L'ordinanza europea di sequestro conservativo su conti bancari

Il regolamento (UE) n. 655/2014, istitutivo dell'ordinanza europea di sequestro conservativo su conti correnti bancari, trova la sua base giuridica nell'art. 81 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dal Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, norma che ha codificato il concetto di cooperazione giudiziaria nelle materie civili e commerciali con implicazioni transnazionali, il cui nucleo fondamentale verte attorno al principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziali, legittimando altresì l'intervento europeo per «l'adozione di misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri».

Sulla scorta di tale base normativa ed atteso il lavoro inaugurato nel lontano ottobre del 2006, attraverso il libro verde “Migliorare l'efficienza nell'esecuzione delle decisioni nell'Unione europea: il sequestro conservativo di depositi bancari” {SEC(2006) 1341}, la Commissione ha dato corso ad un'approfondita consultazione sulla necessità di introdurre una procedura europea uniforme per il sequestro conservativo dei depositi bancari e sulle possibili caratteristiche di tale procedura.

Parallelamente, nel programma di Stoccolma del dicembre 2009 (GU C 115 del 4.5.2010, pag. 1), il Consiglio europeo aveva invitato la Commissione, fra l'altro, a valutare la necessità e la fattibilità di determinate misure, a livello dell'Unione, di natura provvisoria e conservativa per impedire la sottrazione di beni prima dell'esecuzione di un credito e a presentare opportune proposte per migliorare l'efficacia dell'esecuzione delle sentenze nell'Unione riguardo ai depositi bancari e ai beni dei debitori.

Si era, invero, rilevato che la normativa in materia di esecuzione rimaneva ancora “il tallone d'Achille” dell'area della giustizia civile in Europa, mancando misure effettive di esecuzione e restando l'esecuzione di un'ordinanza giudiziaria, già dichiarata esecutiva in uno Stato membro, interamente disciplinata dal diritto nazionale dello Stato membro dell'esecuzione. La conseguente frammentazione giuridica in effetti creava (e crea tuttora) notevoli ostacoli al recupero transfrontaliero dei crediti, limitando la forza espansiva del mercato europeo a causa della scarsa fiducia degli operatori nella realizzazione concreta dei propri diritti.

Si è, quindi, valutata una possibile soluzione a tale criticità proprio nell'introdurre un titolo europeo di sequestro conservativo di depositi bancari che rafforzasse il diritto del creditore, impedendo al debitore di sottrarre danaro da uno o più conti bancari posti nel territorio dell'Unione europea.

All'esito di un negoziato piuttosto lungo e complesso, si è pervenuti all'adozione, mediante il regolamento (UE) n. 655/2014 ed il relativo regolamento di esecuzione (UE) n. 1823/2016, in vigore dal 18.1.2017, di uno strumento giuridico dell'Unione (l'ordinanza europea di sequestro conservativo di conti bancari) vincolante e direttamente applicabile in virtù di una nuova procedura eurounitaria atta a consentire, in casi transnazionali, di procedere, in modo rapido e a sorpresa, al sequestro conservativo di somme detenute dal debitore in conti bancari presenti anche in altri Stati membri dell'Unione.

A tal fine, come si vedrà più nel dettaglio infra, è stata introdotta anche la possibilità di acquisire informazioni patrimoniali in merito all'identificazione di tali conti ove si trovino in uno Stato membro diverso da quello del giudice competente a statuire sul merito o da quello in cui sia domiciliato il creditore, cioè nei casi connotati da almeno un elemento di estraneità (casi transnazionali o transfrontalieri).

Gran parte dell'attività processuale, di parte e giudiziale, può essere espletata per il tramite dei moduli previsti dal regolamento di esecuzione: si tratta di moduli standard compilabili direttamente on line e scaricabili dal Portale europeo della giustizia elettronica (https://e-justice.europa.eu).

Fra tali moduli sono presenti quello, a disposizione del creditore, per domandare il rilascio di un'ordinanza, quello per il giudice competente a disporre o revocare l'ordinanza e quello che il debitore può utilizzare per ricorrere contro l'ordinanza emessa a suo carico.

Nonostante l'apparente semplicità del sistema “per moduli” qui brevemente delineato, non si può non stigmatizzare sin d'ora l'estrema complessità del testo che ci si accinge ad esaminare, frutto della non agevole fase negoziale – ove i compromessi volti a ravvicinare i diversi sistemi processuali europei hanno necessariamente comportato forzature – e dell'estrema difficoltà di delineare uno strumento idoneo a contemperare la sentita esigenza di fornire al creditore uno strumento efficace a tutela del proprio credito, pur al contempo rispettando le garanzie essenziali a difesa del debitore, aventi peraltro diverse connotazioni nei vari Stati membri.

Ne è derivata un'architettura normativa di difficile comprensione ed attuazione, che ha generato una significativa diffidenza degli operatori verso l'OESC, con conseguente ancora scarsa applicazione pratica del regolamento in esame, in tutto il territorio europeo.

Tuttavia, il regolamento costituisce il primo strumento eurounitario che armonizza una procedura cautelare con forte impatto sull'esecuzione forzata ; del credito, la cui necessità nasce dall'inadeguatezza degli strumenti nazionali (cautelari ed esecutivi) così come dall'insufficienza delle norme sul titolo esecutivo europeo dettate dal Regolamento (CE) n. 805/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, che istituisce, per l'appunto, il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati.

È utile, quindi, cercare di superare le difficoltà interpretative ed affrontare l'articolato normativo, che ancora non si è nutrito di casistica applicativa diversa dal mero dibattito in sede di Rete europea di cooperazione giudiziaria (EJN), cercando di coglierne i tratti salienti e di comprendere la portata innovativa e la sua potenziale utilità concreta per la realizzazione effettiva dei crediti transfrontalieri.

La connotazione essenziale di questo strumento cautelare è la transnazionalità,situazione che, come chiarito dall'art. 3 del regolamento de quo, si realizza quando i conti correnti bancari sono detenuti in una banca situata in uno Stato diverso da quello del domicilio del creditore o da quello del giudice al quale è presentata la domanda di tutela cautelare.

È già emersa in ambito europeo la questione relativa alla possibilità di rilasciare un'OESC da un giudice europeo, allorché il conto del debitore sia situato in un Paese Terzo. Sul punto, se in ipotesi tale evenienza non sembra esclusa dall'articolo in esame, in realtà ciò che pare del tutto ostativo è il fatto che l'esecuzione dello strumento cautelare dovrebbe aver luogo in un Paese non sottoposto alla diretta applicabilità del regolamento e, pertanto, non potrebbero trovare attuazione tutte le norme previste dal capo 3 del medesimo e relative al riconoscimento, l'esecutività e l'esecuzione dell'OESC, con conseguente frustrazione dell'utilità pratica dello strumento. Viceversa, pare potersi dare risposta positiva al quesito, altrettanto già emerso in sede europea, relativo al se possa essere rilasciato un OESC per il sequestro di conti correnti bancari situati nel territorio europeo su istanza di un creditore non avente domicilio in uno Stato membro.

Altra caratteristica dell'OESC è quella di essere uno strumento alternativo, ma anche parallelo, ai provvedimenti di sequestro conservativo previsti dal diritto nazionale, potendo essere cumulativamente azionato in costanza di procedimenti cautelari nazionali instaurati a tutela del medesimo credito, ferma la necessità di rendere nota tale circostanza, oltre all'indicazione degli eventuali esiti degli stessi già ottenuti, in sede di richiesta di emissione di OESC (art. 16).

È invece vietato proporre le stesse domande di OESC a più autorità giudiziarie.

È interessante notare che il legislatore europeo ha sentito l'esigenza di garantire che l'OESC non sia considerata, sul suolo nazionale, una misura di rango inferiore o comunque subordinata agli analoghi provvedimenti nazionali: l'art. 32 conferisce, invero, all'OESC lo stesso grado gerarchico di un provvedimento nazionale equivalente nello Stato membro dell'esecuzione.

A differenza del sequestro conservativo di cui all'art. 671 c.p.c., che viene di regola emesso a carico di un debitore e avuto riguardo a tutto il suo patrimonio, con possibilità per il creditore di scegliere quale bene o conto aggredire, l'OESC viene rilasciato con riferimento ad uno o più conti correnti del debitore espressamente determinati.

A tal fine, consapevole della difficoltà di identificare con esattezza gli estremi di conti correnti situati all'estero, il legislatore ha previsto un particolare strumento di ricerca dei conti da sottoporre a sequestro (art. 14), che consiste in una domanda rivolta al giudice, fatta dal creditore già munito di titolo, nello stesso modulo con cui presenta richiesta di emissione di OESC, affinché il giudice adito richieda all'autorità d'informazione dello Stato membro dell'esecuzione «le informazioni necessarie per consentire l'identificazione della banca o delle banche e del conto o dei conti del debitore».

Ulteriore particolarità di questa procedura cautelare consiste nel fatto che la stessa è esperibile anche senza il patrocinio di un avvocato (art. 41), eccetto per i procedimenti di impugnazione dell'ordinanza e di opposizione alla sua esecuzione, ove previsto dal diritto nazionale; l'OESC, inoltre, può essere invocata non solo ante causam o in corso di causa, ma anche in presenza di un titolo, giudiziale o stragiudiziale, già esecutivo.

Non tutti i crediti possono essere tutelati con l'OESC: il regolamento limita il proprio campo di applicazione ai soli “crediti pecuniari in materia civile e commerciale” (art. 2), prevedendo l'esclusione di determinate materie (fiscale, doganale o amministrativa e relativa alla responsabilità dello Stato per atti ed omissioni nell'esercizio di pubblici poteri («acta iure imperii») e di determinati settori del diritto di famiglia e di quello successorio, nonché il settore fallimentare, la sicurezza sociale e l'arbitrato.

Tuttavia, a prescindere dalla natura del credito, il sequestro non è ammissibile se i conti che esso mira a congelare non sono suscettibili di essere sequestrati ai sensi della normativa dello Stato in cui essi sono stati accesi.

Inoltre, il regolamento chiarisce che tale normativa regola la sequestrabilità dei conti congiunti o dei conti detenuti per conto di terzi.

Quanto all'individuazione del giudice competente a conoscere la domanda di OESC o i relativi ricorsi impugnatori, il regolamento fa rinvio al diritto nazionale e, per quanto riguarda il nostro paese, molto opportunamente il nostro legislatore è intervenuto prospettando l'introduzione di specifiche disposizioni.

Premesso il divieto per il creditore di presentare più domande parallele presso giudici diversi a tutela del medesimo credito (art. 16), come nel nostro sistema processuale ai fini del rilascio dell'OESC deve sussistere il presupposto del periculum in mora.

Detto requisito, a prescindere dalla presenza o meno di un titolo esecutivo già emesso a favore del creditore, consiste nella dimostrazione dell'urgente necessità di ovviare ad un concreto rischio che, in assenza di intervento cautelare, la successiva esecuzione del credito vantato dal creditore nei confronti del debitore sia compromessa o resa sostanzialmente più difficile; in caso di assenza di titolo andrà provato anche il fumusovverosia il creditore dovrà fornire al giudice prove sufficienti per convincere l'autorità giudiziaria che la sua domanda sarà verosimilmente accolta nel merito.

Data l'estrema similitudine con la formulazione dell'art. 671 c.p.c., appare assai verosimile che i giudici italiani potranno giovarsi dei relativi consolidati orientamenti giurisprudenziali anche in sede di valutazione della sussistenza dei presupposti per il rilascio dell'OESC.

Va, inoltre, evidenziato che le prove da portare a corredo della domanda avranno natura prevalentemente documentale, atteso che la procedura de qua è essenzialmente scritta, potendo il giudice chiedere al creditore, ad integrazione della richiesta, di fornire ulteriori prove documentali, sempre che il diritto nazionale lo consenta (art. 9).

È tuttavia ammessa la possibilità che il giudice, compatibilmente con la celerità che connota il procedimento, si avvalga di altri mezzi di prova (anche tramite videoconferenza o altre tecnologie della comunicazione) – così come previsti dal proprio sistema nazionale – purchè non si alteri la connotazione tipica dell'OESC, ovverosia quella di venire emessa “a sorpresa” e senza coinvolgimento del debitore nella fase di emissione (art. 11).

Il regolamento prevede inoltre che, ove il creditore non sia in possesso di un titolo già esecutivo in uno Stato membro dell'UE, entro 30 giorni dalla data di deposito della domanda o entro 14 giorni dalla data di emissione dell'ordinanza, vada formalmente introdotto il giudizio di merito, con le modalità alternative previste dall'art. 10, per l'accertamento del diritto sotteso alla domanda cautelare, salvo i termini siano prorogati dal giudice per esigenze processuali o istruttorie o di attesa delle informazioni sui conti eventualmente richieste all'autorità competente straniera.

Destano particolare rilievo le previsioni degli artt. 12 e 13, norme coniate in un'ottica di bilanciamento degli interessi delle parti coinvolte, tenuto conto dell'aprioristico favore che il procedimento in esame riserva al creditore.

Ebbene, il legislatore europeo ha previsto la possibilità per il giudice di imporre la costituzione di una garanzia in capo al creditore non munito di titolo, in un'ottica di prevenzione degli abusi e di preventiva quantificazione dei danni eventualmente conseguenti a responsabilità del creditore che colposamente abbia dato avvio all'OESC o abbia omesso di porre in essere le attività e gli oneri processuali previsti a suo carico.

Si tratta di due istituti parzialmente innovativi ed effettivamente opportuni alla luce della particolare incisività che potrebbe avere l'OESC quale misura concessa necessariamente inaudita altera parte.

Tuttavia, non può non osservarsi che proprio il rischio di subire tali misure, unitamente alla non agevole comprensibilità delle norme in esame, potrebbe disincentivare il creditore ad esperire il procedimento per OESC, tenuto conto anche del fatto che ai sensi dell'art. 13, paragrafo 3, la legge applicabile alla responsabilità del creditore, nei limiti in cui è disciplinata dal regolamento, è quella dello Stato membro dell'esecuzione e, quindi, verosimilmente una legge non conosciuta dal creditore perché diversa dalla propria. Inoltre, può costituire ulteriore fattore disincentivante la previsione che il mero presupposto dell'urgenza possa fondare una presunzione di colpa del creditore per eventuali danni subiti dal debitore a causa di un'OESC emessa, anche del tutto legittimamente, a proprio carico.

Come già accennato poc'anzi, nella fase di rilascio della misura cautelare de qua il legislatore europeo ha fornito alle autorità giudiziarie un particolare istituto che prevede un meccanismo di cooperazione fra autorità d'informazione competenti del luogo di esecuzione della misura, volto al reperimento dei dati identificativi dei conti intestati al debitore e detenuti in altri Stati membri (art. 14).

Il creditore deve, di regola, allegare i motivi in base ai quali ritiene che il debitore abbia dei conti correnti in un certo Stato membro e, se il titolo in suo possesso non è esecutivo, deve anche dimostrare il periculum, ovverosia dare elementi di prova sulla esistenza di un rischio attuale che, ove non si identifichi un conto da pignorare con sollecitudine, la successiva esecuzione del proprio credito sarà verosimilmente compromessa, con conseguente sostanziale deterioramento della propria situazione finanziaria. La disciplina sulle modalità di ottenimento delle informazioni è lasciata al diritto nazionale, pur essendo elencate una serie di strade alternative.

Fra le comunicazioni italiane, rese in conformità all'art. 50 e pubblicate sul Portale e-justice, vi è anche quella inerente le suddette modalità: si fa rinvio alle informazioni detenute in archivi pubblici e, implicitamente, allo strumento di cui all'art. 492-bis c.p.c. (una espressa estensione di tale norma anche alla procedura in esame è stata operata dal legislatore italiano nel disegno di legge 944 attualmente all'esame del Senato).

Diversamente, però, dalle modalità di ricerca dei beni previste dal nostro diritto nazionale (artt. 492-bis, c.p.c., e 155-bis, disp. att., c.p.c.) questo strumento è connotato dalla sollecita interlocuzione fra le autorità giudiziarie e quelle d'informazione, dialogo al quale resta estraneo il creditore procedente, onerato soltanto di formulare apposita richiesta di informazioni nel modulo previsto per la presentazione della domandi di OESC. Detta ricerca dei beni, di agevole attivazione in caso di previa acquisizione di un titolo esecutivo, si atteggia in modo diverso ove il creditore non fornisca detto titolo a corredo della propria domanda di OESC, nel qual caso la richiesta di informazioni, per il tramite del meccanismo previsto dall'art. 14, potrà essere accolta dal giudice solo se l'importo del credito per cui si procede è rilevante e se vi sono prove sufficienti dell'urgente necessità di reperire le informazioni sui conti bancari, per via del rischio di compromettere la successiva esecuzione del credito, e che ciò possa, di conseguenza, determinare un sostanziale deterioramento della situazione finanziaria del creditore.

Le comunicazioni fornite da tutti gli Stati membri ai sensi dell'art. 50 del regolamento in esame, come già detto pubblicate sul Portale e-justice, consentono di conoscere i riferimenti di tutte le autorità di informazione europee.

Quanto ai tempi di esame della domanda cautelare, il regolamento prevede che il giudice non impieghi più di dieci giorni per l'emissione dell'OESC se il creditore non è munito di titolo, ridotti a cinque giorni in caso di presentazione del relativo titolo (art. 17).

Come già accennato, sulla scia del trend europeo di standardizzazione delle forme dei provvedimenti giudiziali e degli atti di parte, l'OESC viene emessa dal giudice utilizzando il modulo dinamico di cui all'All. II del reg. 1823/2016, scaricabile e compilabile per il tramite del Portale e-justice (https:/e-justice.europa.eu); il giudice dovrà riempire le due parti di cui è composto detto modulo (parte A e parte B), le quali conterranno tutti gli elementi previsti dall'art. 19 e che sono funzionali alla concreta esecuzione della misura cautelare. L'efficacia dell'OESC può cessare in seguito a revoca o a cessazione dell'esecuzione anche tramite realizzazione del credito da parte del sequestrante.

• Pietro Franzina e Antonio Leandro, Il sequestro europeo di conti bancari, Milano, 2015;
• Paolo Biavati, Il sequestro conservativo europeo su conti bancari: alla ricerca di un difficile equilibrio, Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, 855 ss., Milano, 2015;
• Alberto Tedoldi, L'ordinanza europea di sequestro conservativo sui conti bancari ai sensi del regolamento (UE) 655/2014, 17 aprile 2017, in Riv. Es. Forz., n. 4 /2017;
• Paglietti, Il reg. n. 655 del 2014 sull'ordinanza di sequestro conservativo dei conti bancari: effettività della tutela e convergenza tra sistemi di giustizia, Riv. Trim. Dir. e Proc. Civ., Milano, 2015.