Trasferibilità dell’interesse legittimo e successione a titolo particolare ex art. 111 c.p.c.

Il titolare  di una farmacia comunale inoltrava all'Amministrazione regionale istanza di autorizzazione al trasferimento dei locali della farmacia presso nuovi locali siti, nella medesima sede. Il Comune comunicava il parere negativo al trasferimento e la regione disponeva il diniego dell'autorizzazione, che venivano impugnati avanti al TAR Campania con ricorso definito inammissibile. Il Tribunale dichiarava la sopravvenuta carenza dell'interesse perché il ricorrente aveva ceduto il diritto alla sede farmaceutica ad altro soggetto giuridico e, quindi, riteneva esclusa la prosecuzione del giudizio tra le parti originarie, quale effetto della successione a titolo particolare nel rapporto controverso, ai sensi dell'art. 111, comma 1, c.p.c. Ciò in ragione del carattere “personale” e “diretto” dell'interesse legittimo che ne determina la “intrasferibilità”.  Il farmacista, invece, sosteneva il transito dell'interesse legittimo per effetto del trasferimento del “bene farmacia” e la prosecuzione del giudizio nei confronti dell'originario ricorrente, ai sensi dell' 111 c.p.c. La difesa della Regione Campania eccepiva la propria carenza di legittimazione passiva.

Innanzi tutto, il Collegio ha respinto l'eccezione sollevata dalla Regione essendo stati impugnati anche provvedimenti regionali (il diniego di trasferimento) per cui la Regione è parte necessaria ai sensi dell'art. 41, comma 1, c.p.a. e l'eventuale omessa notifica del ricorso avrebbe reso l'impugnativa inammissibile.

Quanto al merito della controversia, il Collegio ha premesso che la trasferibilità dell'interesse legittimo e la configurabilità di una successione a titolo particolare ai sensi dell'art. 111 c.p.c. sono questioni ampiamente controverse in giurisprudenza. Secondo un primo orientamento, la regola generale è la non trasferibilità, in quanto “l'interesse è personale” e “si appunta solo in capo al soggetto che si rappresenta come titolare”. Questa regola conosce delle eccezioni per cui occorre distinguere “tra casi in cui il “contatto” tra interessato e potere amministrativo è intervenuto in riferimento ad aspetti del suo patrimonio giuridico in cui sono possibili fenomeni di successione, da casi in cui tale contatto attiene a profili personali, e non trasmissibili, dello stesso patrimonio giuridico” (Cons. Stato, sez. IV, n. 1403 del 2013).

Altra parte della giurisprudenza ammette la “cessione a titolo particolare” dell'interesse legittimo, sia isolatamente che insieme al trasferimento di un diritto soggettivo sottostante (Cons. Stato, Sez. VI, 30 novembre 2020, n. 7520). Nello stesso senso si colloca l'indirizzo giurisprudenziale che, ritenendo l'art. 111 c.p.c. applicabile nel processo amministrativo, implicitamente consente la successione a titolo particolare anche nella titolarità, oltre che del diritto soggettivo, anche dell'interesse legittimo (Cons. Stato, Sez. II, n. 3342 del 2021).

Il Collegio, pur condividendo la tesi della trasferibilità dell'interesse legittimo, ha osservato che sono proprio i tratti peculiari della fattispecie a giustificare la soluzione accolta in primo grado.  Ciò che rileva è che ai fini di detta traslatio si verifichi la condizione, non sussistente nel caso di specie, della stretta inerenza dell'interesse legittimo alla posizione giuridica sottostante, poiché è solo questa stretta inerenza al bene/diritto trasferito (assimilabile a quella del vincolo giuridico propter rem) che determina le veicolazione simultanea (immediata e diretta) della titolarità dell'interesse legittimo esistente nel patrimonio del soggetto coinvolto dall'esercizio del potere amministrativo.

Nel declinare tale prospettazione al caso di specie il Collegio ha osservato che l'oggetto della cessione è l'autorizzazione all'esercizio dell'attività farmaceutica, ai sensi dell'art. 12, L. 2 aprile 1968, n. 475, e non la sola azienda farmaceutica (quale complesso di beni organizzato all'esercizio dell'impresa). Ai fini del trasferimento della titolarità della farmacia bisogna distinguere, ai sensi del comma 7 dell'art. 12 cit., sia il contestuale trasferimento dell'azienda ovvero della sede farmaceutica, sia l'autorizzazione al trasferimento, rilasciabile dopo la verifica di idoneità del farmacista subentrante. Dunque, il trasferimento del “bene” aziendale costituisce una mera vicenda negoziale privata, quale presupposto per l'esercizio del potere amministrativo, per  effetto del quale un soggetto diverso da quello originario subentra nella titolarità dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività farmaceutica.

In particolare, il Collegio ha chiarito che la fattispecie che rileva è mista o complessa,  perfezionandosi con un atto di cessione privata e un atto amministrativo che afferisce alla qualità soggettiva del subentrante. Tale circostanza esclude che l'interesse legittimo transiti unitamente o simultaneamente alla titolarità del bene o diritto soggettivo sottostante (la proprietà dell'azienda farmaceutica). L'interesse legittimo in capo al soggetto cedente si estingue e si ricostituisce in capo al cessionario, per effetto delle verifiche di idoneità soggettiva compiute dall'Amministrazione prima di autorizzare il trasferimento dell'autorizzazione.

Pertanto, il Collegio ha escluso l'applicazione dell'art. 111 c.p.c. perché nel corso del giudizio non è avvenuto il trasferimento del “medesimo” interesse legittimo in capo al ricorrente farmacista (che si è estinto) ma è sorto un nuovo interesse in capo al suo avente causa. Tale fattispecie consente la sussistenza di strumenti di tutela in capo all'avente causa, dal momento che l'effetto novativo di tale complessa vicenda traslativa abilita il subentrante a tutelare la sua posizione soggettiva, originaria e non derivata, attraverso la proposizione di una autonoma istanza di trasferimento e successivi eventuali strumenti di tutela giudiziale.

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello.