Le indagini preliminari in epoca di coronavirus

L'art. 83, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, nell'ambito dei provvedimenti urgenti per contrastare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, ha disposto la sospensione dei termini previsti per la fase delle indagini preliminari e, in genere, di tutti i termini procedurali, che, dunque, non decorrono nell'arco temporale indicato dal decreto stesso (originariamente compreso tra il 9 marzo ed il 15 aprile 2020 e, poi, spostato, all'11 maggio 2020 dal successivo d.l. n. 23 del 2020).

Anche in questo periodo, tuttavia, si è posta la necessità di svolgere indagini preliminari in modo da garantire la salute delle persone che prendono parte agli atti.

In particolare, alcuni pubblici ministeri hanno fatto ricorso a programmi informatici come Microsoft Teams o Skype per procedere all'interrogatorio dell'indagato. Di uno di tali atti ha dato atto la stampa nazionale (L. Ferrarella, Video-interrogatorio a distanza: il cortocircuito dei processi in chat, in Corriere della sera 11 aprile 2020).

Per proseguire le indagini preliminari anche durante l'epoca dell'emergenza epidemiologica, salvaguardando la salute dei magistrati e di coloro che prendono parte all'attività giudiziaria, del resto, i Capi degli uffici requirenti hanno adottato gli opportuni atti organizzativi. Nella circolare n. 4 del 2020 del Procuratore della Repubblica di Napoli, ad esempio, è stato previsto che, sino al 30 giugno 2020, gli interrogatori delle persone detenute e il verbale illustrativo della collaborazione con la giustizia debba essere raccolto mediante video-conferenza oppure per mezzo di altro, idoneo, collegamento da remoto, dando atto dell'impossibilità della persona interrogata o del collaboratore di sottoscrivere il verbale. Sono state prese, dunque, misure organizzative quanto mai necessarie per contenere il pericolo per la salute; al contempo, l'assunzione di atti delle indagini da remoto, con l'assistenza del difensore per quanto attiene alle dichiarazioni di collaboratori di giustizia, non determina alcuna compromissione del diritto di difesa.

Le disposizioni dei decreti-legge n. 11 del 2020, n. 18 del 2020 e n. 23 del 2020, che si sono susseguite nel tempo, peraltro, non hanno disciplinato questo profilo.

Neppure i protocolli d'intesa stipulati tra le parti del processo penale hanno fatto riferimento alle modalità di svolgimento delle attività delle indagini preliminari: tali accordi regolano l'udienza di convalida dell'arresto o del fermo di cui all'art. 391 cod. proc. pen. e il giudizio direttissimo che segue alla convalida dell'arresto dinanzi al giudice del dibattimento ex artt. 449 e ss. cod. proc. pen. (al più l'interrogatorio di garanzia di cui all'art. 294 cod. proc. pen.).

La disciplina dell'attività giudiziaria preliminare nel periodo dell'emergenza è intervenuta con la legge 24 aprile 2020, n. 27, che ha convertito in legge con modificazioni il d.l. n. 18 del 2020. Questa legge, in particolare, ha introdotto nell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020 il nuovo comma 12-quater destinato a disciplinare, nel corso delle indagini preliminari, l'attività del pubblico ministero e del giudice.

A questa disposizione, poi, il successivo d.l. 30 aprile 2020, n. 28, ha aggiunto due ulteriori norme. Si tratta dei nuovi commi 12-quater.1 e 12-quater.2, inseriti sempre nell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020. Queste disposizioni, che saranno di seguito illustrate, seppur destinate ad essere efficaci per un tempo limitato, costituiscono importanti passi in avanti verso l'informatizzazione del procedimento penale.

Per una migliore comprensione della rapida evoluzione che è intervenuta in questi giorni, è opportuno evidenziare che, dal 9 marzo 2020, ormai in molti Tribunali d'Italia si svolgono i procedimenti penali indifferibili tra i quali l'udienza di convalida dell'arresto o del fermo di cui all'art. 391 cod. proc. pen. e il giudizio direttissimo che segue alla convalida dell'arresto dinanzi al giudice del dibattimento ex artt. 449 e ss. cod. proc. pen. mediante programmi informatici come Microsoft Teams oppure Skype. Questo stesso meccanismo è stato applicato per lo svolgimento dell'interrogatorio di garanzia ai sensi dell'art. 294 cod. proc. pen..

Il fondamento di questa attività è costituito da protocolli di intesa tra Tribunale Ordinario, Procura della Repubblica, Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Camera Penale. Questi protocolli, a loro volta, hanno trovato origine nelle previsioni del d.l. n. 11 dell'8 marzo 2020, recante “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria” e quelle del successivo d.l. n. 18 del 17 marzo 2020, cd. “Cura Italia”, che hanno individuato, tra i procedimenti indifferibili, quelli di convalida dell'arresto e del fermo, assegnando ai capi degli uffici giudiziari il compito di adottare misure organizzative, anche relative alla trattazione degli affari giudiziari, per contrastare gli effetti negativi dell'emergenza epidemiologica (art. 83, comma 5, d.l. n. 18 del 2020).

In data 26 marzo 2020, inoltre, il Consiglio Superiore della Magistratura ha approvato delle “Linee guida agli Uffici Giudiziari in ordine all'emergenza COVID 19 integralmente sostitutive delle precedenti assunte” (che risalivano alla delibera del 5 marzo 2020). Con questa delibera è stato promosso il ricorso ai collegamenti a distanza per la trattazione delle udienze penali non differibili e sono stati invitati i dirigenti degli uffici giudiziari a favorire la stipula di protocolli con i Consigli dell'ordine degli avvocati e le Camere penali locali, in modo da individuare modalità condivise di partecipazione da remoto dei soggetti del processo.

La logica che sorregge la modalità di regolamentazione pattizia dell'attività giudiziaria non è estranea a chi si occupa dei temi dell'informatica giudiziaria. Negli anni sono stati stipulati numerosi protocolli d'intesa tra le parti del processo penale per l'implementazione di innovazioni informatiche.

Il protocollo che è stato stipulato a Napoli (agevolmente reperibile nel sito istituzionale del tribunale), ad esempio, prevede che:

• le udienze sono tenute in video-collegamento, mediante Microsoft Teams;
• la persona arrestata o fermata, se detenuta in carcere, è presente in video - collegamento dall'istituto penitenziario;
• nei casi di custodia della persona arrestata o fermata presso uno dei luoghi di cui all'art. 284, comma 1, cod. proc. pen., l'ufficio GIP, ricevutane comunicazione dal pubblico ministero, indica al difensore la sede dell'ufficio o del reparto o ufficio di polizia giudiziaria prescelto per la videoconferenza tra quelli di cui ad un elenco allegato al protocollo stesso, presso il quale la persona arrestata o fermata è di regola autorizzata a recarsi senza scorta per celebrare l'udienza da remoto;
• il difensore partecipa all'udienza da remoto mediante collegamento dallo studio legale, salvo che decida di partecipare fisicamente all'udienza in Tribunale ovvero dal luogo ove si trova la persona arrestata o fermata per partecipare all'udienza;
• il pubblico ministero partecipa all'udienza da remoto mediante collegamento assicurato dall'ufficio della Procura della Repubblica;
• l'ufficio GIP, il giorno della fissazione dell'udienza, deve avvertire anche telefonicamente le parti delle modalità di collegamento e dell'orario;
• il difensore è invitato a partecipare all'udienza in collegamento da remoto mediante mail inviata all'indirizzo di posta elettronica indicato all'atto della comunicazione dell'arresto o del fermo;
• allo stesso modo, l'istituto penitenziario ed il pubblico ministero comunicano all'ufficio GIP l'indirizzo di posta elettronica per partecipare all'udienza;
• gli atti relativi all'arresto o al fermo sono trasmessi al difensore via mail, e comunque sono condivisi in udienza mediante Microsoft Teams;

Quanto allo svolgimento dell'udienza:

• il giorno dell'udienza il cancelliere avvia l'udienza telematica e invita le parti a partecipare;
• il difensore dichiara:

1) di collegarsi da un sito riservato, in cui non vi è presenza di terze persone non legittimate;

2) di aderire al protocollo e di rinunciare ad ogni eccezione relativa alle modalità di partecipazione all'udienza.

A tale ultimo riguardo, nel protocollo d'intesa è specificamente citato l'art. 183 cod. proc. pen., cioè la disposizione che individua tra le ipotesi di sanatoria generale delle nullità l'espressa rinuncia della parte che vi ha interesse ad eccepirla.

Il medesimo protocollo regola lo svolgimento delle udienze di convalida dell'arresto in flagranza e del fermo di indiziato di delitto e di celebrazione del contestuale giudizio direttissimo.

In particolare, in relazione al giudizio direttissimo, è stabilito che:

• nell'ipotesi in cui l'atto di presentazione indichi la necessità di ricorrere alla nomina di un interprete, questi deve essere presente nell'aula di udienza;
• in ogni momento, inoltre, il difensore e l'arrestato possono avere colloqui riservati mediante collegamenti telefonici o telematici, anche con l'ausilio di un interprete o di altro ausiliario se ritenuto necessario;
• nel corso dell'udienza le parti possono scambiarsi atti, produrre documenti ed avanzare istanze mediante la chat attiva nella “stanza virtuale” della videoconferenza e/o attraverso la posta elettronica. Dell'avvenuta ricezione e produzione si dà atto nel verbale di udienza.

Il protocollo stipulato presso il Tribunale di Napoli si applica espressamente anche dell'interrogatorio ex art. 294 cod. proc. pen. del giudice delle indagini preliminari.

L'art. 83, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, invero, prevede la sospensione del “decorso dei termini per il compimento di qualsiasi atto dei procedimenti … penali”, non disciplinando esplicitamente il regime applicabile al termine di cinque giorni dall'inizio dell'esecuzione della misura cautelare custodiale ex art. 294 cod. proc. pen. per lo svolgimento dell'interrogatorio di garanzia.

La mancanza di un'espressa disciplina induce a ritenere cha anche questo termine sia sospeso, venendo a decorrere dal momento in cui la persona sottoposta a misura dovesse chiedere la trattazione del giudizio.

Un'altra impostazione, invece, ritiene che la sospensione dei termini non si estenda al termine per lo svolgimento dell'adempimento di cui all'art. 294 cod. proc. pen., dovendo prevalere, pur in questo periodo, l'esigenza della tutela del diritto di libertà della persona raggiunta da misura cautelare, in coerenza con un sistema normativo che assicura comunque lo svolgimento dei procedimenti a carico di detenuti, in sicurezza, a distanza.

In ogni caso, seppur possa sembrare paradossale, il ricorso allo strumento telematico per procedere all'interrogatorio di garanzia è in grado di permettere anche un recupero di garanzie individuali. Ad esempio, per l'interrogatorio da assumere in un'altra circoscrizione, il giudice può procedere da remoto, evitando la cd. rogatoria, ritenendo di procedere personalmente al compimento dell'atto, senza spostarsi fisicamente (art. 294, comma 5, cod. proc. pen). L'indagato sottoposto a misura cautelare, dunque, è ascoltato dal “suo” giudice, circostanza che rende indubbiamente più proficua la sua difesa, evitando l'intervento di un soggetto diverso – il giudice delegato – il quale non solo non conosce gli atti posti a sostegno della misura cautelare, ma sovente solo in un momento prossimo all'adempimento riesce a prendere cognizione dello stesso provvedimento.

La legge 24 aprile 2020, n. 27, che ha convertito il d.l. n. 18 del 2020 è intervenuta a disciplinare l'attività del pubblico ministero e del giudice nelle indagini preliminari, permettendo il ricorso a collegamenti a distanza per assicurare la salute delle persone che vi prendono parte.

Tale legge, in particolare, ha introdotto, nell'art. 83, il nuovo comma 12-quater, che regola lo svolgimento delle indagini preliminari nel periodo dal 9 marzo 2020 al 30 giugno 2020 (ma, quanto al termine finale di efficacia, previsto dall'art. 83, comma 12-quater, del d.l. n. 18 del 2020, il successivo art. 3, comma 1, lett. i) del d.l. n. 28 del 2020, ha previsto quello del 31 luglio 2020, stabilendo, appunto, che nell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020 le parole “30 giugno” debbano essere sostituite con “31 luglio”).

La nuova norma, dunque, è intervenuta a disciplinare il futuro e, al contempo, a sanare le attività già svolte, ancorché per le stesse, ove consistano in atti garantiti e siano stati compiuti alla presenza del difensore che nulla ha eccepito, deve ritenersi maturata la sanatoria di qualsivoglia nullità possa essere configurata ai sensi dell'art. 183 cod. proc. pen.

Nell'arco temporale indicato, il pubblico ministero e il giudice possono avvalersi di collegamenti da remoto, individuati e regolati con provvedimento del direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia, per compiere atti che richiedono la partecipazione della persona sottoposta alle indagini, della persona offesa, del difensore, di consulenti, di esperti o di altre persone, “nei casi in cui la presenza fisica di costoro non può essere assicurata senza mettere a rischio le esigenze di contenimento della diffusione del virus COVID-19”. La formulazione adottata dalla disposizione si presenta alquanto generica; essa, ai fini della disposizione del collegamento da remoto, non pretende il riferimento a parametri medico-scientifici o, per esempio, alle tabelle di contagio della zona; lo svolgimento di atti delle indagini a distanza, pertanto, risulta dipendere da un mero apprezzamento discrezionale del pubblico ministero o del giudice in ordine alla possibilità di garantire, adottando le modalità tradizionali, la salute delle persone che prendono parte all'attività giudiziaria preliminare.

Secondo la norma in esame, peraltro, l'adozione delle modalità di cui all'art. 83, comma 12, dello stesso d.l. n. 18 del 2020 è obbligatoria per la partecipazione alle attività investigative delle persone detenute, internate o in stato di custodia cautelare.

Le persone chiamate a partecipare all'atto, in particolare, sono invitate a presentarsi presso il più vicino ufficio di polizia giudiziaria, che abbia in dotazione strumenti idonei ad assicurare il collegamento da remoto. Presso tale ufficio costoro partecipano al compimento dell'atto in presenza di un ufficiale o agente di polizia giudiziaria, che procede alla loro identificazione.

La realizzazione dell'atto avviene con modalità idonee a salvaguardarne, ove necessario, la segretezza e ad assicurare la possibilità per la persona sottoposta alle indagini di consultarsi riservatamente con il proprio difensore. Si intuisce che questo aspetto è molto delicato.

Il difensore, comunque, ha la possibilità di scegliere se partecipare da remoto mediante collegamento dallo studio legale oppure essere presente nel luogo ove si trova il suo assistito.

Il pubblico ufficiale che redige il verbale dà atto nello stesso delle modalità di collegamento da remoto utilizzate, delle modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e di tutte le ulteriori operazioni, nonché dell'impossibilità dei soggetti non presenti fisicamente di sottoscrivere il verbale, ai sensi dell'art. 137, comma 2, cod. proc. pen..

Alla disposizione appena illustrata, entrata in vigore il 30 aprile 2020, poi, il coevo d.l. 30 aprile 2020, n. 28, ha aggiunto due ulteriori norme che segnano ulteriori progressi verso l'informatizzazione del procedimento penale.

Secondo il nuovo comma 12-quater.1, inserito sempre nell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, sino al 31 luglio 2020, con uno o più decreti del Ministro della giustizia non aventi natura regolamentare, presso ciascun ufficio del pubblico ministero che ne faccia richiesta a norma del terzo periodo, è autorizzato il deposito con modalità telematica di memorie, documenti, richieste e istanze indicate dall'art. 415-bis, comma 3, cod. proc. pen., secondo le disposizioni stabilite con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia (DGSIA), anche in deroga alle previsioni del decreto emanato ai sensi dell'articolo 4, commi 1, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 febbraio 2010, n. 24 (questa disposizione, che viene derogata nel periodo dapprima indicato, è stabilito che con uno o più decreti del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, sentito il Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione e il Garante per la protezione dei dati personali, sono individuate le regole tecniche per l'adozione nel processo penale delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione).

Si realizza, pertanto, l'avvio del deposito penale telematico a valore legale per gli atti di cui all'art. 415-bis cod. proc. pen..

Il deposito degli atti si intende eseguito al momento del rilascio della ricevuta di accettazione da parte dei sistemi ministeriali, secondo le modalità stabilite dal provvedimento direttoriale di cui al primo periodo.

Per l'adozione del decreto di autorizzazione del Ministero della giustizia a ricevere il deposito degli atti in via telematica occorre una richiesta in tale senso degli uffici del pubblico ministero. Il decreto autorizzativo presuppone l'accertamento da parte del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati (DGSIA) del Ministero della giustizia della funzionalità dei servizi di comunicazione dei documenti informatici.

Secondo il nuovo comma 12-quater.2, inserito sempre nell'art. 83 del d.l. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, sino al 31 luglio 2020, con uno o più decreti del Ministro della giustizia non aventi natura regolamentare, presso ciascun ufficio del pubblico ministero che ne faccia richiesta a norma del terzo periodo, gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria sono autorizzati a comunicare agli uffici del pubblico ministero atti e documenti in modalità telematica, secondo le disposizioni stabilite con provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia, anche in deroga alle previsioni del decreto emanato ai sensi dell'articolo 4, comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 febbraio 2010, n. 24.

Anche in questo caso, la comunicazione si intende eseguita al momento del rilascio della ricevuta di accettazione da parte dei sistemi ministeriali, secondo le modalità stabilite dal provvedimento del Direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia. Lo stesso organo deve accertare preventivamente la funzionalità dei servizi di comunicazione dei documenti informatici.

Per una migliore comprensione della portata della nuova disposizione, occorre allargare un po' l'orizzonte.

Nell'ambito della progressiva informatizzazione del procedimento penale è stato gradualmente diffuso negli uffici delle Procure della Repubblica sparsi sul territorio nazionale il “Portale delle Notizie di Reato” (con acronimo “Portale NdR”) che rappresenta il punto di accesso nazionale che consente agli organi della polizia giudiziaria (cd. “Uffici Fonte” o, più semplicemente, "Fonti esterne") di trasmettere le notizie di reato alla Procura della Repubblica competente (“Ufficio ricevente”).

L'istituzione del Portale persegue lo scopo di ridurre i tempi di trattazione dei procedimenti semplificando, in particolare, le attività di iscrizione e di aggiornamento di una notizia di reato nel Registro Penale (“Rege web”).

Il fondamento normativo di questo sistema può essere ravvisato nell'art. 108-bis, comma 1, disp. att. cod. proc. pen., intitolato “Modalità particolari di trasmissione della notizia di reato”, che assimila, quanto agli effetti, la trasmissione telematica della notizia di reato a quella cartacea, e nelle regole tecniche contenute nel D.M. n. 44 del 2011, recante il “Regolamento concernente le regole tecniche per l'adozione nel processo civile e nel processo penale, delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, in attuazione dei principi previsti dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ai sensi dell'articolo 4, commi 1 e 2, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito nella legge 22 febbraio 2010 n. 24” (si veda, in particolare, l'art. 19, che disciplina le disposizioni particolari per la fase delle indagini preliminari).

Tramite il “Portale NdR”, la polizia giudiziaria ha la possibilità di redigere una “Annotazione Preliminare”, che contiene tutti i dati relativi alla notizia di reato, e di trasmetterla alla Procura competente. Quest'ultima, ritrovando la notizia di reato all'interno del sistema informativo penale, può iscriverla nel proprio Registro Generale.

Il Registro Generale, poi, inoltra al “Portale NdR” le informazioni relative all'iscrizione, come il numero di registro, la data di iscrizione del procedimento ed il magistrato assegnatario.

Sempre per mezzo del “Portale NdR”, la polizia giudiziaria può anche trasmettere la documentazione che riguarda la notizia di reato in formato digitale, potendo in tal modo arricchire il patrimonio informativo del Sistema di Cognizione Penale e “popolare” la piattaforma documentale.

Il “Portale NdR”, infatti, oltre a consentire l'automazione del processo di iscrizione delle Notizie di Reato, offre un canale sicuro di trasmissione dei documenti digitali (in formato pdf) che andranno a popolare il fascicolo telematico poi governato da un programma di gestione documentale.

L'utilizzo del “Portale N.d.r.”, peraltro, non esime la polizia giudiziaria dal deposito cartaceo della notizia di reato, dando origine ad una sorta di doppio binario, tipico di una fase storica di transizione.

L'art. 108-bis, comma 1, disp. att. cod. proc. pen., intitolato “Modalità particolari di trasmissione della notizia di reato”, in particolare, stabilisce che “Tiene luogo della comunicazione scritta la comunicazione della notizia di reato consegnata su supporto magnetico o trasmessa per via telematica”. Il comma successivo, inoltre, stabilisce che, “quando la comunicazione è eseguita nelle forme previste dal comma 1, la polizia giudiziaria indica altresì la data di consegna e di trasmissione”.

L'art. 109 disp att. cod. proc. pen., tuttavia, impone alla “segreteria della Procura della Repubblica (di) annota(re) sugli atti che possono contenere notizia di reato la data e l'ora in cui sono pervenuti in ufficio”; la segreteria, poi, “li sottopone immediatamente al Procuratore della Repubblica per l'eventuale iscrizione nel registro delle notizie di reato”.

Il mancato raccordo tra queste disposizioni di attuazione determina la necessità del deposito cartaceo nonostante l'invio della notizia di reato in modo telematico tramite il Portale.

Il nuovo art. 83, comma 12-quater.2, del d.l. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020, stabilisce che, sino al 31 luglio 2020 gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria sono autorizzati a comunicare agli uffici del pubblico ministero atti e documenti in modalità telematica, senza fare menzione alla necessità per questo periodo di procedere anche alla trasmissione cartacea. La comunicazione telematica, non limitata alla sola notizia di reato, si intende eseguita al momento del rilascio della ricevuta di accettazione da parte dei sistemi ministeriali.

È necessario, però, che ciascun ufficio del pubblico ministero faccia richiesta di adottare tale modalità; che la trasmissione avvenga secondo le modalità stabilite con provvedimento DGSIA; che la medesima direzione abbia accertato la funzionalità dei servizi di comunicazione; che il Ministro della Giustizia, con decreto, autorizzi l'utilizzo di tale modalità di comunicazione.