Indennizzo alla vittima di reato violento e intenzionale: non è sempre necessaria la preventiva escussione del reo

L'art. 12 l., 7 luglio 2016, n. 122, nella parte in cui esige la preventiva escussione del responsabile se noto, è conforme alla direttiva 2004/80/CE purché s'intenda detto requisito come onere di dimostrare la insolvenza del responsabile medesimo.

L'attrice, premesso di avere subito gravi crimini di violenza sessuale e lesioni da parte di un soggetto perciò condannato con sentenza penale di condanna passata in giudicato, chiedeva allo Stato italiano l'indennizzo ex art. 12 l. 7 luglio 2016, n. 122, limitandosi però ad allegare che il reo era privo di qualsiasi sostanza e mai aveva offerto di risarcire il danno. Il Tribunale non accoglie la domanda perché non era stata fornita alcuna prova delle circostanze allegate, e ritenendo che il diritto all'indennizzo sia subordinato, non tanto alla preventiva escussione del reo, ma quanto meno alla dimostrazione dell'insolvenza del medesimo.

In discussione sono i requisiti per esercitare l'azione con la quale la vittima di un reato violento e intenzionale chiede allo Stato l'indennizzo adeguato ed equo previsto dalla Direttiva europea n. 80/2004, come recepita in Italia con la l. 7 luglio 2016, n. 122. Nella specie viene in rilievo l'art. 12, lett. b), l. n. 122/2016 dove si stabilisce che l'accesso all'indennizzo è subordinato, tra il resto, alla circostanza «che la vittima abbia già esperito infruttuosamente l'azione esecutiva nei confronti dell'autore del reato per ottenere il risarcimento del danno dal soggetto obbligato in forza di sentenza di condanna irrevocabile o di una condanna a titolo di provvisionale, salvo che l'autore del reato sia rimasto ignoto».

È nota la vicenda che a suo tempo comportò la procedura d'infrazione contro il nostro Paese, il quale non si era dotato del sistema di indennizzo richiesto dalla Direttiva per tutte le vittime, italiane e comunitarie, di qualsiasi reato violento e intenzionale e non soltanto di quelli derivanti da fatti di terrorismo e di mafia per i quali esistevano apposite misure di risarcimento. Con la citata l. n. 122/2016 l'Italia, fatte comunque salve dette misure se più favorevoli, si è adeguata al disposto della Direttiva, che richiede a ciascuno Stato membro regole transnazionali di indennizzo del residente comunitario rimasto vittima del reato in Stato membro diverso dal proprio, onde realizzare il pieno rispetto del principio di libera circolazione, e così anche richiede la sussistenza di omologo sistema di indennizzo a favore di chi sia stato vittima nel proprio stesso Stato di residenza. La questione è pertanto se la recezione della Direttiva nei termini della citata l. n. 122/2016 sia conforme alla fonte europea.

Una prima posizione (App. Milano, 18 aprile 2017, n. 1653), sostiene che la l. n. 122/2016 va disapplicata in quanto difforme dalla Direttiva nella parte in cui esige che il richiedente l'indennizzo abbia invano escusso l'autore del reato quando noto. Secondo la Corte ambrosiana «nella direttiva 2004/80/CE non vi è traccia alcuna dell'obbligo della preventiva escussione del responsabile come condizione per l'accesso all'indennizzo statale. Del resto, in caso contrario, si dovrebbe allora necessariamente ritenere che la direttiva contenga l'obbligo, a carico di un cittadino dell'UE non residente nello Stato in cui è stato vittima di un reato intenzionale violento, di esperire un'azione esecutiva nei confronti del reo e quindi presso un'autorità giudiziaria straniera rispetto alla vittima; tale conclusione si porrebbe, peraltro, in conflitto con l'intento della direttiva che è quello di facilitare l'accesso all'indennizzo e soprattutto di rimuovere gli ostacoli per il suo ottenimento a vantaggio delle vittime».

Il contrario sostiene il Tribunale di Torino - con la decisione in esame - fornendo però una interpretazione adeguatrice della normativa nazionale di recepimento.

Il Tribunale osserva che «la finalità della direttiva si evince (...) dal "considerando 10" in base al quale «le vittime di reato in molti casi non possono ottenere un risarcimento dall'autore del reato in quanto questi può non possedere le risorse necessarie per ottemperare a una condanna al risarcimento dei danni, oppure può non essere identificato o perseguito» sicché «l'indennizzo a carico dello Stato è (...) cogente solo in presenza del presupposto dell'impossibilità di esercitare la pretesa nei confronti del responsabile in quanto incapiente o non identificato». La contraria interpretazione, aggiunge il Tribunale, «non è coerente con il dettato del citato "considerando 10" e con il contenuto della Convenzione europea del 24 novembre 1983, menzionata nel "considerando 8" della direttiva» nelle cui premesse si considera «che è necessario introdurre o sviluppare regimi di risarcimento in favore di queste vittime da parte dello Stato sul cui territorio sono stati commessi tali reati, segnatamente per i casi in cui l'autore del reato sia ignoto o privo di mezzi». Il punto sarebbe pacifico anche stando alle conclusioni dell'Avvocato Generale presentate il 12 aprile 2016 nella Causa C-601/14, a suo tempo promossa dalla Commissione europea contro la Repubblica italiana per la mancata attuazione della direttiva e definita con la sentenza in data 11 ottobre 2016. In particolare affermava l'Avvocato Generale che «il cittadino dell'Unione che si sposta (...) ha la garanzia che, qualora sia vittima di un reato intenzionale violento nello Stato membro in cui si reca, potrà chiedere – in caso di inadempimento dell'autore del reato – alle autorità competenti di detto Stato un indennizzo, come avrebbe potuto fare se il reato fosse stato commesso sul territorio dello Stato membro in cui risiede»; e ancora: «nel caso in cui l'autore del reato sia sconosciuto o insolvente, gli Stati membri hanno previsto un indennizzo da parte di un organismo pubblico o di un fondo speciale che garantisca il risarcimento dei danni di una certa gravità»; e infine: «la direttiva 2004/80 impone agli Stati membri il solo obbligo di prevedere l'indennizzo delle vittime dei reati intenzionali violenti quando il loro autore sia sconosciuto o insolvente, e ciò allo scopo di realizzare uno degli obiettivi dell'Unione».

In effetti la direttiva 2004/80/CE prevede nel "considerando 2" che «allorché il diritto comunitario garantisce alle persone fisiche la libertà di recarsi in un altro Stato membro, la tutela della loro integrità personale in detto Stato membro» alla stessa stregua dei cittadini e dei soggetti che vi risiedano «costituisce il corollario della libertà di circolazione» concorrendo alla realizzazione di tale obiettivo anche le misure volte a facilitare l'indennizzo delle vittime di reato. Si chiede insomma di allestire un sistema di indennizzo generalizzato e uniforme, che pratichi la parità di trattamento nello Stato membro fra tutti i residenti nella UE. Non sembra invece che si chieda un trattamento conforme a quello di maggior favore praticato nell'Unione, come finisce col ritenere chi avanza dubbi circa il persistente inadempimento dell'Italia nei confronti della Direttiva. Le condizioni di accesso al sistema paiono così rimanere nella disponibilità dello Stato stesso, fermo il canone che sia perseguito il risultato voluto dalla direttiva ossia che l'indennizzo sia adeguato ed equo. Da questo punto di vista la legislazione italiana, con una scelta che non risulta irragionevole, distingue fra le vittime di reati determinati (terrorismo e mafia) e vittime di generici altri reati. Per i primi lo Stato indennizza le vittime in via diretta e immediata in nome d'un principio di solidarietà civile e sociale, poiché riconosce che il danno loro inferto non è circoscritto alla sfera della persona e della sua sensibilità fisio-psichica ma investe la stessa personalità pubblica statuale, alla quale la persona medesima si è o è stata sacrificata. Negli altri casi invece, nei quali non ricorre la medesima plurioffensività, lo Stato ritiene di intervenire in via sussidiaria e perciò allo scopo di far conseguire un indennizzo che altrimenti la vittima non riuscirebbe a ottenere. Tale anche risulta lo spirito della Direttiva nella parte in cui si lamenta che «le vittime di reato, in molti casi, non possono ottenere un risarcimento dall'autore del reato, in quanto questi può non possedere le risorse necessarie per ottemperare a una condanna al risarcimento dei danni, oppure può non essere identificato o perseguito» (considerando 10).

Posta così la peculiarità del sistema di indennizzo dovuto alle vittime dei generici reati violenti e intenzionali, la questione si concentra sugli adempimenti probatori richiesti alla vittima, interna o transnazionale che sia, circa la insolvenza dell'offensore. La l. n. 122/2016 chiede in proposito addirittura la preventiva infruttuosa escussione del responsabile, se noto. Questo adempimento sembra collidere con la finalità della Direttiva, come anche ricordata dalla corte di Milano, ossia rendere effettiva la libertà di circolazione delle persone nel territorio dell'Unione agevolando il risarcimento dei danni da esse patiti in uno Stato membro qualsiasi a causa della commissione di reati violenti e intenzionali. Non si può dire che l'onere di esercitare l'azione esecutiva agevoli la vittima del reato nel chiedere l'indennizzo. Tuttavia è anche vero che il legislatore italiano ha voluto attuare la direttiva valorizzando come presupposto una situazione che la stessa norma europea mostra di considerare rilevante, cioè l'insolvenza del responsabile. Il punto d'incontro fra norma europea e recezione interna può allora consistere in una modalità di allegazione dell'insolvenza mediante semplice presunzione, anziché mediante il gravoso e in ipotesi inutile esercizio dell'azione esecutiva. A integrare le circostanze gravi, precise e concordanti concorrenti nella prova presuntiva sono allora utili e necessarie le indagini patrimoniali a cui di riferisce il tribunale di Torino. Non basta cioè limitarsi ad allegare, com'era stato fatto nel caso deciso, l'impossidenza del responsabile ma occorre produrre certificazioni negative innanzitutto delle visure esperite sui pubblici registri (immobiliari, dei mobili registrati, delle imprese quanto alla eventuale titolarità di aziende).

Quanto ai mobili non registrati e in specie al denaro, informazioni utili possono essere tratte dalle banche dati delle pubbliche amministrazioni, in particolare dell'anagrafe tributaria e degli enti previdenziali, con la procedura ex art. 492-bis c.p.c. ovvero mediante ufficiale giudiziario e previa autorizzazione del presidente del tribunale. Va avvertito che l'accesso a detta procedura importa, secondo autorevole dottrina, “una domanda esecutiva”, tanto che è necessaria la previa redazione e notifica del precetto; si tratta di domanda che ha contenuto indeterminato ed il cui accoglimento è subordinato al buon esito della ricerca. In caso contrario, cioè di mancato rinvenimento dei beni, il procedimento non prosegue.

In definitiva la raccolta di un apparato documentale adeguato a corredo della richiesta di indennizzo non è disagevole e appare conforme sia alla legge nazionale sia alla drettiva.

Sotto il primo aspetto il requisito previsto dall'art. 12, lett. b), della l. n. 122/2016 – che cioè la vittima abbia già esperito infruttuosamente l'azione esecutiva – va inteso cum grano salis ovvero tale esito inutile deve darsi per scontato in assenza di beni utilmente pignorabili.

L'opzione interpretativa qui accolta non contrasta neppure con la direttiva, ove si acceda all'idea che essa escluda l'obbligo del previo esperimento dell'azione esecutiva, perché la vittima può procurarsi le informazioni necessarie da pubblici registri o direttamente, perché accessibili a chiunque ne faccia richiesta, o per il tramite della particolare procedura ex art. 492-bis c.p.c.. Il suo inquadramento come “domanda esecutiva” non deve distogliere l'attenzione dalla circostanza, unica rilevante nella fattispecie, che si tratta di un'opzione offerta dall'ordinamento in quanto probabilmente fruttuosa, mentre non vi è alcun obbligo di percorrere fino in fondo l'iter espropriativo che si preannunci viceversa inutile.

R. Bardelle, S. Mezzacapo, C. Amalfitano e F. Ciampi, Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2015-2016 (commento alla l. 7 luglio 2016, n. 122), in Guida al diritto, 2016, fasc. 46, 19 ss.

M. Bona, La tutela indennitaria delle vittime di reati violenti intenzionali nella legge n. 122/2016, in www.RIDARE.it, 5 settembre 2016

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