Risponde il Comune per le valutazioni errate dei Servizi Sociali causa dell'allontanamento di un minore dalla famiglia

Il potere di intervenire ai sensi dell'art. 403 c.c. è previsto per i casi di abbandono o disagio che siano palesi, evidenti o di indiscutibile ed agevole accertamento ed al fine di assumere i provvedimenti contingibili che si rivelino necessari ed urgenti; l'autorità amministrativa non ha poteri di indagine e di istruttoria sul singolo caso.

Il Comune risponde ex art. 2049 c.c. per il fatto colposo dei suoi operatori che, facendo affidamento sui sospetti di persona priva della competenza necessaria alla valutazione del caso, sollecitino un provvedimento traumatico come l'allontanamento di un bambino dalla famiglia, invece che segnalare agli organi giudiziari competenti la necessità di compiere approfondite indagini, in adempimento al dovere di cui all'art. 9 l. n. 184/1983.

Tizio e Caia, genitori di una bambina, citano in giudizio il Comune di N. chiedendone la condanna ex art. 2049 c.c. per fatto illecito commesso dagli operatori del servizio sociale comunale; questi ultimi avevano ottenuto dal Sindaco un provvedimento di allontanamento urgente della bambina, che aveva all'epoca cinque anni, con affidamento al servizio sociale.

La decisione di chiedere l'allontanamento si fondava esclusivamente sui sospetti di abuso sessuale di cui la bambina sarebbe stata vittima da parte del padre, avanzati da una maestra d'asilo.

Il Tribunale per i Minorenni ratificava il provvedimento di allontanamento il giorno successivo alla sua emissione e prima ancora che la minore venisse allontanata dalla famiglia e collocata in comunità; ma sei mesi dopo, all'esito dello svolgimento di una CTU, disponeva il rientro in famiglia della bambina e, successivamente, definiva il procedimento revocando tutti i provvedimenti a tutela della minore.

Il Comune si costituiva nel giudizio e veniva condannato in primo grado; la sentenza, appellata dal soccombente, veniva confermata in appello.

Il Comune ha fatto ricorso per Cassazione con sei motivi che possono riassumersi sinteticamente nelle tre questioni appresso indicate.

La responsabilità del Sindaco per l'assunzione di provvedimenti ex art. 403 c.c. ricade sul Comune o sullo Stato? L'autorità amministrativa risponde anche nei casi in cui il provvedimento ex art. 403 c.c. non è impugnato ed è tempestivamente confermato dall'autorità giudiziaria? Il servizio sociale risponde delle valutazioni poste a base dei provvedimenti giudiziari?

La Cassazione ha ritenuto inammissibile l'eccezione secondo cui il potere ex art. 403 c.c. sarebbe esercitato dal Sindaco in qualità di ufficiale di governo, con conseguente titolarità del rapporto controverso in capo allo Stato e non al Comune. Tale eccezione era stata già rigettata in primo grado e non riproposta in appello; pertanto la Cassazione afferma che essa è divenuta oggetto di giudicato interno, poiché si tratta di questione inerente il merito della controversia. In effetti l'eccezione ha ad oggetto la titolarità del rapporto sostanziale dedotto in giudizio, in capo al Comune o allo Stato, e non la legittimazione passiva in senso processuale, che sarebbe sempre in capo al sindaco.

Sulla seconda questione, la Corte afferma l'irrilevanza del fatto che il provvedimento ex art. 403 c.c. non sia stato oggetto di impugnazione o annullamento, in quanto la responsabilità del Comune scaturisce direttamente ed oggettivamente ex art. 2049 c.c. dal fatto dei suoi operatori e non dal provvedimento. Ciò che rileva quale fonte di responsabilità, afferma la Corte, non è il provvedimento ma i suoi presupposti cioè, appunto, la condotta degli operatori.

La terza questione è affrontata dalla Cassazione ribadendo che così come è irrilevante che il provvedimento non sia stato oggetto di censura sotto il profilo della sua legittimità, è parimenti irrilevante che esso sia stato ratificato dal Tribunale per i Minorenni; peraltro la Corte osserva che il ricorrente non ha nemmeno prospettato a carico dello stesso Tribunale per i Minorenni un ipotetico concorso di colpa.

Infine, il Comune deve rispondere anche delle valutazioni che il servizio sociale ha fornito al giudice, con riguardo al parere contrario sull'istanza dei genitori di incontrare la bambina, «con motivazione non certo esaustiva» e che, anzi, denunciava «un persistente atteggiamento inquisitorio e colpevolista».

La pronuncia in esame si iscrive nel tema, tanto ampio, quanto ancora poco discusso nelle aule giudiziarie italiane, della responsabilità per danni derivanti dalle ingerenze illegittime della pubblica autorità nella vita privata e familiare, che concretano la violazione del fondamentale diritto riconosciuto e tutelato dall'art. 8 CEDU.

E il richiamo alla CEDU non è casuale, considerando le numerose condanne ricevute dall'Italia da parte della Corte europea dei Diritti dell'Uomo in relazione alla violazione dei diritti relazionali delle persone, anche proprio con specifico riguardo agli allontanamenti di minori dalle loro famiglie operati da giudici minorili e servizi (vedi Corte EDU, 13 luglio 2000, Scozzari e Giunta c. Italia; Corte EDU, 26 novembre 2006, Roda e Bonfanti c. Italia; Corte EDU, 21 ottobre 2008, Clemente e altri c. Italia).

Il giudizio definito con la sentenza in commento ha riguardato solo la responsabilità del Comune e non quella dei giudici.

La Cassazione applica all'operato del servizio sociale il principio che il Comune risponde per il fatto colposo dei suoi dipendenti che manifestino imperizia, imprudenza e negligenza nell'affrontare le loro mansioni: si tratta di una delle rare pronunce riguardanti la responsabilità dei servizi sociali nelle azioni di protezione dei minori che siano legate alla violazione dei diritti relazionali.

La pronuncia è particolarmente severa nel censurare improntitudine, imperizia, negligenza ed incuria degli operatori; e persino una delle argomentazioni difensive del Comune ricorrente, quella legata alla circostanza che i sospetti di abuso erano stati espressi dall'insegnante, diviene per la Corte dimostrazione a contrario della scarsa professionalità degli operatori che prendono per buona l'interpretazione di un terzo non competente «delle parole – non si sa quanto spontanee e sollecitate - di una bambina di cinque anni».

Tuttavia, seppure, come si è detto, la responsabilità dei giudici non fosse oggetto del giudizio definito dalla sentenza in commento, pare a chi scrive che il ruolo del Tribunale per i Minorenni avrebbe dovuto essere preso in considerazione nell'esaminare gli elementi costitutivi dell'addebito di responsabilità mosso al Comune.

Appare francamente sorprendente come la Corte liquidi la questione posta dal ricorrente dell'interruzione del nesso causale tra il preteso illecito (la condotta degli operatori) ed il danno, avendo il Tribunale per i Minorenni ratificato il provvedimento ex art. 403 c.c. prima che l'allontanamento venisse eseguito. Ebbene, se la minore fu allontanata per decisione del giudice e non in esecuzione del provvedimento amministrativo, questa circostanza pone un serio problema in ordine al nesso causale tra condotta illecita e danno.

Se il principio generale a cui attenersi è quello secondo «cui la responsabilità ricade sul soggetto al cui comportamento è causalmente ascrivibile il danno», non pare possibile ignorare che tra l'improvvisa scelta tecnica degli operatori e l'allontanamento della bambina si interponga un provvedimento dell'autorità giudiziaria che ha causato quell'allontanamento e che, al contrario, lo avrebbe potuto impedire con la mancata convalida del provvedimento amministrativo.

Altro punto critico della pronuncia riguarda «l'addebito al Comune di aver impedito gli incontri figlia genitori», attraverso la formulazione di un parere contrario: si consideri che si tratta, appunto, di un parere, espresso al giudice (presumibilmente su richiesta dello stesso) sull'istanza formulata allo stesso giudice dai genitori. Non pare corretta la ricostruzione secondo cui il Comune abbia impedito i rapporti, essendo evidente che se questi sono stati impediti ciò è potuto accadere solo per effetto di un rigetto del giudice sull'istanza dei genitori.

In questo caso la responsabilità dei servizi sarebbe semmai quella di aver concorso all'assunzione di una decisione sbagliata e fonte di danni. Decisione assunta dal Collegio, sentito il PM.

A fronte di questa complessità sorprende la lapidaria affermazione secondo cui «il ricorrente non può disattendere il giudizio di responsabilità a suo carico per le decisioni prese» in relazione agli incontri.

In conclusione, a parere di chi scrive, il tema di cui è stata investita la Corte è stato trattato in modo non adeguato alla sua complessità. Le questioni che restano aperte sono assai più di quelle per cui si propone una soluzione. Ed anche su queste ultime paiono ancora legittimi dei dubbi.

Le questioni che la pronuncia non risolve rimandano al tema del rapporto tra amministrazione e giurisdizione nel sistema di protezione e tutela dei minori: in altre parole, il rapporto tra servizio sociale e giudice dei diritti relazionali. É chiaro che se la dialettica tra questi pubblici poteri nell'esercizio delle distinte funzioni di protezione, che compete ai servizi, e di tutela, svolta dall'autorità giudiziaria, non ha una chiara articolazione, le conseguenze in punto di responsabilità per i danni da malpractice non potranno che essere di altrettanta poca chiarezza.

Il nodo da sciogliere è quello di una netta separazione tra il servizio sociale ed il giudice: il primo dovrebbe agire nell'alveo dell'aiuto e il secondo dovrebbe essere ricondotto al suo ruolo di terzietà e di garanzia dei diritti delle parti.

É significativo che, nel giudizio di cui si occupa la sentenza in esame, lo stesso servizio che aveva assunto una posizione «inquisitoria e colpevolista», sia stato l'interlocutore scelto dal giudice per avere valutazioni sull'opportunità di realizzare incontri figlia padre, mentre il CTU viene incaricato dopo alcuni mesi dall'avvio della procedura. Si tratta di una dialettica non corretta, in cui una decisione su diritti fondamentali diviene oggetto di delega da parte della giurisdizione all'amministrazione.

Anche su questo punto l'insegnamento della CEDU è chiaro: il giudice non può delegare ai servizi né le decisioni relative ai diritti relazionali, né le misure necessarie a garantire l'effettività di quei diritti (cfr. Corte EDU, 29 gennaio 2013, Lombardo c. Italia).

Il piano su cui si pone la Corte EDU nel pronunciare le conseguenze delle violazioni dei diritti sanciti dalla Carta è quella della condanna dello Stato, senza che occorrano distinzioni tra le differenti articolazioni funzionali dello stesso apparato statale.

Ma la giurisprudenza interna dovrà affrontare altresì il nodo dell'imputazione della responsabilità civile ai differenti autori di condotte che violano il diritto alle relazioni familiari, distinguendo tra la responsabilità di fonte amministrativa e quella di fonte giudiziaria, in applicazione, per quest'ultima, della l. 13 aprile 1988 n. 117.

A tal proposito è bene ricordare che in tutte le pronunce prima citate della Corte EDU si ribadisce che il Tribunale per i Minorenni ha un dovere di vigilanza sull'operato e le decisioni assunte dal servizio sociale e dalla comunità in cui viene collocato il minore.

Se da un lato, quindi, si può salutare con favore una pronuncia che applica i principi della responsabilità civile ad un ambito che finora ne era rimasto “immune” ed era stato colpito solo dalla giurisprudenza sovranazionale, dall'altro lato bisogna rilevare che tale applicazione attende ancora una più raffinata elaborazione, sul piano della complessa ricostruzione delle responsabilità dei vari attori del sistema di protezione e tutela delle persone