Giustizia sportiva e giurisdizione statale

Alla domanda su quale sia il giudice dello sport risponde il d.l. n. 220/2003, convertito nella l. n. 280/2003.

Dopo aver suggellato l'autonomia dell'ordinamento sportivo (art. 1 comma 1), l'ordito positivo distingue tra questioni tecniche, disciplinari, amministrative e patrimoniali.

Alla giustizia statale spettano le questioni patrimoniali e quelle amministrative (art. 3 comma 1); alla giustizia domestica le questioni tecniche e disciplinari (art. 2 comma 1). L'autonomia dell'ordinamento sportivo viene, poi, promossa in forza del c.d. «vincolo di giustizia sportiva», che onera i tesserati al previo esaurimento dei rimedi domestici (art. 2 comma 1 e art. 3 «Esauriti i gradi della giustizia sportiva»). (In argomento: M. Sanino, op. cit., p. 203; P. Sandulli, op. cit., p. 23; M. Sferrazza, op. cit., p. 52).

L'azione di regolamento dei confini si colora, nondimeno, di incertezza sia all'esito delle pronunce Corte Cost. n. 49/2011 e n. 160/2019, sia dell'intervento normativo del 2018 (il d.l. n. 115/2018, successivamente riprodotto nell'art. 1, commi 647-650, della l. n. 145/2018).

Se la novella ha, infatti, inciso sulle questioni di carattere amministrativo (le controversie sui provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche), le sentenze della Corte costituzionale hanno interessato il c.d. «disciplinare sportivo», così ridisegnando la cartografia dei rapporti tra le giurisdizioni.

Si deve alla Consulta il conio di una giurisdizione «meramente risarcitoria» del Giudice amministrativo (E. Lubrano, La giurisdizione meramente risarcitoria del Giudice amministrativo in materia disciplinare sportiva, cit.; E. Lubrano, La Corte costituzionale n. 49/2011, cit., vol. 7, fasc. 1, pp. 92 ss.).

Con le sentenze n. 49/2011 e n. 160/2019, la Corte costituzionale ha, infatti, ritenuto che, in relazione alle questioni disciplinari sportive, il Giudice amministrativo non vanta poteri demolitori, ma unicamente risarcitori.

Le radici di impostazione siffatta affonderebbero nel dettato costituzionale, del quale il d.l. n. 220/2003, convertito nella l. n. 280/2003, integra un frutto maturo.

Il dettato dell'art. 1 comma 1 secondo cui «La Repubblica riconosce e favorisce l'autonomia dell'ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell'ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale» rappresenterebbe, infatti, il tangibile precipitato degli artt. 2 e 18 della Carta costituzionale, non potendosi revocare in dubbio, da una parte, che le associazioni sportive siano tra le più diffuse «formazioni sociali dove [l'uomo] svolge la sua personalità» e, dall'altra, che il diritto di liberamente associarsi per finalità sportive debba essere oggetto di piena tutela. (Corte Cost., n. 49/2011, cit., § 4.1).

Nella medesima ottica dovrebbero leggersi i successivi disposti, che riservano all'ordinamento sportivo sia le cosiddette «regole tecniche», volte a presidiare il corretto svolgimento delle attività sportive, sia «i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l'irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari», oltre a onerare, quanto ai detti ambiti, i soggetti dell'ordinamento sportivo ad adire gli organi di giustizia di quest'ultimo secondo le specifiche previsioni dell'ordinamento settoriale di appartenenza.

La spettanza al giudice sportivo della diretta giurisdizione sugli atti di irrogazione di sanzioni disciplinari sarebbe, in definitiva, espressione del canone di autonomia, per come declinato dalla richiamata normativa.

Gli artt. 24, 103 e 113 Cost. sarebbero preservati in forza di un'interpretazione costituzionalmente orientata della normativa che conservi la iurisdictio del giudice amministrativo in relazione alle sole pretese risarcitorie derivanti dall'illegittimo esercizio dei poteri disciplinari.

Posto che le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma in quanto è impossibile fornirne esegesi costituzionalmente conformi, dovrebbe, sempre a giudizio della Corte, prestarsi avallo all'impostazione di quella giurisprudenza amministrativa favorevole alla ragionevole limitazione della tutela giurisdizionale al solo rimedio risarcitorio, con esclusione dunque di quello caducatorio (che non avrebbe carattere «costituzionalmente necessitato» – Corte Cost., n. 160/2019, cit., § 3.2.3).

Né potrebbe affermarsi che la mancanza di un giudizio di annullamento confligga con il cogente dettato dell'art. 24 Cost., potendo il rimedio risarcitorio integrare un'adeguata modalità di tutela giurisdizionale (idonea a orientare gli stessi organi dell'ordinamento sportivo, che non potrebbero «non tenere conto» dell'accertamento incidentale condotto dal giudice amministrativo - Corte Cost., n. 160/2019, cit., § 3.2.4) e, comunque, essendo la fisionomia delle tecniche di protezione rimessa alle discrezionali valutazioni del legislatore.

Sarebbe, anzi, la presenza di una tutela di annullamento a risultare ineffettiva, siccome destinata a intervenire dopo l'esaurimento dei rimedi propri dell'ordinamento sportivo, e quindi inidonea a spiegare effetti ripristinatori, oltreché distonica rispetto all'intentio, sottesa alla riforma del 2003, di salvaguardare l'ordinamento sportivo (Corte Cost., n. 49/2011, cit., § 4.5).

In controtendenza rispetto all'orientamento della Corte costituzionale sembra porsi la novella del 2018 (su cui v. A. Cinque, op. cit., p. 198; E. Lubrano, La giurisdizione meramente risarcitoria del giudice amministrativo in materia disciplinare sportiva, cit.; F. Orso, op. cit., n. 1/2019).

Come è noto, la straordinaria necessità e urgenza di assicurare il regolare svolgimento delle competizioni sportive ha indotto il Governo ad adottare il d.l. n. 115/2018 (il cui contenuto è stato, successivamente, riprodotto nell'art. 1, commi 647-650, della l. n. 145/2018), di significativo impatto sulla materia delle «controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche».

Si è, anzitutto, confermata la devoluzione delle liti in oggetto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con competenza funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, e applicazione dell'abbreviazione dei termini; si è - con previsione non riprodotta nell'articolato della l. n. 145/2018 - circoscritta l'appellabilità dei decreti ex artt. 56 e 61 c.p.a. ai «soli casi in cui l'esecuzione del decreto sia idonea a produrre pregiudizi gravissimi ovvero danni irreversibili prima della trattazione collegiale della domanda cautelare»; si è, quindi, esclusa la competenza degli organi di giustizia sportiva a decidere sulle controversie in questione, fatta salva la possibilità che lo statuto e i regolamenti del CONI e delle federazioni sportive prevedano organi capaci di decidere anche nel merito e in unico grado entro il termine perentorio di trenta giorni dalla pubblicazione dell'atto impugnato.

Se, tuttavia, le prime due previsioni poco innovano l'ordinamento, essendo la prima ricognitiva di quanto il c.p.a. già prevedeva e apparendo la seconda difficilmente idonea a limitare in concreto l'appellabilità dei provvedimenti cautelari in materia (tanto l'esclusione quanto l'ammissione in via cautelare da una competizione sportiva cagionano pregiudizi gravissimi o danni irreversibili – F. Orso, op. cit., p. 21), di rilevante portata sistemica risulta la seconda parte della novella.

La radicale espunzione, dall'ambito della giustizia sportiva, delle liti in materia di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche (nel senso di non consentire neppure il previo esaurimento dei rimedi domestici), con la sola salvezza del caso in cui vengano costituiti organi di giustizia sportiva idonei a decidere nei trenta giorni, e la previsione per cui, con lo spirare del trentesimo giorno, «il ricorso […] si ha per respinto […] e i soggetti interessati possono proporre, nei successivi trenta giorni, ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio» esprimono una linea di tendenza antitetica rispetto a quella sottesa al d.l. n. 220/2003, per come suggellato, nella sua architettura, dalle pronunce della Corte costituzionale.

L'orientamento della Corte costituzionale e l'intervento ex auctoritate del 2018 appaiono espressivi di principi dissonanti.

La Consulta ha, infatti, avallato la linea autonomista, escludendo, nel c.d. «disciplinare sportivo», la tutela reale dal ventaglio degli strumenti esperibili avanti al giudice amministrativo; il legislatore ha, invece, espresso un evidente favor per la giurisdizione statale, sensibilmente depotenziando il vincolo di giustizia in relazione alle controversie in materia di ammissione ed esclusione dalle competizioni sportive professionistiche.

Se è vero che non esistono soluzioni preconfezionate e che la stessa «autonomia» può essere declinata secondo modalità cangianti, materie egualmente «rilevanti» per l'ordinamento statale devono essere tributarie di trattamenti omogenei.

Tanto quanto le questioni di carattere amministrativo, anche quelle disciplinari possono rilevare per l'ordinamento; e se, nel concreto, rilevano, incidendo sullo status di tesserato o affiliato e, quindi, spiegando effetti sul piano patrimoniale e morale, devono essere destinatarie di un omologo ventaglio di strumenti di protezione.

Se una materia impatta situazioni soggettive meritevoli di protezione, alla stessa deve corrispondere, anzitutto, la tutela reale e, quindi, solo sussidiariamente, quella per equivalente.

Del resto, pur potendo lo strumento risarcitorio rappresentare un mezzo astrattamente idoneo a soddisfare il bisogno di tutela della parte, difficilmente potrebbe negarsi che, a fronte di provvedimenti amministrativi (come quelli emessi dagli organi di giustizia sportiva), il rimedio, fisiologicamente primaziale, sia quello teso a caducarli, rimuovendoli dall'universo giuridico e materiale (v., ad es., S. De Felice, Le tecniche di tutela del giudice amministrativo nei confronti dei comportamenti illeciti della p.a., in Dir. proc. amm., n. 4/2005, p. 869).

In questo senso si è, infatti, espressa la Corte Cost., che, con la sentenza n. 204/2004, ha definito in termini di sussidiarietà l'azione risarcitoria, siccome complementare rispetto a quella demolitoria, così riconoscendo che, nel sistema del diritto amministrativo, la specifica performance è prioritaria rispetto alla tutela per equivalente.

Ferma l'autonomia dell'ordinamento sportivo (che è, comunque, altra dall'autosufficienza e dalla sovranità; sul punto, ad es., Collegio di Garanzia dello Sport, parere n. 4 del 17 luglio 2017 e, per la dottrina, A. Cinque, op. cit., p. 194 e M. Sanino, op. cit., p. 8), è proprio la «rilevanza» a imporre di riservare trattamenti eguali a situazioni di eguale natura.

Trattare l'esclusione da un campionato diversamente da come si regola una sanzione disciplinare espulsiva, tanto «rilevante» quanto la precedente per l'ordinamento statale, è operazione di dubbia coerenza, che mina la stessa autorevolezza del sistema giustizia, complessivamente inteso.

Sta alla riforma in fieri dell'ordinamento sportivo, avviata dalla legge delega n. 86/2019, il compito di sapientemente bilanciare i valori in gioco, dando allo sport un giudice che ne preservi la dignità.

• A. Cinque, Giustizia sportiva e ADR, in E. Battelli (a cura di), Diritto privato dello sport. Contratti, responsabilità civile, arbitrato, Torino, 2019, p. 198;
• E. Basilico, La riforma della giustizia sportiva, in Giornale dir. amm., 2014, p. 64;
• E. Battelli (a cura di), Diritto privato dello sport. Contratti, responsabilità civile, arbitrato, Torino, 2019;
• A. Blandini-P. Del Vecchio-A. Lepore-U. Maiello, Codice di giustizia sportiva F.I.G.C. annotato con la dottrina e la giurisprudenza, Napoli, 2017;
• F. Blando, Sanzioni sportive, sindacato giurisdizionale, responsabilità risarcitoria, in Danno e resp., 2011, pp. 919 ss.;
• A. Cerbara, Agente di calciatori, libertà economiche, clausola compromissoria e poteri regolamentari della Figc, in Rass. dir. economia sport, 2012, pp. 460 ss.;
• A. A. Di Todaro, La tutela effettiva degli interessi tra giurisdizione sportiva e statale: la strana fuga della Corte dal piano sostanziale a quello per equivalente, in Giur. cost., 2011, pp. 697 ss;
• S. Filucchi, Il riparto di giurisdizione in materia di sanzioni disciplinari sportive, in Dir. e processo amm., 2015, pp. 107 ss.;
• L. Giacomardo, Sanzioni disciplinari sportive e rapporti tra ordinamenti, in www.giustiziasportiva.it, 2014, 2, pp. 154 ss.;
• A. Giordano, Sull'obbligo della pubblica gara per le federazioni sportive, in Dir. e proc. amm., n. 3/2020, pp. 711 ss.;
• E. Lubrano, La Corte costituzionale n. 49/2011: nascita della giurisdizione meramente risarcitoria o fine della giurisdizione amministrativa in materia disciplinare sportiva? pp. 92 ss.;
• E. Lubrano, La giurisdizione meramente risarcitoria del giudice amministrativo in materia disciplinare sportiva: la Corte costituzionale (n. 160/2019) «spreca» un'occasione per la riaffermazione dell'effettività e della pienezza della tutela e della giurisdizione, in Federalismi, 18 dicembre 2019;
• F. Orso, Lo sport alla ricerca di un giudice. Considerazioni sui rapporti tra ordinamento generale e ordinamento sportivo a partire dal d.l. 5 ottobre 2018, n. 115, in Osservatorio sulle fonti, n. 1/2019;
• A. Palmieri, Tutela giurisdizionale dimidiata per le sanzioni disciplinari in ambito sportivo, in Foro it., 2011, I, pp. 2611 ss.; Id., Sanzioni disciplinari sportive, ricadute su interessi giuridicamente rilevanti e tutela giurisdizionale: la Consulta crea un ibrido, in www.coni.it;
• F. Pavoni, La Corte costituzionale esclude il giudizio di annullamento sulle sanzioni disciplinari sportive, in Resp. civ., 2011, pp. 2003 ss.;
• I. Piazza, Ordinamento sportivo e tutela degli associati: limiti e prospettive del nuovo equilibrio della Corte Costituzionale, in Giur. it., 2012, 1; Id., Il sistema sportivo italiano e la pluralità degli ordinamenti giuridici, in Giur. cost., 2013, pp. 5123;
• P. Sandulli, Ancora qualche riflessione sull'autonomia della giustizia sportiva e sul vincolo di giustizia, in Riv. dir. ec. sport, 2017, vol. 13, fasc. 2;
• M. Sanino-F. Verde, Il diritto sportivo, Padova, 2011, pp. 106 ss.;
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• F. G. Scoca, Autonomia sportiva e pienezza di tutela giurisdizionale, in Giur. cost., n. 3/2019, pp. 1687 ss.;
• M. Serio, Genesi e conseguenze del nuovo sistema di giustizia sportiva: alcune considerazioni preliminari, in Rass. dir. economia sport, 2014, pp. 350 ss.;
• A. Scala, Autonomia dell'ordinamento sportivo, diritto di azione ex art. 24 Cost., effettività della tutela giurisdizionale: una convivenza impossibile, in www.coni.it;
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• M. R. Spasiano, La sentenza n. 49/2011 della Corte costituzionale un'analisi critica e un tentativo di «riconduzione a sistema», in www.coni.it.