L'ambizioso programma di riforma doganale della Commissione UE: si parte dal 2028

Tra le principali novità delle riforma si segnalano, in particolare, la creazione di un'autorità doganale europea che gestirà un centro doganale digitale europeo di gestione comune dei dati forniti dalle imprese, l'individuazione di una nuova categoria di operatori fidati (cd “Trust and Check”), un utilizzo più esteso dell'intelligenza artificiale, un approccio più responsabile da parte delle piattaforme di e-commerce le quali, per i beni di provenienza extra UE, dovranno garantire il pagamento dei dazi e dell'iva in vece degli acquirenti consumatori, ed una maggiore e più articolata tutela dei confini doganali in relazione alle merci in entrata e, quindi, delle risorse finanziarie dell'UE.

Nella conferenza stampa di presentazione tenutasi il 17 maggio scorso, il Commissario UE per l'Economia Paolo Gentiloni ha esordito evidenziando come la riforma in cantiere sia la “più ambiziosa e completa dalla creazione della nostra Unione doganale nel 1968”, la quale, attualmente, facilita un interscambio commerciale che si aggira intorno ai 4,3 trilioni di euro nel 2021 (il 15% del commercio globale), garantito dai circa 83.000 funzionari doganali distribuiti in oltre 2000 uffici nell'UE ed impegnati a tutelare la sicurezza dei cittadini dell'UE dall'ingresso di merci non conformi e proteggere le entrate finanziarie unionali.

Le proposte legislative della Commissione poggiano su tre pilastri o “aree di azione interconnesse” tra cui spicca la figura dell'Agenzia doganale europea, proposta a marzo 2022 dal “Gruppo di saggi sulle sfide dell'unione doganale”, la quale presiederà il neo introdotto EU Customs Data Hub (centro doganale digitale europeo di dati) a disposizione delle autorità doganali al fine di convogliare e condividere i dati di tutti gli operatori doganali dell'UE, semplificando altresì le procedure ed abbattendo i costi amministrativi (v. anche COM(2023) 258, final, p. 3, Regulatory fitness and simplification).

Una riforma in tal senso è quanto mai necessaria per rispondere alle notevoli pressioni in cui operano ormai le dogane dell'UE, tra l'aumento vertiginoso dei volumi commerciali (in particolare nell'e-commerce), un numero in rapida crescita di norme unionali da verificare alle frontiere e crisi geopolitiche, focalizzando inoltre le modifiche su una conoscenza dei dati commerciali qualitativamente migliore e più approfondita, altresì semplificando e razionalizzando gli obblighi dichiarativi doganali in capo agli operatori, riducendo il tempo necessario per completare i processi di importazione e rendendo il Data Hub l'unica interfaccia da utilizzare, che in futuro “fungerà da motore del nuovo sistema”.

In primo dei tre pilastri, al fine fornire alle imprese che operano in dogana ulteriori e significative semplificazioni amministrative, è inerente alla possibilità per gli operatori economici di “registrare tutte le informazioni sui loro prodotti e sulle catene di approvvigionamento in un unico portale online: il nuovo hub di dati doganali dell'UE”, che fornirà alle autorità numerose informazioni circa le catene di approvvigionamento, l'origine e la provenienza delle merci ed il loro movimento.

Nelle intenzioni ciò consentirà agli operatori di ridurre gli obblighi dichiarativi in base alla quantità di dati inseriti nel sistema e di conseguenza di “risparmiare tempo e denaro” (v. anche COM(2023) 258, final, p. 3, Impact assessment, Option 4).

Altro elemento è la creazione di una nuova categoria di importatori unionali, i cd commercianti “Trust and Check”, così qualificati per le loro catene di approvvigionamento “più trasparenti, stabili e conformi alle norme dell'UE”, categoria che rafforzerà l'esistente programma di Operatori Economici Autorizzati (AEO).

Tali soggetti dovranno interfacciarsi con un singolo portale all'atto dell'invio delle informazioni doganali ed inviare i dati una sola volta per più spedizioni, oltre a poter beneficiare di particolari semplificazioni doganali tra cui rientrerà la possibilità di immettere in circolazione le merci senza alcuna dichiarazione o intervento doganale.

In secondo luogo, al fine di superare un approccio degli Stati membri, tra loro non uniforme, ai rischi di non conformità delle merci alle norme dell'UE e per consentire alle Dogane di esprimere meglio ed in maniera più coordinata la gestione del rischio ed il controllo sulle catene di approvvigionamento delle merci ai fini di tutela della salute dei consumatori e dei bilanci dell'UE, si introdurrà una maggiore collaborazione tra le autorità doganali a livello unionale per lo scambio di informazioni in tempo reale.

Al fine di creare una vera frontiera esterna comune per le merci, sarà introdotta una nuova autorità doganale dell'UE la quale, con l'ausilio dell'intelligenza artificiale, “analizzerà continuamente i dati e raccomanderà quali merci presentano un rischio e dovrebbero essere fermate dagli Stati membri alla frontiera”.

In terzo luogo verrà modificato il trattamento doganale daziario dei pacchi di e-commerce che entrano ogni anno nell'UE (pari circa ad un miliardo di piccoli acquisti, due terzi dei quali dalla Cina), che “rappresentano il 73% di tutte le dichiarazioni doganali”.

Con la riforma si renderanno le piattaforme online dirette garanti del rispetto degli obblighi doganali delle merci vendute online nell'UE, oltre che soggette all'obbligo di addebitare i dazi doganali e l'IVA al momento dell'acquisto e versarli alle autorità nazionali, in tal modo sgravando i consumatori da incombenze amministrative e da costi nascosti.

La riforma abolirà l'attuale franchigia daziaria per le merci di valore inferiore ai 150 euro, allineando la regola all'IVA e ponendo rimedio al noto fenomeno di sotto fatturazione daziaria (ai fini IVA è stato risolto abolendo “internamente” il limite “italiano” dei 22 euro).

Al riguardo, infine, saranno introdotte regole più semplici per classificare i piccoli pacchi ai fini del calcolo dei dazi doganali.

Sulla base delle proposte formulate dalla Commissione UE, il Data Hub sarà operativo e consentirà l'accesso, a partire dal 2028, a tutte le aziende che operano nell'e-commerce, a cui seguirà la data intermedia del 2032 per consentire l'accesso a tale sistema (su base volontaria) a tutti gli altri operatori commerciali, per arrivare all'ultima tappa del 2038 in cui l'Hub diventerà obbligatorio (v. COM(2023) 258, final, art. 265).

Il pacchetto di riforma doganale della Commissione UE fonda le sue radici sostanzialmente sulla relazione della Corte dei conti europea del 30.3.2021 che ha chiesto “un'applicazione più uniforme dei controlli doganali e una capacità di analisi e coordinamento a pieno titolo a livello dell'UE” nonché, in particolare, sul complesso lavoro svolto dal Wise Persons Group (WPG), cosiddetto “Gruppo dei Saggi”, istituito dalla Commissione il 17.9.2021 e composto da 12 personalità indipendenti “di alto profilo” con esperienza nel settore pubblico e privato, con il compito di elaborare e proporre soluzioni innovative per le questioni più urgenti che l'unione doganale si trova ad affrontare nell'immediato futuro.

Il lavoro, inoltre, è stato altresì sostenuto da un'ampia valutazione della Commissione nonché da una consultazione pubblica che ha raccolto le opinioni di tutte le parti interessate.

Nella Relazione speciale 04/2021 della Corte dei conti “Controlli doganali: l'insufficiente armonizzazione nuoce agli interessi finanziari dell'UE”, in particolare, si evidenziava l'attuale insufficiente armonizzazione, tra gli Stati membri, dei controlli doganali che non consente di salvaguardare in modo appropriato gli interessi finanziari dell'UE, a fronte di una normativa applicata in maniera molto differente in particolare circa la valutazione del rischio.

Al punto 07 si richiamava il manuale di gestione dei rischi dell'Organizzazione mondiale delle dogane (OMD), in cui l'analisi è definita come “uso sistematico delle informazioni disponibili per stabilire quanto spesso i rischi definiti possano verificarsi e l'entità delle loro probabili conseguenze”, e nel quale è indicato che, “per determinare il livello di rischio, dovrebbe esser svolta un'analisi della probabilità e delle potenziali conseguenze e dell'entità dello stesso”.

Ciò aveva spinto in precedenza la Commissione ad adottare nel maggio 2018 una Decisione di esecuzione (C (2018) 3293 final) su criteri e norme in materia di rischi finanziari (“Decisione CRF”), in risposta ad alcune delle debolezze individuate nella relazione speciale della Corte dei conti europea del dicembre 2017, la quale stabiliva requisiti specifici per la gestione di tali rischi, individuando, per la prima volta e con un documento giuridicamente vincolante, i criteri e le norme comuni in materia di rischi finanziari mirando così ad armonizzare le procedure utilizzate dagli Stati membri per l'analisi del rischio e la selezione delle importazioni a fini di controllo (non anche le procedure per l'applicazione dei controlli, né la qualità o le risultanze di questi ultimi).

La Corte dei Conti UE ha concluso (p. 62-64 della relazione 04/2021) che, anche se l'attuazione della Decisione CRF e del documento di orientamento della DG TAXUD (v. p. 15) rappresentano un passo importante verso l'applicazione uniforme dei controlli doganali, pur tuttavia “detto quadro non assicura una armonizzazione della selezione a fini di controllo sufficiente a salvaguardare gli interessi finanziari dell'UE”, dal momento che si consente agli Stati membri di continuare ad adottare modalità di attuazione dello stesso significativamente diverse.

Il Centro comune di ricerca (JRC) della Commissione UE pubblicava nel 2020 un “Rapporto sul futuro delle dogane nell'UE 2040”, nel quale, in particolare, erano delineate una serie di raccomandazioni finalizzate all'armonizzazione dei sistemi informatici nazionali o al passaggio ad un unico sistema informatico dell'UE a medio e lungo termine, al miglioramento dell'efficienza delle operazioni doganali, ad un uso più efficace dei dati doganali sfruttando i progressi tecnologici, nonché a garantire le giuste competenze digitali per le dogane UE, in tutti gli Stati membri dell'UE.

Tali risultati si ritrovano nel piano d'azione doganale della Commissione per il rafforzamento del funzionamento dell'unione doganale, presentato dalla DG TAXUD il 28.9.2020 “Fare avanzare l'unione doganale al livello successivo: un piano d'azione” (COM (2020) 581 final), le cui conclusioni furono approvate con favore dal Consiglio dell'UE il 18.12.2020, in cui si prendeva atto che, nonostante la modernizzazione normativa attuata nel 2016 con il CDU, erano emersi problemi quali “la sottovalutazione delle merci al fine di evitare i dazi doganali e l'IVA e il contrabbando di beni illeciti o pericolosi” oltre agli evidenti “squilibri tra gli Stati membri nei controlli doganali, nonché la diversione delle merci verso i punti di ingresso e di uscita più deboli del territorio doganale dell'UE per evitarne il rilevamento” (v. anche la relazione della Corte dei conti UE n. 19 del 2017).

Nel documento la Commissione presentava un ambizioso piano d'azione articolato in una serie di azioni volte a garantire un'unione doganale più coerente e forte relativa a quattro settori di intervento: la gestione dei rischi, il commercio elettronico, la conformità e l'azione congiunta dell'unione doganale.

Evidenziava, in particolare, il timore che il quadro di gestione dei rischi non fosse attuato “nello stesso modo in tutti gli Stati membri”, dato che le informazioni non sono raccolte o condivise tra gli Stati membri oppure perché gli Stati membri non dispongono di dati comparativi a livello di Unione che consentano loro di interpretare i propri dati nazionali, nonché la necessità di una più ampia e operativa cooperazione tra autorità doganali degli Stati membri, in particolare garantendo che tutti gli Stati membri dispongano di risorse umane adeguate e qualificate, nonché di attrezzature moderne e affidabili per l'espletamento dei controlli doganali.

Quanto al rapporto di lavoro del gruppo di saggi, presentato da ultimo il 31 marzo 2022, intitolato “Putting more union in the european customs - Ten proposals to make the EU Customs Union fit for a Geopolitical Europe”, questo ha evidenziato le cause profonde dei problemi insiti nell'amministrazione doganale in relazione, in particolare, alla crescita esponenziale dei volumi di traffici di merci in e-commerce, la necessità di migliorare l'efficienza della sicurezza e dei controlli delle Dogane coinvolte, la non uniformità circa l'applicazione delle norme e delle procedure doganali, la transizione verde, nonché l'evoluzione del contesto geopolitico.

A ciò si aggiunge la complessità dei processi e della governance delle dogane unionali che non consente alle autorità ed agli operatori di poter operare “in modo efficiente”, costringendo gli importatori dell'UE a doversi interfacciare con “27 amministrazioni doganali nazionali e più di 111 interfacce e sistemi informatici separati”, con conseguente aggravio di costi, in assenza di una banca dati doganale centrale dell'UE o una supervisione della catena di approvvigionamento unionale, con conseguenti rischi di perdita di entrate pubbliche, terrorismo, attività criminali, frodi, immissione sul mercato di prodotti pericolosi, nonché concorrenza sleale dei commercianti extra UE.

Il WPG, invitato ad approfondire le problematiche nelle macro aree dell'e-commerce, della gestione del rischio doganale, della gestione efficace della crescente gamma di compiti non finanziari delle dogane nonché della futura struttura di governance, ha concluso formulando le seguenti dieci raccomandazioni per il futuro sviluppo dell'Unione doganale da attuare entro il 2030:

1. Un pacchetto di riforme in materia di processi, responsabilità e governance dell'unione doganale.
2. Un nuovo approccio ai dati volto a ridurre la dipendenza dalle dichiarazioni in dogana, ottenere dati di migliore qualità da fonti commerciali e fornire alle imprese un unico punto di ingresso per le formalità doganali.
3. Un quadro globale per la cooperazione, che consenta una migliore condivisione dei dati in tutta l'unione doganale, con la partecipazione delle autorità di vigilanza del mercato, degli organismi di contrasto e delle autorità fiscali.
4. L'istituzione di un'Agenzia europea delle dogane per integrare il ruolo della Commissione e coadiuvare l'operato degli Stati membri.
5. La riforma e l'ampliamento del sistema dell'operatore economico autorizzato (AEO).
6. Un nuovo quadro di riferimento per la responsabilità e fiducia degli operatori, in cui le imprese chiedano lo status di operatori economici autorizzati per ottenere l'accesso commerciale al mercato dell'UE.
7. La fine della soglia di 150 € per l'esenzione dai dazi doganali per il commercio elettronico, unitamente ad aliquote semplificate per le spedizioni di basso valore.
8. Un pacchetto di misure per rendere più ecologiche le dogane dell'UE, digitalizzare le procedure, garantire che i divieti e le restrizioni legati alla sostenibilità siano adeguatamente attuati sui prodotti importati ed eventualmente riformare la nomenclatura del Sistema Armonizzato dell'Organizzazione mondiale delle dogane per consentire la corretta classificazione dei prodotti “green” che l'UE intende promuovere nel commercio internazionale.
9. Risorse adeguate, migliori competenze e strumenti adeguati per le amministrazioni doganali, per garantire che possano svolgere pienamente le loro mansioni.
10. Una stima annuale del divario delle entrate doganali (Customs Revenue Gap) per gestirne al meglio la riscossione.

Arancha González Laya (ex Ministro spagnolo degli affari esteri, dell'Unione europea e della cooperazione internazionale), Presidente del gruppo di saggi, ha dichiarato che “La relazione chiede un urgente cambiamento strutturale del modo in cui le dogane europee sono organizzate e attrezzate. Un'unione doganale forte con una “frontiera esterna unica” protettiva è essenziale per l'autonomia strategica dell'Europa, per il suo commercio e per le sue ambizioni in materia di sicurezza e difesa. L'inazione equivarrebbe in effetti a una minore protezione per i cittadini europei, una minore competitività per le imprese europee e una minore sicurezza per l'UE”.

La relazione del gruppo di saggi, inoltre, ha evidenziato un ulteriore e grave problema nella mancanza, a livello unionale, di un elenco comune di norme in materia di divieti e restrizioni, che si traduce in approcci e pratiche divergenti (“non-uniformity of Customs rules and procedures across Member States”) tra gli Stati membri (v. punti 3, 5 par. 3, Raccomandazione n.1 e Appendice n. 3 e 4 del rapporto).

La Commissione UE, al riguardo, ha pubblicato in data 31 marzo 2022 una raccolta dei numerosi divieti e restrizioni esistenti a livello dell'UE nei vari ambiti di operatività doganale, definiti come “Prohibitions and Restrictions (P&R)”, quale strumento pratico (non esaustivo e non vincolante) ad uso delle istituzioni dell'UE, delle autorità doganali e delle parti interessate, i quali, conformemente agli artt. 134 e 267 del Codice doganale dell'Unione (CDU, Reg. 952/2013), possono essere imposti sulle merci quando sono giustificati da motivi di:

• moralità pubblica, ordine pubblico o pubblica sicurezza,
• protezione della salute e della vita delle persone, degli animali o delle piante,
• tutela dell'ambiente,
• tutela del patrimonio nazionale avente valore artistico, storico o archeologico e
• tutela della proprietà industriale e commerciale,
• tutela della proprietà intellettuale e controllo sul contante.

Nel documento COM(2023) 259 final, al punto 3, la Commissione prende atto come il CDU abbia contribuito a chiarire ed armonizzare le norme doganali, al fine di ridurre approcci divergenti tra gli Stati membri, ad esempio nei settori delle custom decisions o circa le condizioni per la concessione dello status di operatore economico autorizzato (AEO), tuttavia l'armonizzazione è insufficiente in alcuni altri settori, quali in particolare la gestione del rischio ed il monitoraggio dello status di AEO, oltre al contingente problema delle differenti interpretazioni delle norme.

Le proposte di modifica del CDU sono contenute di fatto nel documento COM(2023) 258, final, il cui punto 5 (Detailed explanation of the specific provisions of the proposal) sintetizza le finalità delle proposte di modifica, evidenzia che “il nuovo codice doganale dell'Unione ha una struttura semplice e intuitiva”, sottolinea tanto la creazione della nuova Autorità doganale dell'UE quanto l'armonizzazione minima comune delle infrazioni doganali e delle sanzioni non penali, per poi passare a “spiegare” in sintesi il contenuto dei vari Titoli del nuovo CDU.

Nello specifico viene spiegato che:

il Titolo I introduce il nuovo codice doganale dell'Unione, che si basa su molti elementi del codice precedente, rafforzando la missione delle autorità doganali.

il Titolo II stabilisce le responsabilità dell'importatore, del presunto importatore e dell'esportatore nei confronti delle dogane, coinvolgendo nelle operazioni doganali anche i venditori online e le piattaforme di commercio elettronico (quali presunti importatori). Viene poi chiarito il ruolo del vettore che introduce le merci nel territorio doganale e viene introdotto il nuovo status di operatori “Trust and Check trader”, i quali concedono alle autorità doganali l'accesso ai propri sistemi elettronici tenendo traccia del movimento delle merci, ottenendo in cambio alcuni vantaggi, in particolare la possibilità di svincolare le merci per conto della dogana e di differire il pagamento dei dazi.

il Titolo III presenta il nuovo sistema integrato e centralizzato di dati che va a sostituire gli attuali 27 sistemi informatici doganali (l'Hub di dati doganali dell'UE).

il Titolo IV specifica in particolare i concetti relativi alla vigilanza doganale, ai controlli ed miglioramento della gestione dei rischi sia finanziari che non finanziari dell'intera catena di approvvigionamento. Nell'ambito della nuova analisi dei rischi a livello dell'UE da parte dell'Autorità doganale dell'UE, tale ente emetterà raccomandazioni di controllo alle autorità doganali che dovranno essere attuate e dovranno essere fornite le ragioni per cui non sono state applicate.

il Titolo V contiene le diverse procedure doganali che consentono a un operatore di immagazzinare temporaneamente le merci o di immetterle in libera pratica nel mercato unico dell'UE. Gli operatori Trust and Check potranno svincolare le loro merci senza l'intervento della Dogana qualora le informazioni sono disponibili in anticipo e se le merci non sono state selezionate per i controlli. Tale titolo include anche norme chiare circa la procedura che le autorità doganali seguono quando devono consultare altre autorità competenti prima di svincolare le merci.

il Titolo VI espone il nuovo processo semplificato per l'introduzione delle merci nell'UE (v. COM(2023) 258, final, pp. 48, 73, nonché artt. 5, p. 56, e 149 del nuovo CDU) che prevede, per le dogane, che la loro “attenzione” si sposti dalla singola spedizione verso la supervisione della catena di approvvigionamento per identificare i rischi, consentendo loro di intervenire su ogni singola spedizione sulla base delle informazioni presenti nell'Hub di dati doganali dell'UE.

il Titolo VII contiene le regole in tema di esportazione, è evidenziato che l'esportatore sia stabilito nell'UE e che la Dogana si occupi della relativa analisi dei rischi.

Il Titolo VIII ribadisce le procedure speciali contenute nel CDU in relazione ai regimi speciali.

Il Titolo IX stabilisce norme dettagliate riguardo ai tre elementi della classificazione, del valore e dell'origine. La proposta non li modifica. Tuttavia, poiché tali elementi dell'obbligazione doganale sono particolarmente complessi da applicare al commercio elettronico, verranno concesse all'importatore due semplificazioni che questo potrà scegliere di applicare per determinare il dazio doganale applicabile. La prima riguarda la prova dell'origine non preferenziale alla quale si può rinunciare per i beni di e-commerce qualora l'importatore abbia optato per l'utilizzo del trattamento tariffario semplificato. Tale semplificazione è prevista in relazione al consistente onere amministrativo per ottenere tale prova d'origine, solitamente sproporzionato rispetto al valore dei beni. In secondo luogo, a condizione di utilizzare il trattamento tariffario semplificato, le spese di trasporto fino alla destinazione finale delle merci devono essere incluse nel valore in dogana. Tale metodo garantisce l'allineamento del valore per i dazi all'importazione e per l'IVA riguardo le transazioni e-commerce B2C nelle quali i costi di trasporto sono generalmente determinati fino all'indirizzo del consumatore finale.

nel Titolo X viene specificato che nell'e-commerce l'importatore incorre nell'obbligazione doganale già al momento del pagamento della vendita; tuttavia poiché ciò potrebbe avvenire molto prima che le merci arrivino fisicamente nell'UE, gli intermediari del commercio elettronico possono essere autorizzati a notificare l'effettivo dazio sostenuto e disporre di pagamenti periodici, riscossi dallo Stato membro di stabilimento e registrazione.

nel Titolo XI sarà prevista (in tema di gestioni di crisi) la possibilità per l'autorità doganaledell'UE di sviluppare protocolli e procedure, come l'applicazione di criteri di rischio comuni, nonché adeguate misure di mitigazione e un quadro di collaborazione, la quale ne garantirà l'applicazione e l'attuazione per mezzo di decisioni di esecuzione della Commissione.

al Titolo XII il Regolamento istituisce l'Autorità doganale dell'UE (artt. 205-238 del nuovo CDU), individuandone i compiti, le responsabilità e la governance. La Commissione può affidare all'Autorità lo sviluppo e la gestione dell'Hub di dati doganali dell'UE. L'Autorità presiederà la gestione del rischio a livello dell'UE e rilascerà raccomandazioni alle autorità doganali nazionali. L'autorità doganale dell'UE coordinerà inoltre attivamente l'azione doganale in tutta l'UE e attuerà le priorità politiche per il funzionamento dell'unione doganale e con altre agenzie, organismi e reti quali EUROPOL, FRONTEX o ECHA. Faciliterà inoltre la cooperazione tra amministrazioni, compreso il lavoro di gruppi di esperti, la formazione e lo scambio di personale tra Paesi membri. Per adempiere alle proprie finalità, le dogane cooperano strettamente e regolarmente con le autorità di vigilanza del mercato, le autorità di controllo sanitario e fitosanitario, le autorità e gli organismi incaricati dell'applicazione della legge, le autorità di gestione delle frontiere, gli organismi di protezione ambientale, gli esperti di beni culturali e le altre autorità di settore.

il Titolo XIII prevede un nuovo quadro di cooperazione per una collaborazione strutturata tra le dogane e tutte quelle autorità poco sopra elencate nei settori della legislazione, dello scambio di dati, e nell'elaborazione della strategia e di un'azione coordinata. Viene poi fatta menzione alle divergenze tra le differenti prassi nazionali in materia di infrazioni doganali e relative sanzioni che differiscono notevolmente tra gli Stati membri, il che porta a disparità di trattamento e distorsioni nei traffici commerciali.

il Titolo XIV è interamentededicato alle infrazioni doganali ed alle conseguenti sanzioni (artt. da 245 a 255), data l'importanza ed il valore riconosciuto a tali elementi, a fronte, come già detto, di una mancata uniformità normativa e di prassi a livello UE. Viene così previsto un nucleo minimo comune di atti od omissioni che costituiscono infrazioni doganali e relative sanzioni non penali, nonché principi comuni, senza modificare l'ordinamento processuale degli Stati membri e consentendo comunque ai singoli Stati membri (art. 245) di prevedere sanzioni doganali (amministrative o penali) più rigorose. Le infrazioni doganali che riguardano più di uno Stato membro richiederanno la collaborazione delle autorità. L'Hub di dati doganali dell'UE raccoglierà tutte le decisioni relative alle violazioni doganali e le relative sanzioni. In particolare, brevemente, costituiranno sanzioni doganali quelle previste all'art. 252 (compresi il favoreggiamento, l'istigazione ed il tentativo, v. art. 246). Nel caso di un atto o di un'omissione che comporti un'infrazione doganale, commesso in reazione a circostanze anomale e imprevedibili estranee all'interessato, le cui conseguenze nonostante l'esercizio della diligenza dell'operatore, non potevano essere evitate, è esclusa la responsabilità della persona che lo ha commesso. Sarà prevista la possibilità di dimostrazione della buona fede ai fini della gradazione della sanzione, nonché di specifiche circostanze sia attenuanti (art. 247) sia aggravanti (art. 248). Gli Stati membri potranno prevedere un termine di prescrizione tra 5 e 10 anni dalla data in cui l'atto o l'omissione è stato commesso ai fini dell'irrogazione della sanzione per un'infrazione doganale di cui all'articolo 252 (sulla falsariga del termine previsto per gli atti perseguibili penalmente di cui all'attuale art. 103, par. 2 del CDU), oltre che l'individuazione dell'inizio del termine di prescrizione in caso di infrazioni doganali continue o ripetute. Spetterà loro, inoltre, provvedere affinché sia stabilito in tre anni il termine di prescrizione per l'esecuzione di una decisione processuale che dichiara dovuta una sanzione, decorrente dal giorno in cui tale decisione diventa definitiva, oltre a stabilire i casi di sospensione dei termini di prescrizione. Qualora le infrazioni doganali di cui all'art. 252 sono commesse in più di uno Stato membro e un'autorità competente di uno di questi avvii per prima un procedimento relativo a tale infrazione, tale autorità competente coopera con le autorità competenti degli Stati membri interessati dalla stessa infrazione doganale contro la stessa persona per gli stessi fatti (art. 249). Viene poi ribadito (art. 253) che gli Stati membri possano prevedere sanzioni supplementari per le infrazioni doganali di cui all'art. 252 nonché tutte le misure necessarie per garantirne l'applicazione, specificando infine (si riprende l'art. 42 del CDU) che le sanzioni debbano essere effettive, proporzionate e dissuasive. L'art. 254, infine, contiene l'importante specifica delle conseguenze sanzionatorie alle infrazioni doganali accennate, prevedendo una o più delle seguenti forme:

a) un onere pecuniario da parte delle autorità doganali, calcolato in maniera differente a seconda che l'infrazione doganale abbia un impatto sui dazi doganali oppure, qualora non sia possibile calcolare l'onere pecuniario conformemente al punto precedente, questo è calcolato in base al valore in dogana delle merci, o infine applicando un importo tra un minimo ed un massimo qualora l'infrazione doganale non riguardi merci specifiche;

b) la revoca, la sospensione o la modifica delle decisioni doganali intestate all'interessato, quando tale decisione sia interessata dall'infrazione;

c) la confisca dei beni e dei mezzi di trasporto. Gli atti o le decisioni sulle sanzioni applicate per qualsiasi violazione doganale sono registrati nel Data Hub doganale dell'UE insieme all'esito dei controlli doganali.

La nuova autorità doganale dell'UE sarà un'agenzia decentrata che riunirà le competenze e le risorse degli Stati membri e della Commissione (fornendo a tali soggetti servizi doganali) e gestirà la valutazione del rischio doganale a livello unionale, utilizzando ed analizzando i dati costantemente aggiornati del centro dati doganale digitale europeo (EU Customs Data Hub) nell'hub di dati doganali dell'UE, al fine anche di poter raccomandare agli Stati membri quali merci a rischio debbano essere fermate alla frontiera, creando in tal modo una vera frontiera esterna comune per le merci.

Nelle intenzioni, tale approccio dovrebbe consentire di combattere più efficacemente il fenomeno del cosiddetto “border shopping” (shopping di frontiera), che vede traders senza scrupoli mirare e scegliere consapevolmente gli anelli più deboli della frontiera esterna per introdurre i propri beni non conformi o illegali nel mercato unionale.

Nelle “Questions and Answers: EU Customs Reform” del 17 maggio scorso la Commissione ricorda come attualmente gli Stati membri valutino e gestiscano i rischi doganali attraverso sistemi e dati nazionali, senza una supervisione della catena di approvvigionamento a livello centrale unionale, mancando altresì un approccio centrale per valutare il rischio di importazioni fraudolente, potenzialmente dannose per i consumatori e per il bilancio dell'UE.

Il fine principale della riforma è di rivedere le modalità di effettuazione della valutazione, gestione e definizione delle priorità del rischio, in modo che i controlli doganali siano più mirati ed efficaci ad ogni punto di ingresso nell'UE, mediante anche una maggiore collaborazione tra le autorità doganali a livello unionale, facilitando lo scambio di risorse, competenze ed informazioni in tempo reale.

Il maggiore e più efficiente scambio di dati ai fini dell'analisi congiunta dei rischi doganali avverrà anche tra autorità doganali e non doganali quali, ad esempio, le autorità di vigilanza del mercato e le autorità fiscali, oltre che con organismi unionali quali l'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), la Procura europea (EPPO), Europol e Frontex.

Con il nuovo sistema di gestione dei dati, gli operatori commerciali saranno in grado di fornire le informazioni sulle catene di approvvigionamento, che solitamente devono trasmettere alle autorità sulle operazioni doganali, direttamente tramite un'unica interfaccia, l'Hub di dati doganali dell'UE, consentendo anche, in particolare, di collegare ogni singola spedizione di merci ad una specifica “persona” nell'UE che è individuata come responsabile del rispetto dei pagamenti dei dazi e della normativa collegata, nonché della conformità delle merci alle norme e alla legislazione unionale.

Le dogane avranno quindi una visione d'insieme delle catene di approvvigionamento delle merci in entrata nel territorio doganale dell'UE e gli Stati potranno condividere tali dati che, letti e coordinati tramite l'intelligenza artificiale, consentirà di gestire meglio i processi doganali ed evitare l'ingresso di merci non conformi o illegali per mezzo di una migliore e più efficiente cooperazione tra autorità doganali.

La Commissione ha proposto di introdurre, a partire dal 2032, un gruppo specifico di operatori doganali, cd “Trust and Check”, da affiancare ai già esistenti operatori economici autorizzati (AEO), consentendo ai primi di sdoganare le merci presso le dogane dello Stato membro in cui hanno sede, a prescindere dal luogo di entrata delle stesse, dando così finalmente attuazione all'istituto dello sdoganamento centralizzato, previsto “sulla carta” dall'art. 179 del CDU ma di fatto mai entrato in funzione.

La riforma, sul punto, mira a ridurre i tempi ed i costi degli operatori per ottenere lo sdoganamento, spostando il focus da un “sistema basato sulle dichiarazioni ad un sistema basato sui dati”, consentendo in tal modo, per le catene di approvvigionamento trasparenti e conformi, riduzioni delle pratiche burocratiche e delle formalità doganali, oltre al pagamento dei dazi in maniera periodica anziché all'importazione.

Al ricorrere delle condizioni previste, ai soggetti Trust and Check sarà concesso di importare le merci senza alcun intervento doganale attivo, oltre a poter autocontrollare la conformità delle loro merci e pagare periodicamente i dazi, senza presentare dichiarazioni doganali per ogni spedizione.

La qualità, la coerenza e l'accuratezza dei dati trasmessi consentirà alle dogane di monitorare e valutare l'affidabilità dell'operatore e, se necessario, potrà revocare l'autorizzazione Trust and Check qualora l'operatore non soddisfi più i criteri.

Dal 2032, riferisce la Commissione, gli operatori Trust and Check faranno riferimento per le proprie operazioni nell'UE ad un'unica amministrazione doganale, evitando di interagire potenzialmente con 27 amministrazioni doganali diverse, operando solo con la dogana nello Stato membro in cui hanno sede. Nel 2035 si valuterà se tale possibilità potrà essere estesa a tutti gli altri operatori.

La riforma vuole rendere le piattaforme online attori fondamentali al fine di garantire che le merci vendute online nell'UE rispettino gli obblighi doganali, spostando la responsabilità nel pagamento dei dazi e dell'iva dai singoli consumatori o dai vettori alle suddette piattaforme, le quali saranno considerate quali “importatori” (“deemed importer”) e quindi responsabili di garantire che i dazi doganali e l'IVA siano pagati all'acquisto nonchè di trasferire tali entrate allo Stato membro di registrazione, assicurando al contempo che gli acquisti siano “sicuri ed in linea con gli standard ambientali, di sicurezza ed etici dell'UE”.

A partire dal 2028 le piattaforme saranno tenute a registrare tutte le proprie vendite nell'Hub di dati doganali dell'UE, fornendo così alle dogane UE una panoramica immediata delle merci di paesi terzi vendute online ai consumatori nell'UE, senza la necessità di procedere a dichiarazioni doganali per ogni singolo pacco.

La riforma, nel documento COM(2023) 259 final, intende modificare il Reg. n. 2658/87 (in relazione all'introduzione di un trattamento tariffario semplificato per le vendite a distanza di beni) ed il Reg. n. 1186/2009 in relazione alla franchigia daziaria.

Riguardo il secondo si propone, a partire dal 2028 (v. art. 3 COM(2023) 259 final), di abolire l'attuale franchigia doganale dei 150 euro sotto la quale vi è esenzione daziaria, eliminando il Capo V del Reg. n. 1186/2009, ponendo in tal modo rimedio alle endemiche e costanti sotto fatturazioni di beni in entrata nell'UE.

Si intende inoltre semplificare il calcolo dei dazi doganali per le merci più comuni e di basso valore acquistate al di fuori dell'UE, “riducendo le migliaia di possibili categorie di dazi doganali”, semplificando il calcolo dei dazi doganali per i piccoli pacchi, aiutando in tal modo sia le piattaforme che le autorità doganali a gestire meglio l'enorme mole di acquisti e-commerce in entrata nell'UE.

Per affrontare i problemi individuati nel settore del commercio elettronico di merci provenienti da Paesi terzi si propone di utilizzare un metodo di calcolo dei dazi semplificato, basato su cinque categorie diverse (ciascuna con una differente aliquota del dazio) che mira a ridurre l'onere amministrativo derivante dal calcolo delle aliquote dei dazi applicabili sui beni e-commerce sia per le dogane che per le imprese.

Tale concetto, cosiddetto “duty bucketing system” (v. anche COM(2023) 259, final, par. 5, Detailed explanation of the specific provisions of the proposal) si basa su un modello già utilizzato con ottimi risultati in Canada e lì in vigore dal 2012 (il cd “Canada's Low-Value Shipments Policy Regarding the Application of Customs Duties”), in relazione ai beni destinati all'uso privato (B2C business-to-consumer o C2C consumer-to-consumer) con un valore non superiore a “CAD 500” (500 dollari canadesi equivalenti ad euro 340 circa).

Dal 2012 il Canada ha gestito un tale sistema (il GHS o Generic Harmonized System), il quale, per le spedizioni sotto soglia, prevede che la classificazione merceologica sia effettuata sulla base di un breve elenco di descrizioni, raggruppate sotto tre codici SA “fittizi” che sostituiscono i circa 5.400 codici SA utilizzati per classificare beni al di sopra di tale valore.

Tale soluzione consente sia al venditore estero di calcolare più facilmente i dazi sia al contempo di offrire al consumatore un costo di acquisto preciso, oltre ad eliminare i potenziali e ricorrenti errori di classificazione sia per gli operatori sia per le dogane.

La proposta prevede cinque categorie con aliquote del dazio rispettivamente dello 0% (ad esempio per libri, materiali stampati, opere d'arte), 5% (ad esempio per giocattoli, strumenti musicali, posate in metallo), 8% (ad esempio per prodotti in seta e cotone, prodotti ceramici, articoli fotografici), 12% (es. per articoli in pelle, borse da viaggio) e 17% (es. calzature, vetreria) e si riferisce a beni identificati in base ai Capitoli del Sistema Armonizzato.

Sono escluse da tale criterio di calcolo semplificato (v. art. 1 della proposta COM(2023) 259) le merci soggette ad accise armonizzate, le merci soggette a misure antidumping, antisovvenzioni o di salvaguardia, nonché le merci contenute nei capitoli 73, 98 e 99 della Nomenclatura Combinata (rispettivamente lavori di ghisa, ferro o acciaio; impianti industriali; merci importate o esportate in circostanze particolari).

Tale sistema di calcolo, inoltre, non tiene conto del carattere originario delle merci.

Qualora l'operatore economico voglia beneficiare di aliquote tariffarie agevolate dimostrando il carattere originario delle merci, potrà farlo applicando le “procedure standard”.