Disapplicazione delle norme legislative nazionali di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative

Alcuni operatori economici, concessionari demaniali marittimi per finalità turistico ricreative in scadenza il 31.12.2023, a seguito della proroga di cui alla legge n. 118/2022 e per effetto delle sentenze gemelle dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18/2021, chiedevano l'annullamento di una delibera di  Giunta comunale e del successivo avviso pubblico attuativo. La delibera recepiva le predette sentenze del Consiglio di Stato, in attuazione all'art. 3, della L. n. 118/2022, che prorogava le concessioni demaniali fino al 31 dicembre 2023 e disponeva, altresì, che prima dei bandi di gara occorreva predisporre un Piano delle Coste (PDC), in conformità al Piano urbanistico comunale (PUC) all'epoca solo adottato e non approvato, recante le norme per la tutela, la valorizzazione e la fruizione delle coste. In esecuzione di detta delibera il Comune rendeva noto l'avviso pubblico che disponeva l'improcedibilità di eventuali istanze di proroga, invitando tutti i concessionari demaniali a produrre una perizia giurata dello stato dei luoghi dei beni assentitigli, avvertendo sia che in mancanza sarebbe seguito un controllo ispettivo sulle aree sia che non sarebbero state rilasciate nuove autorizzazioni ex art. 24 cod. nav. A parere dei ricorrenti tale perizia giurata aggravava la loro posizione in quanto non prevista dalla normativa e perché costituiva un onere in capo al Comune. Inoltre, assumevano l'illegittimità della delibera che, per la predisposizione dei bandi di gara, prevedeva una proroga al 31.12.2023 (di cui al Codice dei contratti pubblici) alle concessioni demaniali marittime, disciplinate, invece, dalla lex specialis del Codice della navigazione, giunte alla loro naturale scadenza.

In via preliminare il Collegio ha respinto l'eccezione  sollevata dal Comune resistente di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse. In linea con la decisione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7/1973, ha ritenuto che l'impugnazione dell'atto di una fattispecie complessa è ammessa se l'atto sia dotato di una propria efficacia esterna, rilevando non tanto la collocazione dell'atto al termine del procedimento, quanto il carattere costitutivo degli effetti che si ricollegano all'atto. Pertanto, tutti gli strumenti di pianificazione che incidono sulle aree demaniali debbano armonizzarsi tra di loro affinché risultino concordi ed univoci. Il PUC, prima adottato e poi approvato, deve essere coerente con il PUAD; a sua volta il Piano delle Coste, attuativo del secondo, deve essere redatto in concordanza con gli altri piani regionali e comunali, ivi compreso, quello urbanistico, vigente al momento della sua adozione. Ad avviso del Collegio, è legittima la richiesta conformità del Piano delle Coste al Piano urbanistico comunale, approvato nella versione già adottata, non essendo stata, invece, dimostrata la dedotta non conformità del predetto PUC al PUAD, sovraordinato, come pure la sussistenza di un interesse concreto ed attuale ad eccepire, genericamente, la vincolatività della futura pianificazione solo alle aree a terra (e non a mare).

Il Collegio, sulla richiesta del Comune di una perizia giurata sullo stato dei luoghi: ha richiamato l'art. 1, comma 2 e comma 2-bis della L. n. 241/1990; ha chiarito che è volta unicamente a snellire il procedimento e facilitare i sopralluoghi da parte degli organi preposti e non è lesiva dei diritti dei ricorrenti, perché non è prevista nessuna sanzione per la mancata ottemperanza, restando impregiudicata l'attività ordinaria di ispezione e verifica da parte dell'Ente.

Poi, il Collegio ha affermato la legittimità della delibera comunale che stabilisce di non rilasciare nuove autorizzazioni ex art. 24 del cod. nav., per le quali i concessionari non ammortizzerebbero i costi entro la scadenza del titolo concessorio, che graverebbero sui nuovi concessionari, determinando una distorsione delle gare da indire, in virtù degli indennizzi in favore dei concessionari uscenti, per gli investimenti non ammortizzati. Tale decisione è ritenuta legittima in quanto funzionale alla necessità, imposta dalla normativa eurocomunitaria, di assegnare le citate concessioni con gare pubbliche, nonché opportuna, in assenza di criteri sugli indennizzi, durante la proroga, per i concessionari uscenti.

Inoltre, il Collegio ha evidenziato che, vista la legge n. 118/2022, che ha fissato la scadenza delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per attività turistico-ricreative al 31 dicembre 2023, ogni successiva proroga rappresenta un rinnovo automatico e generalizzato in contrasto col diritto europeo. Perciò, non possono essere rilasciate nuove autorizzazioni per l'installazione e il mantenimento delle strutture a servizio. Seguendo tale lettura il Collegio ha chiarito che le concessioni in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, devono ritenersi prive di effetti, a prescindere da una ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, incluse tutte le modifiche che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell'art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118. Tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, incluse quelle in favore di concessionari che abbiano ottenuto il titolo dopo precedente procedura selettiva, una volta che il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del termine, sono illegittime e devono essere disapplicate dalle pubbliche amministrazioni per poter svolgere la procedura selettiva. La non applicazione della legge nazionale  implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano ritenersi tamquam non esset, non rilevando la presenza o meno di un atto dichiarativo della p.a. dell'effetto legale di proroga o l'esistenza di un giudicato. Legittimamente, pertanto, la delibera ha stabilito l'improcedibilità delle istanze di proroga oltre la data del 31/12/2023.

Secondo tale prospettazione il Collegio ha precisato che con lo spirare del 31 dicembre 2023, riprende vigore la regola inderogabile della necessaria gara pubblica, salva proroga tecnica al 31 dicembre 2024 per la conclusione della gara, circostanza che non è stata provata in giudizio.

In definitiva, il Collegio, nel caso di specie, ha respinto la pretesa dei ricorrenti di ottenere l'accertamento della spettanza della proroga della durata della concessione demaniale marittima fino al 2027.

Il Collegio, richiamando le decisioni dell'Adunanza Plenaria, ha ritenuto  l'atto di rinnovo della proroga un atto meramente ricognitivo della normativa che opera automaticamente ex lege senza necessità di alcuna intermediazione amministrativa; se la normativa interna non può essere applicata perché confliggente con il diritto europeo, ne discende che anche l'effetto della proroga ex lege è da considerarsi tamquam non esset.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania ha respinto il ricorso.