La rilevanza dei vincoli di destinazione dell'area edificabile ai fini ICI

Con una recente decisione, la Corte di Cassazione ha ritenuto che, ai fini ICI, l'inclusione di un'area in una zona destinata dal piano regolatore generale a servizi pubblici o di interesse pubblico non ne esclude l'oggettivo carattere edificabile in base all'art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, perché i vincoli d'inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nello strumento urbanistico, vanno tenuti distinti dai vincoli di destinazione, che condizionano in concreto l'edificabilità del suolo, ma non fanno venire meno la sua originaria natura edificabile. La pronuncia si pone in contrasto con un altro indirizzo interpretativo che ritiene sottratta al regime fiscale dell'ICI l'area edificabile sulla quale gravano vincoli di destinazione che precludono trasformazioni del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione.

Con una recente pronuncia (Cass. Sez. V, 23 novembre 2016, n. 23814), la Corte di Cassazione ha ribadito l'orientamento secondo cui la natura edificatoria di un'area sottoposta a vincolo di destinazione non è esclusa dalla sua inclusione nel piano regolatore generale come “zona destinata a servizi pubblici o di interesse pubblico”. Tale vincolo di destinazione, pur incidendo sulla determinazione della base imponibile sul valore venale dell'immobile, non esclude il carattere oggettivo di area edificabile come descritto dall'art. 2 del d.lgs. n. 504 del 1992, di conseguenza, la sottoposizione ad ICI.

Nella vicenda oggetto del giudizio, la CTR del Veneto aveva rigettato il ricorso avverso l'avviso di accertamento ICI, proposto da un consorzio titolare di suoli ricompresi in zona destinata dal piano regolatore generale ad attrezzature e impianti di interesse generale per parco gioco, impianti sportivi e fascia di rispetto stradale. Secondo la CTR, per l'assoggettamento all'imposta, era sufficiente la specifica edificabilità delle suddette aree concessa dallo strumento urbanistico nonostante il vincolo di destinazione, in quanto le norme tecniche di attuazione del piano regolatore prevedevano comunque che gli impianti sportivi potevano essere dotati di coperture fisse ed il vincolo di destinazione consentiva la realizzazione di costruzioni ad uso pubblico-privato (bar, ristorante, servizi igienici, strutture ricettive, locali riunioni ecc.), con acquisizione di maggior valore per l'inclusione dell'area in zona residenziale di espansione.

La Corte ha ritenuto immune da vizi questa decisione, dando continuità all'orientamento della giurisprudenza, che appare maggioritario, secondo cui i vincoli di destinazione previsti dagli strumenti urbanistici non fanno venire meno l'originaria natura edificabile delle aree, le quali, quindi, sono soggette ad ICI, a differenza dei vincoli di inedificabilità assoluta, stabiliti in via generale e preventiva nel piano regolatore generale, che inibiscono completamente la fabbricazione (in questi termini, in precedenza, Cass., Sez. V, n. 14763/2015, in relazione a vincoli per la realizzazione della linea ferroviaria).

In particolare, i vincoli di destinazione dell'area, derivanti dalla specifica inclusione nel piano regolatore nella “zona destinata a servizi pubblici o di interesse pubblico”, incidono esclusivamente sulla determinazione del valore venale dell'immobile. Questo, infatti, deve essere parametrato alla maggiore o minore attualità delle potenzialità edificatorie del suolo. Detti vincoli, invece, non sono suscettibili di escludere il carattere oggettivo di area edificabile, che viene riconosciuto dal medesimo strumento urbanistico generale, cui è ancorata la collocazione nella categoria prevista dall'art. 2 del d. lgs. n. 504 del 1992.

L'edificabilità dell'area, infatti, dipende esclusivamente dalla sua inclusione come tale nel piano regolatore generale, condizione oggettiva necessaria e sufficiente per la sua assoggettabilità all'ICI.

Questo orientamento trova fondamento in una precedenza sentenza in tema di ICI. Secondo questa pronuncia, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11-quaterdecies, comma 16, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e dell'art. 36, comma 2, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, che hanno fornito l'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, lettera b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, l'edificabilità di un'area, ai fini dell'applicabilità del criterio di determinazione della base imponibile fondato sul valore venale in comune commercio, deve essere desunta dalla qualificazione ad essa attribuita nel piano regolatore generale adottato dal Comune, indipendentemente dall'approvazione dello stesso da parte della Regione e dall'adozione di strumenti urbanistici attuativi (Cass. n. 5161/2014).

L'inapplicabilità del criterio fondato sul valore catastale dell'immobile, peraltro, impone di tener conto, nella determinazione della base imponibile, della maggiore o minore attualità delle sue potenzialità edificatorie. La presenza di vincoli o destinazioni urbanistiche che condizionino, in concreto, l'edificabilità del suolo, pertanto, pur non sottraendo l'area su cui insistono al regime fiscale proprio dei suoli edificabili, incide sulla valutazione del relativo valore venale e, conseguentemente, sulla base imponibile” (Cass. n. 9510/2008; Cass. n. 5161/2014, in tema di terreni destinati a viabilità e parcheggi; Cass. n. 9778/2010, in ordine ad un terreno, concretamente adibito a coltivazione, ma classificato nel piano regolatore come edificabile in quanto destinato a strutture di pubblica utilità).

In sostanza, sulla base della suddetta interpretazione autentica dell'art. 2 del d. lgs. n. 504 del 1992, la qualificazione edificatoria dell'area discende dal P.R.G., non rilevando a tal fine la successiva approvazione dello stesso in sede regionale o l'adozione di strumenti pianificatori attuativi, mentre le concrete potenzialità edificatorie delle aree, che sono condizionate dall'eventuale imposizione di vincoli di destinazione (per verde pubblico, per impiantistica sportiva, per aree di parcheggio ecc.), sono suscettibili di incidere esclusivamente sulla determinazione del valore venale del bene, presupposto per il calcolo dell'imposta.

L'art. 2, comma 1, del d.lgs n. 504 del 1992, dunque, adotta una definizione ampia di area edificabile, ancorata alla mera potenzialità edificatoria, riconosciuta dallo strumento urbanistico generale, ove preveda una possibilità effettiva di costruzione, sia pur conformata dalla presenza di specifici vincoli di destinazione pubblico-privati o di destinazione di sviluppo.

Nella determinazione della base imponibile deve tenersi conto, oltre che della maggiore o minore attualità delle potenzialità edificatorie del bene, della possibile incidenza degli ulteriori oneri di urbanizzazione sul valore dello stesso in comune commercio.

Un coevo diverso orientamento giurisprudenziale, in senso diametralmente opposto rispetto al precedente, sostiene che le aree sottoposte dal PRG a un vincolo di destinazione, che preclude ai privati tutte quelle trasformazioni del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, non possono essere qualificate come fabbricabili, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 504 del 1992, di modo che restano sottratte al regime fiscale dei suoli fabbricabili.

Il principio è stato di recente espresso da Cass., Sez. V, 25 marzo 2015 n. 5992, che ha ritenuto che non possono essere definite fabbricabili e, quindi, sottratte al regime fiscale dei suoli edificabili, a fini ICI, le aree non suscettibili di sfruttamento edilizio, come quelle destinate a “verde pubblico attrezzato”, secondo lo strumento urbanistico generale.

La Corte, in questo caso, ha richiamato la “nozione tecnica di edificazione”, intesa come trasformazione del suolo, come parametro per la valutazione delle concrete potenzialità edificatorie dell'area, rilevando che il vincolo di destinazione a verde pubblico attrezzato preclude ai privati tale possibilità di trasformazione, con conseguente esclusione della qualificazione di tale area come fabbricabile, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 504 del 1992.

Per effetto del vincolo di destinazione viene meno, pertanto, il presupposto di imposta, limitato dal citato d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, per le aree urbane, ai terreni fabbricabili, intendendosi per tali quelli destinati alla edificazione per espressa previsione degli strumenti urbanistici ovvero - quale criterio meramente suppletivo - in base alle effettive possibilità di edificazione (in senso conforme, Cass. n. 9169/2011; Cass.n. 25672/2008).

La nozione tecnica di edificazione, inoltre, presuppone che le trasformazioni, anche ove previste dal vincolo di destinazione, sono concepite al solo fine di assicurare la fruizione pubblica degli spazi.

Si rinvia, sul punto, all'indirizzo giurisprudenziale formatosi in tema di esproprio per pubblica utilità, per il quale, pur se la nozione di edificabilità non comprende solo quella residenziale, ma anche tutte le trasformazioni del suolo riconducibili alla nozione tecnica ed economica di edificazione, non è sufficiente ad attribuire natura edificatoria ad aree in relazione alle quali lo strumento urbanistico esclude tale qualità, ma solo ad enucleare le possibili tipologie in cui detta destinazione si traduce, allorché da esso riconosciuta e consentita, nonché ad evidenziare la diversa edificabilità di fatto, e quindi il valore degli immobili in funzione del tipo di costruzione consentita. Pertanto, non può essere riconosciuta la prerogativa dell'edificabilità, con conseguente necessità di commisurare l'indennità di esproprio al valore agricolo, riguardo alla destinazione urbanistica di terreni a servizi di pubblica utilità, quali i parcheggi pubblici, preclusiva ai privati di forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, che, anche se previste, sono concepite al solo fine di assicurare la fruizione pubblica degli spazi (Cass. n. 29768/2008, con particolare riferimento ad aree con vincoli di destinazione a parcheggio pubblico; in senso conforme, Cass. n. 3753/2012).

Per altro verso, nel caso della inclusione in una zona concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (ad esempio, verde pubblico, attrezzature pubbliche) è stato precisato che il criterio della potenzialità edificatoria delle aree non è applicabile alle suddette zone vincolate, poiché interessate da un vincolo di destinazione che preclude ai privati ogni tipo di trasformazione riconducibile alla nozione tecnica di edificazione, qualificando, dunque, le aree in esse comprese come inedificabili (Cass. n. 13917/2007).

In tema di ICI, dunque, si registra un chiaro contrasto in giurisprudenza in ordine alla individuazione delle aree edificabili e, in particolare, sulla rilevanza a tal fine dei vincoli di destinazione pubblica o promiscua pubblico-privata nello sviluppo delle aree (come nei casi di programmi di edilizia convenzionata) previsti dalla pianificazione urbanistica territoriale, generale o attuativa.

La tesi maggioritaria che esclude che l'imposizione di un siffatto vincolo di destinazione valga ad escludere la natura edificatoria dei suoli si fonda sull'interpretazione autentica dell'art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, fornita dall'art. 11-quaterdecies, comma 16, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge n. 248 del 2005, e dell'art. 36, comma 2, del d.l. n. 223 del 2006, convertito con modificazioni dalla legge n. 248 del 2006.

Le pronunce che riconoscono una decisiva incidenza dei vincoli di destinazione pubblica, in senso esclusivo della vocazione edificatoria del suolo, non tengono conto della evoluzione interpretativa del citato art. 2, comma 1, lett. b), che, per la sua specificità supera di certo il dato ermeneutico elaborato in tema di valutazione edificatoria di suoli a fini di espropriazione per pubblica utilità.

L'ampia nozione di area edificabile, che comprende sia le aree indicate come tali nell'ambito della pianificazione urbanistica generale o attuativa, sia quelle, pur soggette a vincoli conformativi di destinazione, per le quali esistano possibilità effettive di costruzione, non consente di escludere la soggezione all'imposta comunale sugli immobili.

Del resto, pur se i vincoli o destinazioni conformano e limitano in modo rilevante la concreta edificabilità delle aree, incidono di fatto sulle facoltà dominicali connesse alla possibilità di trasformazione edilizia del suolo, ma ne escludono necessariamente la vocazione edificatoria.

C. Pennarola, Aree assoggettabili ad ICI e loro edificabilità (ad ogni costo?): incidenza - sul valore imponibile - di oneri e costi per renderle in concreto edificabili, in Riv. giur. ed. 2014, 707

M. Vaglio, Dubbi ancora aperti sui vincoli urbanistici e sulla rilevanza fiscale dell'area fabbricabile, in Corr. Trib. 2014, 1773

F. Gavioli, Imponibilità ai fini Ici del terreno destinato a viabilità e parcheggio, in Il fisco, 2014, 1381