Espropriazione immobiliare: la Corte Cost. dichiara illegittima l'improcedibilità prevista dalla Legge di Bilancio 2021

Massima

L'art. 1, comma 378, l. n. 178/2020 (Legge di Bilancio 2021) secondo cui se la procedura ha avuto inizio su istanza dell'istituto di credito presso il quale è stato acceso il mutuo fondiario, il giudice verifica d'ufficio la rispondenza del contratto di mutuo stipulato ai criteri di cui all'art. 44, l. n. 457/1978, e l'inserimento dell'ente creditore nell'elenco delle banche convenzionate presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. La mancanza di uno solo dei due requisiti citati determina l'immediata improcedibilità della procedura esecutiva ovvero della procedura concorsuale avviata «è costituzionalmente illegittimo perché lesivo in maniera irragionevole e sproporzionata del diritto di difesa di cui all'art. 24 Cost. che, per costante giurisprudenza della stessa Corte, "comprende anche la fase dell'esecuzione forzata, in quanto necessaria a rendere effettiva l'attuazione del provvedimento giudiziale" (ex plurimis, sentenze Corte Cost., 3 ottobre 2024, n. 160, Corte Cost., 21 luglio 2023, n. 159 e Corte Cost., 11 novembre 2022, n. 228; nello stesso senso, sentenze Corte Cost., 7 giugno 2022, n. 140 e Corte Cost., 22 giugno 2021, n. 128)».

Il caso

Il Tribunale di Ravenna ha sollevato questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 378, della l. n. 178/2020 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023) in un procedimento di espropriazione immobiliare, in riferimento agli artt. 3, 24, 41 e 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in relazione sia all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo (CEDU), sia all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU. È bene altresì precisare che la procedura esecutiva pendente - seppur promossa da un creditore chirografario - aveva visto l'intervento di un istituto di credito, mandatario di un creditore ipotecario, nonché della Agenzia delle entrate – Riscossione.

Segnatamente, l'oggetto del pignoramento era costituito da alcuni terreni ubicati nel Comune di Conselice, collocati in un'area rientrante in un piano di edilizia economica popolare (PEEP) ai sensi della l. n. 167/1962 nonché oggetto di convenzione edilizia del 2004 tra cooperativa debitrice e il suddetto ente territoriale. Su detti terreni non sarebbero mai stati realizzati alloggi destinati all'edilizia residenziale pubblica.

Il Giudice remittente ha ritenuto che l'art. 1, comma 378, della l. n. 178/2020 fosse applicabile alla procedura sottoposta al suo esame nonostante i terreni pignorati fossero inedificati, dal momento che tali beni erano pur sempre oggetto di specifica convenzione PEEP stipulata ai sensi dell'art. 35, l. n. 865/1971, destinati a realizzare l'interesse pubblico che «può ancora compiutamente e “radicalmente” esplicarsi».

La norma sospettata di incostituzionalità è stata ritenuta applicabile pur se il creditore fondiario non era il procedente, ma creditore intervenuto, atteso che «la sanzione dell'improcedibilità è da escludersi nel caso in cui questi – purché dotato dei requisiti dell'art. 44 e iscritto nell'elenco ministeriale – abbia fatto intervento nell'esecuzione promossa da altri».

La questione

Il Giudice rimettente ha evidenziato che, a fronte del pignoramento di immobili realizzati in regime di edilizia agevolata o di terreni a ciò destinati, la condizione capace di determinare, in base alla norma censurata, l'improcedibilità risiederebbe nel «solo riscontro dell'assenza dei requisiti ex art. 44 e del difetto dell'iscrizione nell'elenco ministeriale» in relazione a crediti di qualsivoglia natura, non solo ipotecario privilegiato fondiario. A ciò conseguirebbe che l'improcedibilità opererebbe di diritto quando il creditore “semplice” sia l'unico a partecipare alla procedura, perché privo dei requisiti fissati dalla norma.

Nel caso di specie, un creditore privilegiato fondiario era presente, ma il giudice a quo afferma che non vi è prova che detto credito tragga origine da un mutuo dotato delle caratteristiche richieste dall'art. 44, l. n. 457/1978 (Norme per l'edilizia residenziale), al quale fa rinvio il censurato comma 378 e che, pertanto, in assenza dell'incidente di incostituzionalità avrebbe dovuto dichiarare l'improcedibilità in danno sia del creditore chirografario procedente che del creditore ipotecario fondiario intervenuto.

In punto alla non manifesta infondatezza il Tribunale di Ravenna reputa irragionevole e contrario agli artt. 3, 24 e 117, comma 1, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU, che si possa sanzionare con l'improcedibilità il creditore fondiario per il mancato rispetto dei requisiti di cui all'art. 44, l. n. 457/1978 e per l'omesso inserimento nell'elenco ministeriale, previsto dal comma 378.

Atteso che l'art. 44, l. n. 457/1978 sancisce una garanzia statale primaria in favore dei mutui «concessi per finanziare i programmi costruttivi» di edilizia convenzionata e agevolata, anche nell'ipotesi in cui non possa essere operante l'iscrizione ipotecaria, il Giudice remittente reputa che il mancato inserimento nel citato elenco «determina la caducazione della garanzia statale, e allora l'improcedibilità appare connotarsi in senso meramente sanzionatorio, ma con profili di forte contrarietà ex art. 3, 24 Cost. e 6 CEDU», oppure «non determina la caducazione della garanzia, con l'effetto – se si vuole ancora più paradossale – che l'autore della violazione formale resta l'unico a non subire le conseguenze economiche della sua colpa».

L'improcedibilità sanzionerebbe, infatti, il creditore fondiario, solo formalmente ma non sostanzialmente poiché questi godrebbe comunque della garanzia dello Stato, mentre andrebbe a colpire tutti gli altri creditori che agiscono nella medesima procedura. Allo stesso modo sarebbe irragionevole, afferma il Tribunale di Ravenna, sanzionare con l'improcedibilità le procedure esecutive aventi oggetto aree incluse in una convenzione per la realizzazione di immobili ERP, nelle quali il creditore fondiario decidesse di non intervenire (forte della garanzia statale di cui all'art. 44, l. n. 457/1978 come si è detto) e la cui inerzia condizionerebbe sine die la tutela del diritto costituzionale all'esecuzione forzata.

Una irragionevolezza che «si rifletterebbe sul piano dei diritti genericamente economici e sulle legittime aspettative di recovery dei creditori (art. 41 Cost.; art. 117 Cost. in riferimento all'art. 1 Primo Protocollo Addizionale CEDU)».

In questo stato di cose il Giudice delle leggi ha dichiarato l'incostituzionalità del comma 378 dell'art. 1 della l. n. 178/2020.

Le soluzioni giuridiche

La Corte Costituzionale ha rilevato che la norma censurata non riproduce il riferimento agli «immobili realizzati» contenuto nel precedente comma 376, sicché «non è implausibile ritenere che il suo presupposto applicativo sia definito dall'espresso richiamo – nel citato comma – all'art. 44 della legge n. 457 del 1978. L'accertamento sulla rispondenza del contratto di mutuo ai requisiti ivi indicati non sembra necessariamente subordinato alla condizione che il finanziamento sia stato già utilizzato per la realizzazione dell'immobile».

Quanto all'irrilevanza della circostanza secondo cui il creditore fondiario non sarebbe stato il procedente, ma solo intervenuto la Corte ha sposato le motivazioni addotte dal Giudice remittente che invoca un arresto delle Sezioni unite (Cass. civ., sez. un., 7 gennaio 2014, n. 61) per cui il creditore intervenuto nella procedura di espropriazione immobiliare possa darvi impulso e portare a compimento la procedura stessa, in caso di caducazione del titolo fatto valere dal creditore procedente, a condizione della validità del pignoramento.

Da ultimo, in ordine al momento determinante per la valutazione delle questioni sottoposte al suo vaglio, la Corte ha ricordato che per regola generale, esso va riferito «al momento in cui esse sono state sollevate» dal giudice a quo (Corte Cost., 22 dicembre 2022, n. 266; nello stesso senso, sentenze Corte Cost., 15 febbraio 2022, n. 33 e Corte Cost., 21 giugno 2021, n. 127) e che, nel caso di specie, al momento in cui è pervenuta l'ordinanza di rimessione (27 marzo 2024), la convenzione edilizia stipulata dalla debitrice con l'ente comunale non era ancora scaduta.

Osservazioni

La legge di Bilancio 2021, all'art. 1 commi da 376 a 378, è intervenuta in tema di espropriazione immobiliare configurando la sanzione della nullità e improcedibilità e la loro sospensione, allorquando dette procedure esecutive, abbiano ad oggetto immobili realizzati in regime di edilizia residenziale pubblica convenzionata e agevolata (anche edilizia residenziale sociale), finanziati, in tutto o in parte con risorse pubbliche e il creditore procedente non ne abbia dato previa formale comunicazione, tramite PEC, agli uffici competenti del comune dove sono ubicati gli immobili e all'ente erogatore del finanziamento territorialmente competente.

Il Giudice delle leggi, nell'analizzare l'impianto normativo introdotto nel nostro ordinamento con la Legge di Bilancio 2021, ha evidenziato che, se in relazione ai commi 376 e 377 appare evidente la finalità sociale di tutela dell'esigenza abitativa, la ratio sottesa al censurato comma 378 sarebbe «incerta».

Il raggio applicativo della norma è stato ravvisato dagli interpreti in ragione delle seguenti possibili rationes: «la difesa del creditore, ove egli perda il diritto di ipoteca in conseguenza dell'estinzione del diritto di superficie; la sanzione del creditore fondiario, che abbia concesso il mutuo senza rispettare i requisiti previsti dal legislatore; la tutela della garanzia dello Stato, di cui usufruisce il creditore fondiario».

Tale varietà di ricostruzioni confliggerebbe con un'applicazione del diritto coerente col principio di eguaglianza, al riguardo potendosi affermare secondo il Giudice delle leggi che, in caso di norma «irrimediabilmente oscura», si potrebbe ravvisare una contrarietà al principio di ragionevolezza (Corte Cost., 5 giugno 2023, n. 110).

Muovendo da tale presupposto interpretativo, la Corte Costituzionale ha evidenziato che la sanzione dell'improcedibilità delle procedure esecutive nelle quali sia o meno intervenuto il creditore fondiario viola l'art. 24 Cost. per la irragionevole e sproporzionata compressione del diritto di difesa. 

In primo luogo, la Corte Costituzionale ha osservato che non esiste alcun elenco degli istituti mutuanti tenuto presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (peraltro l'art. 44, l. n. 457/1978 fa invece riferimento al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica) e che per tale ragione la sanzione dell'improcedibilità appare priva di ratio.

In secondo luogo, l'improcedibilità comminata in ragione della mancata rispondenza del contratto di mutuo ai criteri di cui all'art. 44, l. n. 457/1978 appare irragionevole e sproporzionata.

Il creditore fondiario ha diritto di ipoteca sull'immobile (sia inteso quale fabbricato che quale terreno su cui edificare come si è detto sopra) destinato all'edilizia convenzionata e quindi si presuppone che le condizioni dettate dall'art. 44 si siano verificate, giacché l'ipoteca è legata alla stipula della convenzione che ha attribuito al debitore che sarà poi l'esecutato, il diritto di proprietà o di superficie. L'improcedibilità che colpisse una procedura esecutiva relativa a immobili realizzati in ERP perché il creditore ipotecario non ha rispettato i criteri di cui all'art. 44 al momento della stipula del mutuo, risulta irragionevole e sproporzionata, tanto ove si ipotizzi che, in tal caso, il creditore non usufruisca della garanzia dello Stato, quanto ove si escluda simile concomitante effetto.

Nel primo caso il creditore fondiario privato della garanzia statale non potrebbe neppure agire in executivis, e ciò in contrasto con la ratio stessa dell'art. 44, l. n. 457/1978 che, anche per effetto delle successive modifiche (v. l. n. 385/1990) ha voluto sollecitare e favorire l'apporto dei costruttori e dei finanziatori privati all'edilizia residenziale pubblica con l'intento di «soddisfare una domanda di case a basso costo cui la sola produzione, comunque compresa nell'area pubblica, non può interamente far fronte» (A.C. 1556-A, VIII Legislatura).

Per l'ipotesi che invece il mancato rispetto dei requisiti di cui all'art. 44, l. n. 457/1978 non incida sulla operatività della garanzia statale, «l'improcedibilità resterebbe comunque irragionevole, poiché determinerebbe solo l'effetto di indurre il creditore fondiario a far valere la garanzia dello Stato al di fuori della procedura, anziché nell'ambito della stessa, ove la garanzia opera in via sussidiaria. L'irragionevolezza, chiaramente, si acuisce se si accede alla ricostruzione del rimettente secondo cui l'improcedibilità andrebbe a colpire (anche) gli altri creditori che partecipano alla procedura. Essi, infatti, verrebbero sanzionati per un fatto altrui e, ove il creditore fondiario mantenesse la garanzia dello Stato, risulterebbero i soli a essere pregiudicati».

Il Giudice delle leggi si è inoltre espresso sul rilievo operato dal Giudice rimettente in ordine alla irragionevolezza e sproporzione della improcedibilità di cui sarebbe affetta la procedura esecutiva nella quale non intervenisse il creditore fondiario che risponda alle condizioni indicate dal comma 378. Una lettura in tal senso della norma in esame comporterebbe di fatto un'intollerabile impignorabilità relativa degli immobili realizzati o da realizzarsi in edilizia convenzionata. Il creditore ipotecario, onde evitare la purgazione del bene a seguito della vendita coatta, ha l'onere di intervenire nella procedura esecutiva e a ciò risponde l'avviso ex art. 498 c.p.c.: è solo all'interno di essa che il creditore fondiario anche solo parzialmente insoddisfatto, potrà invocare la garanzia (sussidiaria) statale.

Il dato normativo esclude infatti che il creditore fondiario possa invocare la garanzia statale nell'ipotesi in cui resti inerte e non intervenga nella procedura di espropriazione, giacché la garanzia in parola opera in via primaria solo allorquando «venga meno la garanzia ipotecaria o per vizi del procedimento di espropriazione o per effetto di decadenza per qualsiasi titolo dalla concessione in superficie o dalla cessione in proprietà dell'area ai sensi dell'art. 35, l. n. 865/1971» (art. 15, ult. comma, l. n. 166/1975, come sostituito), o ancora, ai sensi dell'art. 44 l. n. 457/1978, quando «non possa» essere operante l'iscrizione ipotecaria.

Riferimenti

• L. BARRECA, Edilizia residenziale pubblica ed espropriazioni immobiliari, in labirintodeldiritto.it, 2021;
• A. CRIVELLI- E. GASBARRINI, Immobili di edilizia residenziale pubblica e vendita forzata. La nuova disciplina dell’art.1, commi 376, 377, 378 e 379 della legge 178 del 2020. Consiglio Nazionale del Notariato, Studio n.31-2021, in notariato.it, 2021;
• L. SALATI- R. TARTAGLIA, Nullità, improcedibilità e sospensione delle procedure esecutive immobiliari aventi ad oggetto immobili realizzati in regime di edilizia residenziale sociale: breve commento all’art. 1, co. 376, 377, 378, 379 legge n. 178/2020, in ilcaso.it, 2021.