Esigibilità degli interessi nelle obbligazioni pecuniarie a carico della PA

Premessa

Un credito è esigibile quando non è sottoposto né a condizioni né a termini. In altre parole, è esigibile quando non soggiace a nessun vincolo e, pertanto, si dice giunto «a maturazione». Conseguentemente, il creditore può pretenderne l’adempimento o, più propriamente, in tema di obbligazioni aventi ad oggetto una somma di denaro, può richiederne il pagamento. Il concetto di esigibilità è stato (ed è) ampiamente utilizzato dalla dottrina e dalla giurisprudenza quale argomento su cui incardinare una disciplina derogatoria per il pagamento degli interessi sulle obbligazioni della PA.

Esigibilità dei crediti nei confronti della PA

La diversa situazione della PA è principalmente ravvisata nella procedura che governa i pagamenti dello Stato e degli altri enti pubblici: a tal proposito si veda la legge sulla contabilità di Stato (RD 2240/1923) ed il relativo regolamento (RD 827/1924). Il carattere normativamente vincolante di questa procedura ha portato molti a ritenere che il credito verso la PA non sia esigibile prima che la stessa abbia emesso il mandato di pagamento. Tuttavia, pur tenendo fermo che la PA deve sottostare alle norme di legge che disciplinano i pagamenti, e che tali norme sono rilevanti anche nei confronti del creditore, è andata sempre più emergendo l'idea che la PA non possa invocare tali norme per avvantaggiarsi abusivamente nei confronti del creditore.

Ad ogni modo, tralatiziamente, si riporta che:

1. I crediti certi e liquidi diventano esigibili alla scadenza del termine a prescindere dalla circostanza che sia stata regolarmente spedita la procedura di pagamento. Su tali crediti liquidi scaduti, pertanto, la PA deve corrispondere gli interessi corrispettivi ai sensi dell'art 1282 c.c.;
2. I crediti illiquidi, invece, richiederebbero un previo accertamento da parte della PA e, perciò, non sarebbero esigibili fintanto che questa non abbia emesso il mandato di pagamento o secondo altra opinione fino a quando non sia stata esaurita la fase di accertamento e compiuti tutti gli atti che la legge prescrive affinché il pagamento sia autorizzato. Ovviamente, la PA, da parte sua, deve fare il possibile per rendere il credito liquido ed esigibile. Invero, se essa ritardasse ingiustificatamente la procedura di liquidazione e pagamento oltre il tempo prescritto o entro il tempo ragionevolmente necessario, il creditore potrebbe costituirla in mora. In tal caso la PA sarebbe tenuta a corrispondere gli interessi moratori ai sensi dell'art 1224 c. 1 c.c.

In questa prospettiva gli interessi sono dovuti dal giorno della domanda.

Questa impostazione è stata messa in dubbio più volte dalla giurisprudenza e, recentemente, costituisce questione alla base dell'ordinanza interlocutoria della Cassazione (Cass. 22 novembre 2023 n. 32405) in tema di richiesta degli interessi e del maggior danno dovuti dalla PA in caso di ritardato pagamento di integrazioni dovute agli esportatori agricoli.

La giurisprudenza di legittimità è ferma nel ritenere che sui debiti delle PA, per i quali le norme sulla contabilità pubblica stabiliscono, in deroga al principio di cui all'art. 1182 c. 3 c.c., che i pagamenti si effettuano presso gli uffici di tesoreria della PA debitrice, la natura querable dell'obbligazione comporta che il ritardo nei pagamenti non determina automaticamente gli effetti della costituzione in mora ex re, ai sensi dell'art. 1219 c. 2 n. 3 c.c., occorrendo invece - affinché sorga la responsabilità da tardivo adempimento con conseguente obbligo di corresponsione degli interessi moratori e di risarcimento dell'eventuale maggior danno - la costituzione in mora mediante intimazione scritta di cui dello stesso art. 1219 c. 1 c.c. (cfr. Cass. 29 dicembre 2020 n. 29776, Cass. 28 ottobre 2020 n. 23823, Cass. 29 settembre 2015 n. 19085, Cass. 25 settembre 2015 n. 19084, Cass. 3 marzo 2009 n. 5066, Cass. 3 ottobre 2005 n. 19320, Cass. 20 maggio 2005 n. 10691).

Ma si è ulteriormente specificato che, ove vi sia un colpevole ritardo nell'espletamento della procedura di liquidazione, la PA è tenuta a corrispondere gli interessi moratori, a prescindere dall'emissione o meno del mandato di pagamento. Sicché l'eventuale esigenza di adottare le procedure della contabilità pubblica non giustifica, in caso di colpevole ritardo nelle formalità di liquidazione, la deroga al principio desumibile dall'art. 1218 c.c. della responsabilità del debitore per l'inesatto o tardivo adempimento della prestazione (responsabilità che si attua con la corresponsione degli interessi moratori come forma di risarcimento minimo) al principio posto dall'art. 1224 c. 1 c.c., che identifica la decorrenza degli interessi con il giorno della costituzione in mora.

Tali affermazioni, tuttavia, sembrano porsi in contrasto con quanto più precisamente detto in punto di diritto alle restituzioni all’esportazione quanto alla rilevanza della procedura di contabilità di Stato, stimolando una riflessione circa la possibilità per la materia di cui si discute, disciplinata dal diritto comunitario, di ammettere una tutela differenziata rispetto alle altre obbligazioni della PA per le quali, si è visto, il colpevole ritardo determina l’insorgenza del diritto agli interessi moratori a prescindere dall’emissione del titolo di spesa. Tra l’altro il dibattito si arricchisce quante volte ci si chiede se, ai fini della costituzione in mora, possa ritenersi sufficiente o meno la richiesta del contributo comunitario che apre il procedimento di verifica dei presupposti e di eventuale erogazione.

Il contrasto giurisprudenziale

Focalizzando l'attenzione sulla questione della incidenza ai fini del riconoscimento degli interessi a carico del debitore PA della presenza del titolo di spesa si rinviene un contrasto, oggi sottoposto alle Sezioni Unite:

• l'orientamento tradizionale – ripreso anche dall'ordinanza della Suprema Corte (Cass.12 gennaio 2023 n. 118) - afferma che «la liquidità e l'esigibilità del credito, necessari perché questo produca interessi ai sensi dell'art. 1282 c.c., possono essere escluse anche da circostanze e modalità di accertamento dell'obbligazione in ragione della natura pubblicistica del soggetto debitore, così che, qualora ai fini della decorrenza degli interessi corrispettivi sia necessario stabilire il momento in cui il credito pecuniario verso la PA è divenuto liquido ed esigibile, l'accertamento di tale duplice requisito non può prescindere dal presupposto formale dell'emissione del titolo di spesa che, sia pure alla stregua di una regola di condotta interna della PA condiziona e realizza il requisito suddetto. Sicché il credito pecuniario vantato nei confronti della PA non può ritenersi liquido ed esigibile, e quindi non può produrre interessi corrispettivi, fino a quando la stessa Amministrazione non abbia emesso il titolo di spesa, in conformità a quanto previsto dall'art. 270 RD 827/1924» (cfr. Cass. 10 settembre 2010 n. 18377, Cass. 6 giugno 2006 n. 13252, Cass. 4 settembre 2004 n. 17909, Cass. 24 settembre 2002 n. 13859, Cass. 23 febbraio 2000 n. 2071, Cass. 24 gennaio 1987 n. 690). In altri termini ove venga in questione il rapporto con la PA, la nozione di «liquidità» del credito va intesa in un'accezione peculiare, essendo effetto del completamento del procedimento amministrativo di liquidazione, lontana, dunque, dalla nozione comune desumibile dall'art. 1282 c.c.
• un secondo orientamento (preferibile) afferma che i debiti dello Stato e degli altri enti pubblici diventano liquidi ed esigibili e perciò produttivi di interessi corrispettivi, ai sensi dell'art. 1282 c.c., quando ne sia determinato l'ammontare e se ne possa ottenere alla scadenza il puntuale adempimento, a prescindere dal procedimento contabile di impegno e ordinazione della spesa (c.d. titolo di spesa), che, basandosi su una regola di condotta interna della PA, costituisce operazione esterna alla fattispecie costitutiva dell'obbligazione logicamente posteriore al suo perfezionamento (cfr. Cass. SU 8 giugno 1985 n. 3451, Cass. 23 maggio 2022 n. 11655, le quali, occupandosi di obbligazioni pecuniarie assunte con contratto privatistico, avevano avuto modo di affermare che «non è esatto che i debiti dello Stato e degli altri enti pubblici divengano liquidi ed esigibili, e perciò produttivi di interessi, solo quando la relativa spesa sia stata ordinata con l'emissione del mandato di pagamento ai sensi dell'art. 270 RD 827/1924 e, comunque, dopo gli altri adempimenti imposti dalle norme organizzative interne degli enti stessi. In realtà, il credito pecuniario verso la p.a. diviene liquido ed esigibile, come ogni altro credito verso soggetti privati, in conformità alle norme comuni del codice civile, quando cioè ne sia determinato l'ammontare e se ne possa ottenere, alla scadenza, il puntuale adempimento»).

Osservazioni

L’orientamento tradizionale, a sostegno delle sue affermazioni sulla derogabilità della generale disciplina degli interessi, adduce diversi argomenti, tuttavia, opinabili:

• principio di buon andamento della PA: sembra esserci qualcosa di irrazionale nel dire che la PA possa fare tardi perché ciò è imposto dal buon andamento;
• i pagamenti pubblici non possono essere avventati: sembra un argomento specioso. Proprio perché la PA deve pagare i propri debiti col denaro pubblico ha il dovere giuridico (e anche morale) di spendere bene le proprie risorse, pagando tempestivamente;
• la procedura contabile è diretta ad evitare condotte fraudolente: il diritto civile non ha questo scopo;
• la PA deve rispettare le regole di contabilità: dire che la PA, siccome ha delle regole da rispettare, può permettersi il lusso di far tardi, significherebbe dire che l'illegalità diviene premio a se stessa.