La sospensione (non) automatica della procedura accelerata di riconoscimento della protezione internazionale

Il caso di specie attiene la proposizione di un'istanza volta ad ottenere la sospensione dell'esecutività del provvedimento ritenuto manifestamente infondato con il quale la commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale ha rigettato la relativa domanda presentata da un soggetto proveniente da un Paese sicuro.

In tale contesto, sono due le questioni giuridiche poste alla base del rinvio pregiudiziale ai sensi dell'art. 363-bis c.p.c.: la prima, preliminare, concerne l'ammissibilità di tale rinvio circa un provvedimento avente natura intrinsecamente cautelare per il quale non risulta ammissibile il ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111 Cost.; la seconda attiene, invece, alla possibilità di derogare al principio di sospensione automatica del provvedimento impugnato qualora la commissione non abbia rispettato le regole endoprocedimentali disposte dagli artt. 28 e 28-bis del d.lgs. n. 25/2008.

Il tribunale, con riguardo al dubbio interpretativo su cui si fonda l'ordinanza di rinvio, ha riportato le differenti soluzioni interpretative adottate dagli uffici di merito.

Secondo la prima, in caso di proposizione del ricorso giurisdizionale, la deroga al principio della sospensione automatica del procedimento amministrativo è ritenuta ammissibile nella sola ipotesi in cui la domanda sia stata dichiarata infondata all'esito della corretta applicazione della procedura accelerata. In questo senso, si registra una rigorosa conformità rispetto alla Direttiva UE 2013/32 che pone quale principio generale quello della sospensione automatica con la sola eccezione dei casi tassativamente previsti all'art. 46, par. 5 e 6 della stessa Direttiva UE.

Per altro indirizzo interpretativo, invece, la commissione territoriale potrebbe adottare una decisione di manifesta infondatezza indipendentemente dall'applicazione della procedura accelerata con immediata esecutività della relativa decisione.

In questo caso, è valorizzato il disposto di cui all'art. 32, par. 2 della richiamata Direttiva (UE) a norma del quale nelle ipotesi di domande infondate cui si applichi una delle circostanze previste dall'art. 31, par. 8, gli Stati membri possono altresì ritenere una domanda manifestamente infondata se così definita dal diritto nazionale. Posto che tra i casi di deroga al principio in esame è richiamato lo stesso art. 32, si è affermato che la commissione territoriale può pronunciare la manifesta infondatezza senza la necessità che la stessa sia collegata ad una preventiva procedura accelerata.

Pertanto, l'art. 28-ter del d.lgs. n. 25/2008 sembrerebbe aver recepito l'art. 31, par. 8 della richiamata Direttiva (UE) nonché le norme ad esso correlate.

Infine, si è registrato anche un terzo orientamento secondo il quale la procedura accelerata è imposta dalla legge italiana soltanto per il caso in cui sia dichiarata la manifesta infondatezza per i richiedenti che provengono da Paesi di origine sicuri.

Dunque, la sospensione automatica potrebbe essere soggetta a deroga soltanto ove venga rispettato l'iter dettato dalla legge per la procedura accelerata.

La Prima Presidente della Cassazione, con decreto del 24 luglio 2023, in considerazione della necessità di definire il parametro applicativo di cui all'art. 363-bis c.p.c., ha ritenuto di rimettere alle Sezioni Unite sia la decisione sull'ammissibilità del rinvio pregiudiziale in relazione alla “definizione di un giudizio” per il quale, data la natura giuridica cautelare dello stesso, non è ammissibile il ricorso straordinario ai sensi dell'art. 111 Cost. sia, considerata l'ammissibilità del predetto rinvio, il quesito posto dal tribunale, riconoscendone “la sostanziale novità, in relazione alla ipotesi di manifesta infondatezza e alle conseguenze sul regime giuridico della sospensione dell'esecutività del provvedimento di rigetto, quando il decreto della commissione territoriale sia stato impugnato davanti al tribunale”.

Le Sezioni Unite, con sentenza del 29 aprile 2024, n. 11399, hanno dapprima enunciato il seguente principio di diritto: “il rinvio pregiudiziale di cui all’art. 363-bis c.p.c., in presenza di tutte le condizioni previste dalla disposizione, può riguardare questioni di diritto che sorgano anche nei procedimenti cautelari ante o in corso di causa”.

Ciò posto, è stato poi enunciato il secondo principio secondo il quale “in caso di ricorso giurisdizionale avente ad oggetto il provvedimento di manifesta infondatezza emesso dalla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale nei confronti di soggetto proveniente da Paese sicuro, vi è deroga al principio generale di sospensione automatica del provvedimento impugnato solo nel caso in cui la commissione territoriale abbia applicato una corretta procedura accelerata, utilizzabile quando ricorra ipotesi di manifesta infondatezza della richiesta protezione. In ipotesi contraria, quando la procedura accelerata non sia stata rispettata nelle sue articolazioni procedimentali, si determina il ripristino della procedura ordinaria ed il riespandersi del principio generale di sospensione automatica del provvedimento della commissione territoriale”.

Con riferimento alla prima questione giuridica affrontata dal provvedimento in esame, i giudici di legittimità hanno dapprima rilevato che il nuovo istituto del rinvio pregiudiziale ha lo scopo di rimettere agli stessi non dei provvedimenti specifici ma delle “questioni” necessarie a definire il giudizio, seppur in via parziale.

A riguardo, si è posto il dubbio circa la possibilità di includere tra tali questioni anche le fasi processuali cautelari che, pur non implicando dei provvedimenti immediatamente ricorribili in Cassazione, sono tuttavia caratterizzate da problematiche direttamente rilevanti sulla decisione di merito nonché potenzialmente applicabili ad una pluralità di controversie. In questo senso, si applica l'istituto deflattivo del rinvio pregiudiziale anche con lo scopo di ampliare la funzione di nomofilachia propria della Corte di cassazione attraverso l'enunciazione di un principio di diritto che trova applicazione in una serie di giudizi.

Ciò posto, per i giudici di legittimità l'individuazione di una “questione” caratterizzata dagli elementi di cui all'art. 363-bis c.p.c. può essere oggetto di rinvio pregiudiziale in ogni fase del processo, inclusa quella interlocutoria, richiamando altresì la giurisprudenza delle stesse Sezioni Unite (Cass. civ., sez. un., n. 34851/2023).

Per ciò che concerne la seconda e principale questione risolta dalla pronuncia in commento, i Giudici, richiamando la normativa interna e quella sovranazionale, hanno osservato che la sospensione automatica è diretta espressione del più generale principio di effettività della tutela che si traduce, nel caso di specie, nel diritto ad essere presente nel processo allorché, in caso non fosse operativa la sospensione del provvedimento, il soggetto sarebbe a rischio di allontanamento dal Paese, con conseguente violazione del suo diritto di difesa.

In questo contesto, ricordano le Sezioni Unite, nei casi tassativamente indicati, la procedura accelerata si fonda su una rapida audizione del richiedente, nonché su una decisione pressoché contestuale: è proprio la nozione di sospensione quale principio generale che richiede una rigida osservanza della possibilità di azione delle deroghe, non potendo ipotizzarsi un possibile ampliamento del funzionamento di quest'ultime.

La Corte osserva, quindi, che la presenza di variabili in un accertamento caratterizzato dalla rapidità implica che in caso di proroga dei termini rispetto a quelli previsti dalla norma, si realizzi una differente ipotesi procedimentale di per sé necessaria ai dovuti approfondimenti e con conseguenze anche sulla altrettanto necessaria sospensione del provvedimento.

In altri termini, per derogare al principio generale di sospensione, posto a presidio della effettività delle tutele riconosciute per la protezione internazionale, deve essere stata svolta e rigorosamente osservata la procedura accelerata con rispetto dei termini proprio nei casi, espressamente previsti, di manifesta infondatezza o inammissibilità. Se la procedura non viene osservata e si rendono necessari accertamenti o tempistiche di maggior durata, il procedimento seguirà l'iter ordinario con il ripristino di tutti gli effetti, compresa la sospensione del provvedimento della commissione territoriale (Cass. civ. n. 6745/2021; Cass. civ. n. 30515/2023).