Terrorismo

Scandita dagli attentati, la normativa antiterrorismo costituisce ormai un nuovo “binario” – vero e proprio sottosistema – nel panorama della giustizia penale, caratterizzato da una disciplina che si articola secondo l'intero sistema penale: quello preventivo, quello punitivo, quello ordinamentale, quello processuale e quello esecutivo e penitenziario.

In successione, con progressive modifiche ed allargamenti della disciplina, si sono susseguiti in materia tre interventi legislativi.

La legislazione ha tenuto conto sia della sempre più forte elevazione del pericolo costituito dal fenomeno terroristico, delle sue mutazioni soggettive, oggettive, motivazionali, culturali e ideologiche e della sua espansione in una dimensione internazionale e globale che esso è venuto assumendo.

Invero, dopo l'attentato di New York dell'11 settembre 2001, si susseguirono, in un breve lasso di tempo, tre distinti interventi (d.l. 28 settembre 2001, n. 353, convertito dalla l. 27 novembre 2001, n. 415; d.l. 12 ottobre 2001, n. 369, convertito dalla l. 14 dicembre 2001, n. 431; d.l. 18 ottobre 2001, n. 374, convertito dalla l. 15 dicembre 2001, n. 438) finalizzati a introdurre modifiche legislative sia sostanziali sia processuali. Nello specifico, per limitare la disamina agli interventi di maggiore rilievo, fu introdotto nel codice penale, all'art. 270-bis, il delitto di associazione con finalità di terrorismo internazionale, e contestualmente si provvide a modificare le disposizioni di rito, prevedendo una disciplina derogatoria rispetto a quella ordinaria (il c.d. doppio binario cui supra si accennava) mediante l'attribuzione delle indagini in ordine a tale reato alla Procura della Repubblica presso il Tribunale distrettuale (art. 51, comma 3-quater c.p.p.), la diversa disciplina della durata e della proroga delle medesime (artt. 406 comma 5-bis e 407, comma 2, n. 4, s.c.), infine il diverso e più severo regime cautelare (art. 275, comma 3, c.p.p.). Si provvide, inoltre, ad estendere ai procedimenti per tali reati alcune delle più incisive misure della legislazione antimafia (in materia di intercettazioni di conversazioni tra presenti, di comunicazioni telefoniche, di flussi informatici, di intercettazioni preventive, di attività investigativa compiuta da agenti sotto copertura, di misure di prevenzione anche patrimoniale, di partecipazione a distanza al processo).

Analogamente, dopo l'attentato londinese del luglio 2005 (preceduto da quello di Madrid nel 2004), il legislatore fece ricorso alla decretazione di urgenza, adottando il d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito dalla l. 31 luglio 2005, n. 155, ed in tal modo enunciando il concetto di condotta con finalità di terrorismo (art. 270-sexies c.p.), introducendo, rispettivamente agli artt. 270-quater e quinquies i delitti di arruolamento e di addestramento con finalità di terrorismo anche internazionale, nonché prevedendo una serie di disposizioni destinate ad esaltare, nella consapevolezza dell'importanza dell'azione di prevenzione, ancor prima che di quella della repressione, in siffatto contesto criminale, il ruolo dell'attività di polizia di sicurezza e di quella di intelligence (in tale ambito si collocano le disposizioni in materia di colloqui investigativi con persone detenute).

Identica, tempestiva reazione legislativa è seguita ai drammatici e recenti fatti avvenuti a Parigi il 7 gennaio 2015, essendo intervenuto il d.l. 18 febbraio 2015, n. 7 (in vigore dal 20 febbraio 2015), convertito, con modificazioni, dalla l. 17 aprile 2015, n. 43 (pubblicata in Gazz.uff. il 20 aprile 2015). L'intervento, peraltro, armonizza l'ordinamento interno alla normazione internazionale (risoluzioni nn. 2170 e 2178 adottate, il 15 agosto e il 24 settembre 2014, dal consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite) ed europea (Regolamento Ue 98/2013 del 15 gennaio 2013).

Con la l. 153 del 2016 è stata data piena ed intera esecuzione alla Convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005; alla Convenzione internazionale per la soppressione di atti di terrorismo nucleare, fatta a New York il 14 settembre 2005; al Protocollo di Emendamento alla Convenzione europea per la repressione del terrorismo, fatto a Strasburgo il 15 maggio 2003; alla Convenzione del Consiglio d'Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato e sul finanziamento del terrorismo, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005; al Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo, fatto a Riga il 22 ottobre 2015; con la quale, tra le altre previsioni, è stato previsto all'art. 280-ter c.p. il reato di atti di terrorismo nucleare per le finalità di cui all'art. 270-sexies c.p., nonché, sempre per le medesime finalità, il reato di finanziamento di condotte con finalità di terrorismo (art. 270-quinquies.1 c.p.) e quello di sottrazione di beni o denaro sottoposti a sequestro (art. 270-quinquies.2 c.p.).

L'elemento centrale del sistema – autentico perno attorno al quale ruotano tutti gli elementi dell'azione di contrasto al fenomeno terroristico anche internazionale – è costituito dalla trasformazione della Procura nazionale antimafia nella Procura nazionale antimafia ed antiterrorismo e dalle conseguenti attribuzioni al Procuratore nazionale antimafia di competenze nella materia de qua, secondo lo schema del ruolo, dei compiti e delle funzioni svolte in materia di contrasto alla criminalità mafiosa. Il dato trovava naturale alimento nella dimensione del fenomeno, suscettibile di allargarsi oltre l'ambito nazionale, conferendo ad un soggetto sia poteri di coordinamento sul piano interno, sia proiettando gli stessi nella dimensione europea (si pensi ad Eurojust), e sul piano internazionale, costituendo l'unico referente del nostro Paese nel più vasto contesto globale della comunità mondiale. Del resto, la difficoltà di costruire – nella immediatezza – un nuovo ufficio nazionale in materia induceva inevitabilmente a percorrere questa strada, anche alla luce della positiva esperienza maturata e della funzionalità degli strumenti (in primo luogo la banca dati), nonché della intervenuta metabolizzazione della presenza nel sistema giudiziario di questo organismo. Il che non significa che il sistema non richiederà – in relazione agli sviluppi del fenomeno terroristico – opportuni adattamenti. Per il momento si è intervenuti sugli artt. 103 – 106 d.lgs. n. 159 del 2011 per delineare la nuova struttura.

In funzione di raccordo normativo sono state introdotte anche modifiche agli artt. 54-ter e 54-quater c.p.p. in tema di risoluzione dei contrasti tra pubblici ministeri e di richiesta di trasmissione degli atti ed alla disciplina dei collaboratori di giustizia (art. 11 commi 4, 5 e 6 e art. 16-octies d.l. n. 8 del 1991 conv. l. n. 82 del 1991).

Sotto il profilo punitivo per l'individuazione delle fattispecie di delitto in materia di terrorismo può farsi riferimento agli artt. 270-bis – 270 sexies c.p. dove sono delineate e sanzionate le attività di promozione, costituzione, organizzazione, direzione, finanziamento, partecipazione, assistenza, arruolamento, addestramento, con finalità costituenti condotte a scopo terroristico. Come anticipato, con la l. 153 del 2016 sono stati interpolati gli artt. 270-quinquies.1 c.p. (Finanziamento di condotte con finalità di terrorismo) e 270-quinquies.2 c.p. (Sottrazione di beni o denaro sottoposti a sequestro), nonché l'art. 280-ter c.p. relativo agli atti di terrorismo nucleare (i materiali da considerarsi a questo fine sono indicati all'art. 3 della citata legge). Se i reati di cui agli artt. 270 bis- 270 sexies c.p. sono commessi da persona sottoposta con provvedimento definitivo ad una misura di prevenzione personale durante il periodo di applicazione ovvero sino a tre anni da quando ne è cessata l'esecuzione, la pena è aumentata da un terzo alla metà, ovvero nelle ipotesi contravvenzionali nella misura di cui all'art. 99, comma 2, c.p. (art. 71, comma 1, d.lgs. 159 del 2011).

Nel caso di condanna o di pena patteggiata per i reti commessi con finalità di terrorismo è sempre disposta la confisca delle cose che servirono a commettere il reato ovvero delle cose che ne sono prezzo, prodotto o profitto (art. 270-septies c.p.).

Norme specifiche sono dettate sia con riferimento al sequestro ed alla confisca del materiale nucleare, nonché alla sua conservazione e utilizzazione, sia per quanto attiene al ruolo del Ministro di Giustizia che deve essere informato degli sviluppi processuali del reato di cui all'art. 280-ter c.p.

Il panorama va integrato con la disciplina di cui all'art. 497-bis c.p. in materia di fabbricazione, detenzione o uso di documento d'identificazione falso e con le integrate previsioni attinenti ai reati concernenti l'uso e la custodia di sostanze esplodenti e la detenzione di armi comuni da sparo e dei relativi caricatori, nonché la tracciabilità delle armi e delle sostanze esplosive (come regolate dall'art. 3 del d.l. n. 7 del 2015 conv. con l. n. 43 del 2015).

Sotto il profilo dell'attività di contrasto, il focus delle azioni prospettate è costituito dalle previsioni in materia di criminalità informatica. Muovendo dalla considerazione che le organizzazioni terroristiche sia per il proselitismo, sia per la materializzazione della loro attività si avvalgono in modo massiccio degli strumenti telematici, sono stati attribuiti alla polizia giudiziaria ed al p.m. incisivi poteri tesi a neutralizzare a questi fini l'utilizzazione di internet, potenziando i relativi strumenti probatori.

Per le medesime ragioni, si prevede che per i reati di cui agli artt. 302, comma 1, e 414, commi 3 e 4, c.p. la pena sia inasprita se il fatto è commesso attraverso strumenti informatici o telematici.

Il panorama delle attività di contrasto alle attività informatiche si completa con la previsione di cui all'art. 234-bis c.p.p. che consente l'acquisizione di documenti e dati informatici conservati anche all'estero, pure se diversi da quelli disponibili al pubblico, previo consenso, in quest'ultimo caso, del legittimo titolare. Non è chiaro, rispetto alla documentazione estera se si proceda o meno tramite rogatoria; comunque, questa attività dovrà svolgersi nel contesto del sistema di cooperazione internazionale, stante la natura del materiale.

Sotto il profilo procedurale, va segnalato – in termini generali – che i reati di terrorismo, in quanto sanzionati con pene elevate, ricadono nelle ipotesi per le quali operano le misure pre-cautelari; la custodia in carcere ed i più rigorosi termini di durata della stessa; la disciplina derogatoria del tempo delle indagini preliminari e il più rigoroso regime penitenziario.

Fra le significative novità degli ultimi interventi legislativi che hanno integrato questo sottosistema processuale – oltre alle riferite attività di coordinamento investigativo di cui all'art. 371-bis c.p.p. ed alle ricordate poteri di acquisizione di dati e informazioni ex art. 117, comma 2-bis, c.p.p. da parte del procuratore nazionale antimafia ed antiterrorismo – va segnalato:

• l'inserimento dei delitti di fabbricazione, detenzione o uso di documento di identificazione falso previsti dall'art. 497-bis c.p. fra quelli per i quali è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza (e l'ovvia e connaturale eliminazione dall'elenco di cui all'art. 381 c.p.p.), ritenendosi quelli appena indicati reati-spia di attività terroristica, necessitanti di un più immediato strumento di intervento da parte dell'autorità giudiziaria e, specificamente, della polizia giudiziaria;
• l'inserimento, ancora fra i reati per i quali è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza, dei delitti di promozione, direzione, organizzazione, finanziamento o effettuazione di trasporto di persone ai fini dell'ingrasso illegale nel territorio dello Stato, di cui all'art. 12, commi 1 e 3, del Tu delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (per i quali valgono le considerazioni svolte innanzi, circa la loro natura di reati-spia) (il dato è stato coordinato con una modifica dell'art. 4-bis della disciplina dell'ordinamento penitenziario).

Vanno altresì annoverate tra le modifiche di mero coordinamento processuale:

• l'estensione al terrorismo degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette ex art. 47, d.lgs. 21 novembre 2007, n. 231;
• l'inclusione dei rati ex art. 51, comma 3-quater nel novero di quelli rispetto ai quali il Procuratore generale presso la corte d'appello deve trasmettere copia delle rogatorie dall'estero al Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo (art. 724 c.p.p.) e di quelli le cui rogatorie per l'estero devono essere trasmesse al medesimo organo (art. 727 c.p.p.).

Seguendo una tecnica consolidata con più recente riforma, è stato integrato il catalogo dei reati di cui all'art. 4 bis ord. penit. (che già comprendeva i delitti commessi con finalità di terrorismo anche internazionale), in relazione al delitto di cui all'art. 12, commi 1 e 3, d.lgs. n. 286 del 1998 relativamente alle attività dei c.d. scafisti.

Con la recente l. n. 47 del 2015 il catalogo dei reati a presunzione assoluta di pericolosità, per i quali è applicata la misura della custodia cautelare in carcere, salvo che sia dimostrata l'insussistenza di esigenze cautelari, ricomprende l'art. 270-bis c.p.

In particolare, oltre alla ricordata estensione al procuratore nazionale di procedere ai colloqui investigativi (art. 18-bis ord. penit.), con riferimento ai colloqui informativi, già previsti nel nostro ordinamento (art. 4 d.l. 144 del 2005 conv. nella l. 155 del 2005) nella materia de qua, si è estesa – in presenza di specifici e concreti elementi conosciti che ne rendono indispensabile il ricorso – la facoltà di procedervi da parte degli apparati di intelligence. Competenze in materia sono affidate al Procuratore generale presso la corte d'appello di Roma e dei risultati sarà data notizia al Procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo, ferma restando l'inutilizzabilità processuale del loro contenuto. Stante la delicatezza del tema e la possibile tensione nei rapporti tra giurisdizione e intelligence della disciplina de qua, la previsione è stata ipotizzata a termine (31 dicembre 2016).

Per quanto attiene alle azioni sotto copertura, si tratta di attività già operante ex l. n. 124 del 2007, il cui ambito applicativo è ora per un verso esteso e per un altro rafforzato, introducendo più efficaci garanzie di tutela degli appartenenti ai servizi di informazione cui le operazioni stesse sono affidate. Sotto quest'ultimo profilo, si è previsto che l'identità di copertura può essere utilizzata dagli operatori dei servizi ogniqualvolta siano chiamati a deporre innanzi all'autorità giudiziaria nel corso di un procedimento, anche al di fuori delle ipotesi previste dall'art. 497 comma 2-bis c.p.p. Pure in questo caso è stata prevista una efficacia temporanea della previsione (31 gennaio 2018).

Il terzo elemento della strategia della prevenzione è costituito dalle modifiche introdotte alla disciplina dalle intercettazioni preventive (art. 226 disp. att. c.p.p.). Si è previsto il ricorso a questo strumento di acquisizione di notizie in relazione ai reati di cui all'art. 51, comma 3 quater, c.p.p. (oltre alle ipotesi già previste dei reati di cui agli artt. 407, comma 2, lett. a) e 51, comma 3-bis, c.p.p.) commessi mediante l'impiego di tecnologie informatiche o telematiche. L'attività de qua sarà autorizzata dal procuratore della repubblica presso il tribunale del capoluogo del distretto in cui si trova il soggetto da intercettare. Si tratta in ogni caso di risultati che non possono essere utilizzati nel processo penale e le cui notizie non possono essere menzionate in atti di indagine. La stessa attività può essere svolta anche dai servizi di informazione ma in questo caso l'autorizzazione spetta al procuratore generale presso la corte di appello di Roma. Si è ulteriormente prevista, in relazione ai riferiti reati, la possibilità di provvedere alla conservazione dei dati del traffico, anche telematico, ove siano indispensabili per la prosecuzione delle attività di prevenzione, per un termine massimo di 24 mesi, previa autorizzazione del procuratore della repubblica. Si è altresì stabilito che – esclusivamente in relazione ai reati di cui agli artt. 51, comma 3 quater e 407, comma 2, lett. a, c.p.p. - per l'accertamento e la repressione di questi reati, i dati dal traffico telefonico e telematico (esclusi i contenuti della comunicazione), anche in relazione alla chiamata senza risposta, siano conservati fino al 31 dicembre 2016.

Infine, sempre al fine di agevolare le indagini, il panorama sin qui delineato va completato con ulteriori previsioni:

• la determinazione dei destinatari delle misure personali e patrimoniali ante delictum, nei soggetti che commettono reati con finalità di terrorismo anche internazionale ovvero prendono parte ad un conflitto in territorio estero a sostegno di una organizzazione che persegue le finalità terroristiche di cui all'art. 270 sexies c.p.;
• la disciplina specifica per la sospensione della validità dei documenti necessari per l'espatrio ex art. 9 d. lgs. n. 159 del 2011 nei confronti dei soggetti di cui all'art. 4 lett. d) d. lgs. n. 159 del 2011 (citati appena supra) proposti per la misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza e dell'obbligo di soggiorno o di dimora nelle more della decisione del tribunale di prevenzione (art. 9 comma 2-bis d. lgs. n. 159 cit.); la disposizione è integrata dalla previsione del nuovo delitto per chi viola il divieto di espatrio (art. 75 bis d. lgs. n. 159 del 2011);
• la previsione dell'espulsione dei soggetti legati ad attività terroristiche (artt. 1, 4, 16 d.lgs. n. 159 del 2011 ed art. 13 comma 2 lett. c) d. lgs. n. 286 del 1998), in tema di immigrazione e sulla circolazione dello straniero, che possono essere sottoposti a misura di prevenzione anche patrimoniale (e non solo a quella personale);
• la possibilità di uno speciale permesso di soggiorno, rinnovabile per periodi eguali, per garantire la presenza nel territorio dello Stato dello straniero il quale abbia offerto all'autorità giudiziaria o agli organi di polizia una collaborazione ai sensi dell'art. 9 comma 3 d.l. n. 8 del 1991 conv. in l. n. 82 del 1991, quando la collaborazione abbia ad oggetto delitti di criminalità transnazionale.