Rinnovazione tacita della locazione ad uso diverso stipulata da un Ente pubblico territoriale

Massima

«Ai contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione, stipulati dallo Stato o da altri Enti pubblici territoriali sia in qualità di conduttori, sia in qualità di locatori, ai sensi dell'art. 42 L. 392/1978, trova applicazione il tacito rinnovo alle scadenze successive alla seconda, previsto dall'art. 28 L. 392/1978, atteso che l'operatività di tale meccanismo non è incompatibile con il principio secondo il quale la volontà della P.A. deve essere necessariamente manifestata in forma scritta, poiché l'obbligo di tale forma, assolto ab origine con la stipulazione del contratto, validamente permane e continua a costituire il fattore genetico anche per i sessenni successivi, in difetto di diniego di rinnovazione da parte del locatore, ovvero di disdetta da parte del conduttore alla prima scadenza, o ancora di disdetta, ad opera di uno dei contraenti, alle scadenze successive.»

Il caso

Una Comunità Montana aveva ottenuto sia in primo grado, sia in appello, la condanna di una società di persone al risarcimento dei danni per la mancata tempestiva restituzione di un immobile, asseritamente concesso in comodato.

La Suprema Corte (Cass. 17 gennaio 2019 n. 1039) aveva cassato la sentenza di secondo grado, rinviando la causa al giudice d’appello affinché, esclusa la natura di comodato del contratto intercorso tra le parti, valutasse quale fosse la disciplina ad esso applicabile, traendone le dovute conseguenze.

Il giudice di rinvio ha ricondotto il rapporto intercorso al contratto di locazione ad uso diverso da quello abitativo, ma ha escluso la rinnovazione del rapporto alla scadenza, a ciò ostando la natura pubblica dell’Ente locatore; ha quindi ribadito la condanna risarcitoria per la mancata tempestiva riconsegna, ma ha anche condannato la Comunità Montana a pagare alla società conduttrice l’indennità per la perdita dell’avviamento commerciale.

Ha proposto ricorso per cassazione la società conduttrice, tra l’altro denunciando con il primo motivo la violazione degli artt. 27, 28, 29 e 79 L. 392/1978 con riferimento alla rinnovazione del contratto.

La questione

Si applica anche alle Pubbliche Amministrazioni e agli Enti locali territoriali la rinnovazione tacita del contratto prevista dall'art. 28 L. 392/1978, in assenza di una manifestazione volontà negoziale per iscritto da parte loro?

È rilevante la veste di locatore o conduttore assunta nel rapporto dalla P.A.?

La decisione

Con l'ordinanza in commento la Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, richiamando una costante giurisprudenza di legittimità secondo la quale anche ai contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione stipulati dallo Stato o da altri enti pubblici territoriali, di cui all'art. 42 L. 392/1978, è applicabile la disciplina dettata dagli artt. 28 e 29 della stessa legge in tema di rinnovazione, che accorda al conduttore una tutela privilegiata in termini di durata del rapporto.

Ciò perché, a differenza dell'ipotesi regolata dall'art. 1597 c.c., la protrazione del rapporto alla scadenza deriva direttamente dalla legge e non costituisce l'effetto di una tacita manifestazione di volontà successiva alla stipulazione del contratto, che la legge presume in virtù di un comportamento concludente, questo sì incompatibile con il principio secondo il quale la volontà della P.A. deve essere necessariamente manifestata in forma scritta. In particolare, la Cassazione ha sottolineato che i principi giurisprudenziali richiamati, pur formatisi con riferimento a ipotesi in cui la P.A. aveva la veste di conduttore, erano estensibili anche al caso opposto della P.A. locatrice, in assenza di alcuna ragione ostativa, logica o giuridica.

La Suprema Corte ha anche riaffermato l'orientamento consolidato per cui il principio citato, pur testualmente riferito alla prima scadenza contrattuale (e alla corrispondente prima rinnovazione), è applicabile anche alle scadenze successive alla prima, poiché il citato art. 28 L. 392/1978 non giustifica alcuna ragionevole distinzione della prima rinnovazione automatica dalle successive, se non ai soli fini del diniego alla prima scadenza, esercitabile dal locatore esclusivamente per cause tassative.

È stata infine ritenuta nulla per contrasto con norma imperativa la clausola contrattuale con cui la conduttrice si era impegnata a restituire l'immobile entro nove anni prorogabili di altri nove con il consenso di entrambe le parti.

Le soluzioni giuridiche

La giurisprudenza di legittimità è ferma nel ritenere la necessità della forma scritta per la manifestazione della volontà negoziale della Pubblica Amministrazione, anche quando essa agisce iure privatorum.

Secondo questo indirizzo, il contratto deve rivestire, exartt. 16 e 17 RD 2440/1923, la forma scritta ad substantiam, che è strumento di garanzia nell'interesse del cittadino, costituisce remora agli arbitrii e agevola l'espletamento della funzione di controllo attraverso la precisa identificazione dell'obbligazione assunta e del contenuto negoziale dell'atto, così da risultare espressione dei principi di imparzialità e buon andamento posti dall'art. 97 Cost.; pertanto la prescritta forma impone, a pena di nullità, la redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del privato contraente e del titolare dell'organo titolare del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi (Cass. 13 aprile 2023 n. 9847, Cass. 15 giugno 2020 n. 11465, Cass. 31 ottobre 2018 n. 27910, Cass. 4 novembre 2013 n. 24679, Cass.14 giugno 2008 n.15645, Cass. 6 luglio 2007 n. 15296).

Questo principio induce la Cassazione ad escludere la rilevanza, a tal fine, della delibera emessa dall'organo collegiale, che opera soltanto nei rapporti interni dell'ente pubblico (Cass. 27 marzo 2023 n. 8574, Cass. 20 marzo 2014 n. 6555, Cass. 23 aprile 2008 n. 10553, Cass. 7 settembre 2004 n. 17986).

Assunti questi recentemente confermati dalle Sezioni Unite, che hanno precisato che il contratto d'opera professionale stipulato con la P.A. (ancorché rientrante in attività svolta iure privatorum) privo della forma scritta prevista ad substantiam è affetto da nullità, che rileva nel rapporto tra l'amministrazione e il professionista, anche se non può costituire causa di esclusione della responsabilità di quest'ultimo nei confronti dei terzi. (Cass. SU 19 maggio 2023 n. 13849).

Nel caso di specie, la Cassazione ha ritenuto che le regole che impongono alla P.A. la stipulazione del contratto in forma scritta ad substantiam non ostassero alla rinnovazione tacita del contratto locatizio, prevista dall'art. 28 L. 392/1978, che scaturisce automaticamente dall'integrazione della fattispecie legale e costituisce un effetto ulteriore, previsto dalla legge della originaria manifestazione di volontà negoziale dei contraenti; ciò diversamente dall'istituto della rinnovazione tacita di cui all'art. 1597 c.c., secondo il quale la locazione si ha per rinnovata se, scaduto il termine, il conduttore rimane ed è lasciato nella detenzione della cosa locata o se, trattandosi di locazione a tempo indeterminato, non è stata comunicata la disdetta a norma dell'articolo 1596, laddove si è in presenza di una tacita manifestazione di volontà successiva alla stipulazione del contratto configurante un comportamento concludente.

Il novum della pronuncia in esame rispetto all'orientamento già solido della giurisprudenza, ancor di recente ribadito da Cass.12 aprile 2023 n. 9759, va colto nell'estensione della soluzione interpretativa alla situazione opposta (P.A. locatrice) di quello esaminata in tutti i casi precedenti (P.A. conduttrice). A tal proposito la Corte Suprema, affrontando la fattispecie  con la lente del controllo del requisito formale del contratto, ha ritenuto che non vi fosse alcuna ragione, logica o giuridica, che suffragasse una diversa soluzione.

Osservazioni

Non è incoerente con gli orientamenti giurisprudenziali sopracitati la puntualizzazione operata dalla Suprema Corte con ordinanza Cass. 9 maggio 2017 n. 11231 nel diverso caso del mutamento di intenti della P.A. dopo l'invio della disdetta; in quel caso è stato affermato che l'invio della disdetta nel termine previsto negozialmente impedisce che possa ritenersi prorogato per fatti concludenti il contratto scritto, nel quale pure sia pattuita la rinnovazione tacita, atteso che, una volta verificatisi gli effetti della disdetta, le parti possono porli nel nulla solo con un ulteriore atto avente natura contrattuale che, nel caso della P.A., la cui inerzia è insuscettibile d'integrare una condotta produttiva di effetti negoziali, deve rivestire forma scritta ed essere adottato dall'organo legittimato a rappresentare l'ente ed a concludere, in suo nome e per suo conto, i contratti.

Ci si potrebbe chiedere se vi fosse uno spazio per pervenire a diverse conclusioni, non già nella prospettiva del requisito di forma del contratto (oggetto del mezzo di ricorso per cassazione), per cui effettivamente non si scorge perché si dovrebbe attribuire rilevanza al diverso ruolo rivestito dalla P.A., ma considerando invece la natura del bene immobile oggetto del contratto, che, allorché la P.A. è locatrice, è un bene pubblico appartenente al patrimonio dell'Ente.

Ben vero, la locazione c.d. attiva di un bene immobile appartenente al patrimonio della P.A. non è soggetta alle regole del vigente D.Lgs. 36/2023 (c.d. Codice dei contratti pubblici), che riguardano i contratti di appalto e concessione (incluso il particolare regime restrittivo della proroga: opzione di proroga e proroga tecnica di cui all'art.120 D.Lgs. 36/2023) e ben può essere oggetto di stipulazione iure privatorum, ma la P.A. non è del tutto libera nella scelta del contraente.

La giurisprudenza amministrativa, infatti, ha ritenuto che, ai sensi degli artt. 4 e 17 lett. a D.Lgs. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. 50/2016 (ma anche sulla base del previgente art. 19 D.Lgs. 163/2006) sono esclusi dalla procedura di evidenza pubblica i contratti attivi e passivi della P.A. avente ad oggetto l'acquisto o la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili, contratti questi ultimi rientranti nella potestà negoziale dell'Amministrazione; tale esclusione comporta che sia sufficiente lo svolgimento di una procedura di valutazione idonea a rispettare i principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità e tutela dell'ambiente ed efficienza energetica, previsti dall'art. 4 d.lgs. 50/2016 per tutti i contratti pubblici esclusi, pur sottoposti alla vigilanza e al controllo dell'ANAC (T.A.R. Toscana Firenze, sez. I, 5 marzo 2019, n. 332; Consiglio di Stato comm. spec., 10 maggio 2018, n. 1241).

Alle norme citate è succeduto il vigente art. 3 D.Lgs. 36/2023, di analogo contenuto, richiamato anche quanto ai contratti attivi dall'art.13 c. 2 D.Lgs. 36/2023.

Analoghe considerazioni hanno spinto l'ANAC (Delibera 30 marzo 2022 n. 155) ad affermare che la locazione ad uso non abitativo, in quanto comportante un'entrata per la P.A. derivante dalla corresponsione del canone di locazione del complesso immobiliare, è riconducibile nell'ambito dei contratti attivi della pubblica amministrazione, assoggettati alla disciplina dell'art. 4 D.Lgs. 50/2016, sicché la rinegoziazione anticipata dei contratti di locazione attiva effettuata da un Ente pubblico, con contestuale stipula di contratti di durata più estesa, risulta lesiva del citato art. 4 D.Lgs. 50/2016, in quanto per l'individuazione del conduttore è necessario lo svolgimento di una procedura di valutazione tramite l'espletamento, quantomeno, di una gara informale, previa pubblicazione di un avviso pubblico o manifestazione di interesse, idonea a rispettare i ricordati principi.

Certamente la fattispecie della rinnovazione tacita del contratto di locazione attiva per mancata disdetta alla scadenza è differente rispetto a una scelta arbitraria del conduttore o a una rinegoziazione non trasparente delle condizioni contrattuali e, tuttavia, qualche dubbio suscita il fatto che l'Ente pubblico possa, semplicemente non attivandosi, pervenire alla produzione di un risultato pratico sostanzialmente equivalente a quello che il principio generale che dovrebbe informare l'agire della Pubblica Amministrazione sembra vietare.