone un ulteriore sbarramento costituito

dalle cause di incompatibilità previste nell'art. 19. Si distinguono ben quattro tipologie di incompatibilità ad esercitare l'attività di mediatore esperto.

La prima ha carattere assoluto e riguarda: i membri del Parlamento nazionale e del Parlamento europeo, i membri del governo; coloro che ricoprono o che hanno ricoperto, nei tre anni precedenti alla domanda di iscrizione nell'elenco, incarichi direttivi o esecutivi in partiti o movimenti politici o nelle associazioni sindacali maggiormente rappresentative; coloro che ricoprono la carica di difensore civico; coloro che ricoprono la carica di Autorità garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale e di garante territoriale dei diritti dei detenuti.

Il secondo ordine di incompatibilità ha natura relativa, nel senso che preclude a determinati

soggetto l'esercizio del ruolo di mediatore esperto nel solo ambito territoriale nel quale i medesimi già svolgano un'altra attività o funzione ritenuta con quello inconciliabile: i membri delle giunte degli enti territoriali, nonché i consiglieri regionali, provinciali, comunali e municipali non possono esercitare l'attività di mediatori esperti all'interno del distretto di corte d'appello in cui hanno sede gli enti presso i quali i predetti svolgono il loro mandato, mentre i magistrati onorari non possono esercitare  l'attività di mediatore esperto all'interno del distretto di corte d'appello in cui svolgono

a qualsiasi titolo le loro funzioni. La disposizione normativa in esame precisa che tale incompatibilità è limitata al periodo di effettivo esercizio delle funzioni per i giudici popolari della corte d'assise e per gli esperti delle sezioni specializzate agrarie.

La terza tipologia di incompatibilità, di natura funzionale, stabiliva che l'attività di mediatore esperto non si sarebbe potuta esercitare nell'ambito del medesimo distretto in cui esercitano in via prevalente la professione forense gli stessi mediatori esperti ovvero i loro associati di studio, i membri dell'associazione professionale, i soci della società tra professionisti, il coniuge e il convivente, i parenti fino al secondo grado o gli affini entro il primo grado. Il d.m. giustizia pubblicato in GU n. 11 del 15 gennaio 2024 è, tuttavia, intervenuto su tale causa di incompatibilità, sterilizzandone in parte gli effetti, abrogando l'art. 9 lett. a) del DM 9 giugno 2023 (che prevedeva l'incompatibilità tra attività di giustizia riparativa e mediazione familiare e civile commerciale) e l'art. 19, comma 3, del medesimo decreto (che stabiliva l'incompatibilità dell'attività nel distretto di Corte d'appello) riducendola al circondario del Tribunale (al pari dei magistrati onorari).

La quarta ipotesi di incompatibilità, prevista dal comma 4 dell'art. 19, riguarda l'attività di mediatore esperto in relazione al singolo programma e scatta qualora il mediatore stesso, il suo coniuge o convivente, uno dei suoi ascendenti, discendenti, fratelli, sorelle, affini nello stesso grado, zii e nipoti hanno interesse nel programma relativo al procedimento penale o nel procedimento penale stesso; se un partecipante al programma, il mediatore esperto coassegnatario del programma o una delle parti private o dei difensori del procedimento penale è debitore o creditore del mediatore esperto, del coniuge o del convivente o del figlio del mediatore stesso; nel caso in cui il mediatore esperto, il coniuge o il convivente o il figlio di costui è tutore, curatore, procuratore, amministratore di sostegno o datore di lavoro di un partecipante al programma o del mediatore esperto coassegnatario del programma o di una delle parti private del procedimento penale; se il difensore, il tutore, il procuratore, il curatore, l'amministratore di sostegno di un partecipante al programma o del mediatore esperto coassegnatario del programma o di una delle parti private del procedimento penale è ascendente, discendente, fratello, sorella, affine nello stesso grado, zio o nipote del mediatore esperto, del suo coniuge o convivente; qualora vi sia inimicizia grave fra un partecipante al programma o una delle parti private del procedimento penale e uno dei seguenti soggetti: il mediatore esperto; il coniuge o il convivente dello stesso; gli ascendenti, i discendenti,

i fratelli, le sorelle, gli affini nello stesso grado, gli zii e i nipoti del mediatore esperto; nell'ipotesi in cui partecipante al programma o comunque vittima del reato o offeso o danneggiato dal reato o parte privata del procedimento penale sia uno dei seguenti soggetti: ascendenti, discendenti, fratelli, sorelle, affini nello stesso grado, zii e nipoti del mediatore esperto o del suo coniuge o convivente; in ogni caso in cui è partecipante al programma persona alla quale il mediatore esperto è legato da un rapporto personale o professionale.

L'ultimo caso di incompatibilità ha natura generale, vieta al mediatore esperto di ricoprire il ruolo di partecipante in un programma che si svolga presso il Centro di giustizia riparativa per il quale egli presta la propria opera.

Il comma 6 dell'art. 19 stabilisce, infine, a completamento delle garanzie sulla terzietà della figura del mediatore che, chi ha svolto la funzione di mediatore esperto non può intrattenere rapporti professionali di qualsiasi genere con alcuno dei partecipanti al programma prima che siano decorsi due anni dalla conclusione dello stesso.

Il mediatore esperto, all'atto dell'affidamento di un caso, rilascia una dichiarazione di impegno, redatta ai sensi del d.p.r. n. 445/2000, diretta al responsabile del centro di giustizia riparativa, nella quale attesta espressamente, di non versare in alcuna delle cause di incompatibilità

sopra indicate. Con le stesse modalità il mediatore esperto comunica l'esistenza di una causa di incompatibilità ed è tenuto ad astenersi dal seguire il programma.

Il responsabile dell'elenco ha facoltà di accertare la veridicità delle dichiarazioni rese dal richiedente che, se pubblico dipendente o professionista iscritto in un albo o collegio professionale, incorre in un illecito disciplinare sanzionabile ai sensi delle rispettive normative deontologiche qualora abbia violato taluno degli obblighi inerenti alle dichiarazioni sopra indicate. A tal fine, il responsabile dell'elenco è tenuto a informarne gli organi competenti all'esercizio dell'iniziativa disciplinare.

Gli iscritti sono tenuti a comunicare al responsabile dell'elenco il venir meno dei requisiti

di onorabilità cui all'art. 9, l'avvio di procedimenti penali a loro carico per delitti non colposi ovvero di procedimenti disciplinari a loro carico.

Analoga disciplina è dettata in relazione alle domande di attribuzione della qualifica di formatori, anche ove presentate disgiuntamente dalle domande di iscrizione all'elenco dei mediatori esperti.

Gli effetti dell'iscrizione decorrono dal provvedimento di inserimento nell'elenco, comunicato al richiedente con il numero d'ordine attribuito nell'elenco stesso. Analogo regime segue il provvedimento di attribuzione della qualificazione di formatore.

Il decreto attuativo prevede (art. 18) il versamento di un contributo per l'iscrizione e per il mantenimento dell'elenco dei mediatori esperti. Nel caso di omesso pagamento del contributo di cui al comma 3, il responsabile, decorsi tre mesi dalla scadenza prevista per il pagamento, dispone la sospensione del mediatore esperto dall'elenco. Qualora l'omissione perduri, decorsi sei mesi dall'adozione del provvedimento di sospensione dall'elenco, il responsabile dello stesso dispone la cancellazione dall'elenco. In tal caso non è consentita una nuova iscrizione prima che sia decorso almeno un anno dalla comunicazione della cancellazione.

Sospensione e cancellazione dall'elenco dei mediatori esperti

L'inserimento nell'elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa può essere sospeso d'ufficio o su richiesta dell'interessato. La sospensione d'ufficio scatta, per i mediatori esperti, al ricorrere di alcune ipotesi tassative, indicate nell'art. 13 del decreto ministeriale. Precisamente, costituiscono causa di sospensione d'ufficio:

• la mancata comunicazione delle variazioni intervenute riguardo i requisiti di onorabilità attestati all'atto dell'inserimento nell'elenco (art. 9);
• la mancata trasmissione delle attestazioni o certificazioni relative all'adempimento degli obblighi formativi permanenti nei termini perentori indicati dall'art. 13 in analisi;
• la violazione di uno dei doveri del mediatore esperto indicati negli artt. 43, comma 1, lett. b), c) e g), 47, commi 3, 4, 5, 48, 50, comma 1, 52, comma 5, 54, comma 1, 55, commi 2 e 4, 56, comma 4 e 57 del d.lgs. n. 150/2022. Si tratta, in particolare, della violazione dei doveri di equiprossimità, riservatezza, indipendenza e imparzialità nell'esercizio dell'attività, dei doveri informativi nei confronti delle parti, di violazione delle procedure di acquisizione del consenso e dell'obbligo di denuncia nei casi previsti dall'evocato d.lgs. n. 150/2022, del dovere di assistenza nell'esecuzione dell'accordo nel caso di esito riparativo simbolico nonché di quelli inerenti alle comunicazioni all'autorità giudiziaria;
• il ritardo di oltre tre mesi nel pagamento del contributo per l'iscrizione e il mantenimento nell'elenco dei mediatori esperti.

La sospensione nei casi sopra indicati è obbligatoria nell'an, residuando in capo al responsabile

dell'elenco un margine di apprezzamento discrezionale in ordine alla durata della stessa, che può andare da sei a dodici mesi.

La sospensione dall'elenco può intervenire altresì sulla base di un'istanza presentata dall'interessato (qualificandosi dunque quale ipotesi di sospensione volontaria), il quale chiede la sospensione dall'elenco dei mediatori esperti ovvero la sospensione della qualificazione di formatore. La domanda deve essere corredata dall'allegazione di gravi e comprovate ragioni di salute, familiari o professionali e può essere accordata per un periodo non superiore a sei mesi, prorogabile una sola volta per ulteriori sei mesi.

Sull'istanza provvede il responsabile dell'elenco con decreto adottato secondo la procedura

prevista nei casi di cancellazione (art. 15, comma 4). La disciplina di nuovo conio prevede, altresì, cause tassative di cancellazione dall'elenco (art. 14). Analogamente a quanto si è visto con riferimento alle ipotesi di sospensione, anche in questo caso la disciplina prevede la cancellazione obbligatoria d'ufficio e quella su base volontaria.

La cancellazione obbligatoria d'ufficio ricorre nei seguenti casi:

• l'insussistenza, anche per fatti sopravvenuti, dei requisiti di onorabilità indicati nell'art. 9 del d.m.;
• il mancato adempimento agli obblighi formativi permanenti;
• la volontaria divulgazione di dati personali relativi ai programmi;
• la reiterata violazione di uno dei doveri del mediatore esperto (art. 13, comma 1, lettera c) del d.m. 5 luglio 2023);
• la conduzione di uno o più programmi in presenza di una delle cause di incompatibilità di cui all'art. 19 del d.m. attuativo;
• il perdurante ritardo nel pagamento del contributo per l'iscrizione e il mantenimento nell'elenco dei mediator esperti (art. 18, comma 7).

Alla cancellazione su base volontaria dall'elenco dei mediatori esperti ovvero alla cancellazione della sola qualificazione di formatore, si procede su istanza in tal senso avanzata dall'interessato (che, stante il silenzio del d.m. su tale specifico profilo, deve ritenersi possibile senza specifiche motivazioni, a differenza dell'ipotesi di sospensione volontaria sopra esaminata).

Sull'istanza provvede, anche in questo caso, il responsabile dell'elenco con decreto adottato ai sensi dell'art. 15, comma 4.

La procedura di contestazione è regolata dall'art. 15 del d.m. attuativo e prevede l'attivazione del procedimento d'ufficio nei casi in cui il responsabile dell'elenco, quando rileva la sussistenza di fatti che possono giustificare l'adozione di un provvedimento di sospensione o di cancellazione anche della sola qualificazione di formatore.

Il procedimento si apre con la comunicazione al mediatore esperto interessato. La comunicazione in esame contiene l'invito a fornire, entro un termine non superiore a trenta giorni, chiarimenti e ad effettuare eventuali produzioni documentali. Scaduto il termine assegnato, il responsabile dell'elenco, esaminati, se presentati, i chiarimenti e documenti, può determinarsi nell'adozione di un provvedimento di archiviazione ovvero, se ritiene di procedere, contesta formalmente all'interessato i fatti riscontrati, indica le norme che ritiene violate e assegna un ulteriore termine di quindici giorni per le difese ed eventuali ulteriori produzioni documentali. Il contraddittorio è, dunque, esclusivamente cartolare, non essendo prevista l'audizione personale dell'incolpato.

Se nel termine assegnato l'interessato non fornisce elementi idonei a superare la contestazione, il responsabile dell'elenco, con decreto succintamente motivato, dispone la sospensione indicandone la durata ovvero la cancellazione (art. 15, comma 4).

Il provvedimento è comunicato senza ritardo, mediante utilizzo di PEC o altro servizio elettronico di recapito certificato qualificato, all'indirizzo indicato dall'interessato al momento dell'iscrizione.

Non è prevista alcuna forma di impugnazione nei confronti della decisione assunta dal responsabile. Invece, in ogni fase della procedura di contestazione, il mediatore esperto può dichiarare di non avere interesse al mantenimento dell'iscrizione o dell'annotazione della qualificazione di formatore. In questo caso il responsabile dell'elenco dispone la relativa cancellazione.

Il mediatore esperto, ricevuto il provvedimento di sospensione o di cancellazione, è tenuto a informare immediatamente il centro di giustizia riparativa presso il quale opera. Dalla comunicazione della sospensione o della cancellazione, al mediatore esperto è preclusa la conduzione di programmi, anche in corso di svolgimento (in questo caso, i programmi in corso di svolgimento saranno riassegnati ad altro mediatore esperto, a cura del centro). La medesima disciplina si applica nel caso di sospensione o cancellazione della qualificazione di formatore.

Per quanto riguarda la cessazione degli effetti della sospensione, la disciplina del d.m. attuativo prevede (art. 17) che il mediatore sospeso, almeno trenta giorni prima della scadenza del termine finale del periodo di sospensione irrogato per i motivi di cui al comma 1, lett. a), b) e d), dell'art. 13 (vale a dire nel caso del venir meno dei requisiti di onorabilità; di mancata trasmissione delle attestazioni o certificazioni relative all'adempimento degli obblighi formativi permanenti ovvero di omesso pagamento del contributo) comunica e documenta al responsabile dell'elenco l'assolvimento degli obblighi previsti nelle medesime disposizioni. Il responsabile, verificato l'assolvimento degli obblighi in questione, alla scadenza del termine finale del periodo di sospensione dichiara cessata la sospensione, altrimenti dispone la cancellazione.

La durata della cancellazione dall'elenco dei mediatori esperti è variabile, secondo lo schema seguente:

• nel caso in cui la cancellazione sia dovuta al perdurante omesso pagamento del contributo (art.18, comma 7), non è consentita una nuova iscrizione nell'elenco prima che sia decorso almeno un anno dalla comunicazione della cancellazione;
• negli altri casi, la cancellazione preclude al mediatore di procedere a nuova iscrizione per un periodo di due anni;
• nell'ipotesi in cui la cancellazione riguardi la qualificazione di formatore, per qualsiasi causa, essa preclude al mediatore esperto formatore di procedere a nuova richiesta di attribuzione della qualificazione di formatore per un periodo di due anni.

L'attività di formatore

L'art. 10 del d.m. attuativo in esame disciplina i requisiti per l'attribuzione della qualifica

di formatore, che viene assegnata a coloro che risultino iscritti nell'elenco con la qualificazione di mediatore esperto e che siano risultati idonei all'esito della simulazione finale della formazione iniziale di cui all'art. 12, comma 5, del d.m. 5 luglio 2023.

Sulla domanda di iscrizione provvede il responsabile dell'elenco entro trenta giorni dal ricevimento della domanda. Nello stesso termine, il responsabile può richiedere, per una sola volta, l'integrazione della domanda o dei suoi allegati (in questo caso, il termine sopra indicato inizia nuovamente a decorrere dalla data in cui risulta pervenuta la documentazione integrativa richiesta). I detti termini devono ritenersi ordinatori, non essendo prevista alcuna conseguenza nel caso di inosservanza dei medesimi.    

Costituisce causa di sospensione d'ufficio della qualificazione di formatore la mancata trasmissione delle attestazioni o certificazioni relative all'adempimento degli obblighi formativi permanenti nei termini perentori indicati dal comma 2 del ricordato art. 13 del d.m. 5 luglio 2023.

Si procede alla cancellazione d'ufficio della qualificazione di formatore nel caso di accertato

mancato adempimento degli obblighi formativi permanenti.

La Conferenza nazionale e i Servizi per la giustizia riparativa

La riforma attribuisce al Ministero della giustizia il coordinamento nazionale dei servizi per la giustizia riparativa, mediante tre strumenti:

• l'esercizio di funzioni di programmazione delle risorse;
• il potere di proposta dei livelli essenziali delle prestazioni;
• il monitoraggio dei servizi erogati (art. 61 d.lgs. n. 150/2022).

Si intende così assicurare l'armonizzazione delle politiche gestionali e dei servizi in materia di giustizia riparativa al fine di gestirne l'uniformità applicativa sul territorio nazionale alla luce anche della natura proteiforme e in perenne evoluzione della materia.

Ruolo centrale assume la Conferenza nazionale per la giustizia riparativa, presieduta dal Ministro della giustizia o da un suo delegato e composta dai rappresentanti degli enti locali territoriali, da un rappresentante della Cassa delle ammende e da sei esperti con funzioni di consulenza tecnico-scientifica. Essa, tra gli altri compiti, redige annualmente una relazione sullo stato della giustizia riparativa in Italia, che viene presentata al Parlamento dal Ministro della giustizia.

I servizi di giustizia riparativa comprendono «tutte le attività relative alla predisposizione, al coordinamento, alla gestione e all'erogazione di programmi di giustizia riparativa» (art. 42 d.lgs. n. 150/2022). Titolari dei servizi devono essere «strutture pubbliche facenti capo agli enti locali» individuate dall'art. 63 d.lgs. n. 150/2022, cui è demandato il compito di assicurare i livelli essenziali dei servizi di giustizia riparativa sull'intero territorio nazionale, individuati dal Ministero della giustizia con l'ausilio della Conferenza unificata Stato-autonomie locali, nel rispetto dei principi e delle garanzie stabiliti dallo stesso d.lgs. n. 150/2022 (in particolare, il diritto di accesso e la partecipazione gratuita ai programmi di giustizia riparativa, la corretta informazione degli interessati, lo svolgimento delle attività in luoghi idonei a garantire indipendenza e riservatezza, i doveri di riservatezza e l'inutilizzabilità dell'informazione professionale) e delle risorse necessarie all'erogazione di tali prestazioni.

L'individuazione dei LEP

La Conferenza nazionale per la giustizia riparativa, nella riunione dell'8 febbraio 2024, ha esaminato la proposta di livelli essenziali e uniformi delle prestazioni dei servizi per la giustizia riparativa (Lep). La proposta è stata trasmessa dal ministero della giustizia alla Conferenza unificata ai fini dell'acquisizione dell'intesa ai sensi dell'articolo 62 del d.lgs. n.150/2022.

Nella seduta del 4 luglio 2024, la Conferenza unificata ha sancito l'intesa, ai sensi dell'articolo 62 del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, sui livelli essenziali e uniformi delle prestazioni dei servizi per la giustizia riparativa, definitivamente approvati nella sede della Conferenza Unificata (Stato-Regioni e Stato-Città e autonomie locali) lo scorso 8 luglio, all'esito di un negoziato tecnico che ha coinvolto il Ministero, le Regioni e i Comuni tramite l'ANCI.

Secondo i Lep, ogni Conferenza locale dovrà garantire all'interno del distretto di Corte d'appello che i Centri per la giustizia riparativa offrano l'intera gamma dei programmi e che in ogni distretto sia istituito almeno un Centro, mentre ulteriori Centri potranno essere istituiti sulla base delle risorse disponibili in ciascun distretto.

I Centri assicurano, nello svolgimento dei servizi, i livelli essenziali delle prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, nel rispetto dei principi e delle garanzie stabiliti dalla legge e nel rispetto dei principi europei e internazionali in materia (art. 2 Lep).

Ciascun Centro dovrà avere in organico almeno sei mediatori esperti a tempo pieno o di un numero di mediatori a tempo parziale complessivamente corrispondente alle ore di servizio di sei mediatori esperti a tempo pieno o di un numero di mediatori a tempo parziale complessivamente corrispondente alle ore di servizio di sei mediatori esperti a tempo pieno. Nei Centri deve essere assicurata, ove possibile, la presenza di mediatori esperti secondo l'equilibrio di genere e deve essere favorita la diversificazione dei profili dei mediatori esperti rispetto all'età, competenze e professionalità pregresse.

L'accesso ai programmi di giustizia riparativa deve essere gratuito e volontario, e deve essere favorito senza discriminazioni e nel rispetto della dignità di ogni persona, nonché senza preclusioni in relazione alla fattispecie di reato o alla sua gravità.  L'accesso può essere limitato soltanto in caso di pericolo concreto, derivante dallo svolgimento del programma per gli interessati e per l'accertamento dei fatti.

Le persone indicate nell'art. 45 del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 hanno diritto di ricevere dai mediatori esperti una informazione effettiva, completa e obiettiva sui programmi di giustizia riparativa disponibili, sulle modalità di accesso e di svolgimento, sui potenziali esiti e sugli eventuali accordi tra i partecipanti. Vengono inoltre informati in merito alle garanzie e ai doveri previsti dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150. Le informazioni relative all'accesso ai programmi di giustizia riparativa e ai servizi disponibili sono fornite ai destinatari in una lingua comprensibile e in modo adeguato all'età e alle capacità degli stessi. A tal fine, ogni Centro per la giustizia riparativa si avvale o si dota, ai sensi dell'articolo 49 del decreto legislativo 10 ottobre 2022 n. 150, di massimo tre interpreti a tempo pieno o di un numero di interpreti a tempo parziale complessivamente corrispondente alle ore di servizio di tre interpreti a tempo pieno. I partecipanti che non parlano o non comprendono la lingua italiana, al fine di prendere parte consapevolmente ai programmi di giustizia riparativa, hanno diritto di farsi assistere gratuitamente da un interprete tenuto al segreto. Negli stessi casi è disposta la traduzione della relazione del mediatore esperto. Fuori dai casi di cui all'ultimo periodo, l'impiego di una lingua diversa dalla lingua madre dell'interessato è consentito solo laddove l'interessato ne abbia una conoscenza sufficiente ad assicurare la partecipazione effettiva al programma, accertata dal mediatore esperto (art. 4 Lep). Analoghe tutele sono riconosciute ai partecipanti che appartengono ad una minoranza linguistica storica riconosciuta.

I programmi di giustizia riparativa dovranno essere gestiti da almeno due mediatori esperti, dei quali è garantita l'indipendenza ed equiprossimità rispetto alle parti e si svolgono in spazi e luoghi adeguati allo svolgimento dei programmi stessi, idonei a salvaguardare la libertà di accesso, la riservatezza e l'indipendenza. Le sedi dei Centri per la giustizia riparativa devono, inoltre, essere prive di barriere architettoniche ed accessibili alle persone con disabilità e ridotta mobilità.

Deve essere, altresì, garantito ai mediatori esperti e ai partecipanti il tempo necessario allo svolgimento dei programmi, adeguato alle necessità del caso (art. 4 Lep).

Il mediatore, nel corso del primo incontro, deve verificare che il consenso sia personale, libero, consapevole e informato, e assicura altresì di informare che tale consenso è sempre revocabile anche per fatti concludenti (art. 3 Lep).

I partecipanti a ciascun programma hanno diritto che venga loro assicurato un trattamento rispettoso, non discriminatorio ed equiprossimo da parte dei mediatori esperti. I mediatori esperti devono informare i partecipanti ai programmi di giustizia riparativa che sono tenuti a non divulgare le dichiarazioni rese e le informazioni acquisite nel corso del programma di giustizia riparativa nei termini e fatti salvi i limiti previsti dalla legge.

Per lo svolgimento dei programmi di giustizia riparativa che coinvolgono a qualsiasi titolo persone minori di età, costituiscono livelli essenziali delle prestazioni le garanzie concernenti l'impiego di mediatori esperti, dotati di specifiche attitudini, di cui all'articolo 46, comma 2, del decreto legislativo n. 150 del 2022, la comunicazione delle informazioni relative all'accesso ai programmi in modo adeguato all'età e ai soggetti esercenti la responsabilità genitoriale, la tutela o la curatela speciale, nel caso di partecipanti minori di 14 anni, di cui all'articolo 47, commi 5 e 4, del medesimo decreto legislativo, nonché le modalità di raccolta del consenso alla partecipazione ai programmi di giustizia riparativa da parte del minore di età, di cui all'articolo 48, commi 2 e 3, del medesimo decreto legislativo (art. 4 Lep).

Per lo svolgimento dei programmi di giustizia riparativa che coinvolgono vittime di reato in condizioni di particolare vulnerabilità, costituiscono livelli essenziali delle prestazioni: l'impiego di mediatori esperti dotati di specifiche attitudini, verificate all'esito di adeguata formazione teorico-pratica; particolare cura e attenzione alle esigenze di protezione dei partecipanti nello svolgimento delle attività connesse al programma di giustizia riparativa in ogni sua fase.

I lep garantiscono, infine, alle parti l'assistenza dei mediatori esperti per l'esecuzione degli accordi relativi all'esito simbolico, mentre la persona indicata come autore dell'offesa e la vittima del reato hanno diritto di essere assistiti dai rispettivi difensori nella definizione degli accordi relativi all'esito materiale (art. 5 Lep).

I Centri per la giustizia riparativa e la Conferenza locale

I Centri per la giustizia riparativa sono istituiti presso gli enti locali, individuati, per ciascun distretto di corte d'appello, dalla Conferenza locale per la giustizia riparativa, composta da rappresentanti del Ministero della giustizia, degli enti territoriali (regioni, province, città metropolitane) dei comuni, delle sedi di uffici giudiziari, compresi nel distretto di corte d'appello,; di ogni altro comune, compreso nel distretto di corte d'appello, presso il quale sono in atto esperienze di giustizia riparativa oltre ad un rappresentante della Cassa delle ammende e sei esperti con funzioni di consulenza tecnico-scientifica. La Conferenza locale, convocata con cadenza almeno annuale, stipula un protocollo d'intesa con uno o più enti locali cui affidare l'istituzione e la gestione dei Centri per la giustizia riparativa. Gli enti locali sono individuati avuto riguardo alle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili. A tal fine, la Conferenza locale valuta i seguenti profili:

a. il fabbisogno di servizi sul territorio;

b. la necessità che l'insieme dei Centri assicuri per tutto il distretto, su base territoriale

o funzionale, l'offerta dell'intera gamma dei programmi di giustizia riparativa;

c. la necessità che i Centri garantiscano, nello svolgimento dei servizi, i livelli essenziali delle prestazioni e il rispetto dei principi e delle garanzie stabiliti dal d.lgs. n.150/2022.

È, inoltre, prevista la stipula di protocolli d'intesa a livello locale tra i Centri per la giustizia riparativa ed i singoli uffici giudiziari, allo scopo di disciplinare eventuali forme di collaborazione come, ad esempio, le modalità di comunicazione e il reciproco scambio di informazioni sulla valutazione degli esti riparativi.

La Conferenza locale rappresenta, altresì, l'organo attraverso il quale il Ministero della giustizia acquisisce gli elementi necessari all'esercizio dell'attività di vigilanza, inviando annualmente al Ministero una relazione sull'attività svolta e sullo stato dei servizi per la giustizia riparativa. Le informazioni così acquisite sono valutate ai fini delle decisioni da assumere sulla determinazione della quota di finanziamenti da destinare agli enti locali presso cui sono istituiti i Centri per la giustizia riparativa.

I Centri per la giustizia riparativa devono assicurare, nello svolgimento dei servizi, i livelli essenziali delle prestazioni stabiliti dalla Conferenza Stato-Regioni, avvalendosi anche di mediatori esperti dell'ente locale presso il quale sono istituiti e, altresì, dotandosi di mediatori esperti mediante la stipula di specifici contratti di appalto, ovvero avvalendosi di enti del terzo settore, individuati tramite procedura selettiva, stipulando con essi una apposita convenzione (art. 64 d.lgs. n. 150/2022).

Il d.m. 25 luglio 2023, n. 97 disciplina il trattamento dei dati personali da parte dei Centri per la giustizia riparativa, ai sensi dell'articolo 65, comma 3, d.lgs. n. 150/2022.

Il finanziamento dei servizi di giustizia riparativa sarà garantito dal Fondo istituito presso il Ministero della giustizia. La quota spettante agli enti locali presso i quali sono istituiti i Centri verrà stabilita annualmente con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Si tratta dunque di un finanziamento essenzialmente statale, benché si preveda che gli enti territoriali e la Cassa ammende possano autonomamente erogare finanziamenti per i programmi di giustizia riparativa (in questo caso, i servizi saranno vincolati in favore dei residenti nel territorio dell'ente territoriale medesimo).

Il decreto legge n. 19/2024 (“decreto PNRR”)

Il d.l. 2 marzo 2024, n. 19, recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)”, all'art. 27, introduce alcune modifiche al d.lgs. n. 150/2022, in materia di giustizia riparativa. Precisamente, il decreto di urgenza differisce al 31 dicembre 2023 i termini previsti dai commi 1 e 2 dell'articolo 92 del suddetto decreto legislativo che, nel testo previgente rispettivamente avevano previsto: che la Conferenza locale per la giustizia riparativa, entro il 30 giugno 2023, dovesse provvedere alla ricognizione dei servizi di giustizia riparativa in materia penale erogati alla stessa data da soggetti pubblici o privati specializzati, convenzionati con il Ministero della giustizia ovvero che operano in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri soggetti pubblici [comma 1, lett. a), n. 1]; che la Conferenza locale dovesse valutare l'esperienza maturata nell'ultimo quinquennio (ora: nel quinquennio precedente il 31 dicembre 2023) dai summenzionati soggetti, nonché della coerenza delle prestazioni dagli stessi erogate con quanto disposto da specifiche disposizioni del decreto legislativo

È, altresì, differito dal 30 giugno 2023 al 31 dicembre 2023 il termine, recato dal comma 1 dell'articolo 93, entro il quale i medesimi soggetti devono risultare in possesso di specifici requisiti per l'esercizio del relativo servizio. Precisamente, questi ultimi devono risultare in possesso di almeno uno dei seguenti requisiti: a) avere completato una formazione alla giustizia riparativa ed essere in possesso di una esperienza almeno quinquennale, anche a titolo volontario e gratuito, acquisita nel decennio precedente presso soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa, pubblici o privati, convenzionati con il Ministero della giustizia ovvero che operano in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri enti pubblici; b) avere completato una formazione teorica e pratica, seguita da tirocinio, nell'ambito della giustizia riparativa in materia penale, equivalente o superiore a quella prevista dal presente decreto; c) prestare servizio presso i servizi minorili della giustizia o gli uffici di esecuzione penale esterna, avere completato una adeguata formazione alla giustizia riparativa ed essere in possesso di adeguata esperienza almeno quinquennale acquisita in materia nel decennio precedente.

L'iter di avvio della giustizia riparativa

Presso il ministero della giustizia, la competenza in tema di giustizia riparativa è incardinata presso il Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità (DGMC), presso il quale è stata appositamente istituita una nuova Direzione generale, chiamata a occuparsi sia della giustizia minorile sia della giustizia riparativa. A tale articolazione generale è attribuito il coordinamento generale dei servizi in materia di GR.

Il Dipartimento rappresenta, in definitiva, l'interlocutore sul piano amministrativo di tutti i soggetti che partecipano alle Conferenze locali, alle quali partecipano, quali rappresentanti del Ministero della giustizia, i direttori distrettuali e interdistrettuali degli Uffici per l'esecuzione penale esterna (UEPE).

Le Conferenze locali sono state quindi convocate nel mese di settembre 2024. La prima azione consisterà nella ricognizione dei servizi esistenti (art. 92 d.lgs. n. 150/22, a cui mente: “la Conferenza locale per la giustizia riparativa, entro il termine di sei mesi dalla data del 31 dicembre 2023, provvede alla ricognizione dei servizi di giustizia riparativa in materia penale erogati alla stessa data da soggetti pubblici o privati specializzati, convenzionati con il Ministero della giustizia ovvero che operano in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri soggetti pubblici.

La Conferenza valuta i soggetti di cui al comma 1 con riferimento all'esperienza maturata almeno nel quinquennio precedente il 31 dicembre 2023 e il curricolo degli operatori in servizio alla data del 31 dicembre 2023, verificando altresì la coerenza delle prestazioni erogate e dei requisiti posseduti dagli operatori con quanto disposto dagli articoli 42, 64 e 93, e redige al termine un elenco da cui attingono gli enti locali per la prima apertura dei centri di cui all'articolo 63”.

Tale ricognizione è prodromica alla valutazione di competenza della Conferenza locale ai fini della redazione dell'elenco per la prima apertura dei Centri.

A tale fine, per i soggetti che già erogano servizi in materia di giustizia riparativa, sarà rilevante l'esperienza maturata nel quinquennio precedente la data del 31 dicembre 2023. Sarà, inoltre, verificata la rispondenza ai principi generali in materia di GR (art. 42 e 43 d.lgs. n. 150/22), ai LEP e alle tipologie di gestione previste dall'art. 64 d.lgs. n. 150/22.

Per quanto riguarda i mediatori, sarà verificata l'iscrizione alla data del 31 dicembre 2023 nell'apposito elenco previsto dall'art.93 d.lgs. 150/22, a cui sono stati iscritti 359 mediatori esperti e 91 formatori.

Una volta esaurita questa fase istruttoria, le Conferenze locali dovranno interloquire con i soggetti indicati dal d.lgs. n. 150/22: i sei esperti della Conferenza Nazionale, il Presidente della Corte d'appello, il Procuratore generale presso la Corte d'appello; il Presidente del Consiglio dell'ordine degli avvocati del Comune sede dell'ufficio di Corte d'appello, anche in rappresentanza degli Ordini distrettuali.

La Conferenza locale sarà quindi chiamata a individuare uno o più enti locali cui affidare l'istituzione e la gestione dei Centri, adottando appositi protocolli d'intesa in relazione alle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili, valutando il fabbisogno dei servizi sul territorio di competenza, la necessità di offrire l'intera gamma dei programmi di giustizia riparativa per tutto il distretto e la necessità di garantire i Lep e il rispetto dei principi e delle garanzie previste dalla legge.

Riferimenti

M. Bouchard – F. Fiorentin, La Giustizia riparativa, Giuffré-Francis Lefebvre, Milano, 2024.