Non è incostituzionale la competenza funzionale del Tar Lazio sui provvedimenti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in tema di giochi

Massima

Non è incostituzionale l'art. 135, co. 1, lett. q-quater), c.p.a., nella parte in cui devolve alla competenza inderogabile del Tar Lazio «le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in denaro».

Il caso

Nell'ambito di un giudizio riguardante i profili autorizzatori connessi all'avvicendamento, all'interno di alcune “sale bingo”, di due operatori nel ruolo di concessionario per la gestione telematica del gioco lecito, il Tar Piemonte (ord. 700 del 2024) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 135, co. 1, lett. q-quater, c.p.a., nella parte in cui devolve alla competenza inderogabile del Tar Lazio «le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita di denaro».

La questione

Il giudice a quo, nel sollevare la questione di costituzionalità, ha sostenuto che la concentrazione dinanzi al Tar Lazio di tutte le controversie concernenti provvedimenti emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in danaro sia affetta da irragionevolezza e leda il principio del giudice naturale precostituito per legge, in violazione degli artt. 3 e 25, co. 1, Cost. Inoltre, ha ritenuto che la disposizione in questione confligga con l'art. 111 Cost. sul «diritto di impugnazione» e con l'art. 125 Cost. sulla «competenza dei tribunali amministrativi territoriali». Il Collegio rimettente ha rilevato, infine, un possibile profilo di contrasto con l'art. 76 Cost., posto che l'art. 44 della l. 69 del 2019, che ha delegato al Governo l'adozione del codice del processo amministrativo, non contiene alcun principio o criterio direttivo tale da indurre a prevedere la suddetta competenza funzionale.

Le soluzioni giuridiche

La Corte costituzionale, dopo aver affermato l'inammissibilità della censura sollevata in riferimento all'art. 111 Cost. perché priva di adeguata motivazione quanto al requisito della non manifesta infondatezza, ha dichiarato infondate le ulteriori questioni poste dal rimettente.

La censura relativa al preteso vulnus all'art. 76 Cost. – esaminata per prima, investendo essa il corretto esercizio della funzione legislativa – è stata ritenuta infondata per il dirimente rilievo che la lettera q-quater) dell'art. 135 c.p.a., rispetto alla quale si contestava la mancata rispondenza ai principi ed ai criteri direttivi di cui alla legge delega 69 del 2009, è stata inserita, non dal decreto delegato, ma da una fonte successiva, ossia dall'art. 10, co. 9-ter, del d.l. 16 del 2012 (convertito, con modificazioni, dalla l. 44 del 2012), disposizione non legata da vincoli di sorta con la legge di delegazione.

Ugualmente infondata è stata dichiarata la questione – questa trattata invece per ultima dalla Corte – relativa alla violazione dell'art. 25 Cost. per presunta lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge. Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. sent. 159 del 2014), tale parametro, «lungi dall'ancorarsi ad un dato pre-normativo, quale la prossimità geografica del giudice alla vicenda da giudicare, deve interpretarsi unicamente come volto ad assicurare l'individuazione del giudice competente in base ai criteri predeterminati, in via generale, dalla legge». Tale precetto costituzionale, dunque, può considerarsi osservato quando, come nella specie, «l'organo giudicante sia stato istituito dalla legge e la sua competenza sia definita sulla base di criteri generali fissati in anticipo, nel rispetto della riserva di legge».

Un'approfondita trattazione si è poi resa necessaria per le questioni, più problematiche, sollevate in ordine agli artt. 3 e 125 Cost.

In proposito, la Corte, richiamando i propri precedenti arresti in materia (sent. 237 del 2007; sent. 159 del 2014, sent. 174 del 2014; sent. 182 del 2014), ha rilevato che ogni deroga al criterio che impone l'articolazione territoriale dell'organizzazione della giustizia amministrativa, ai sensi dell'art. 125, co 2, Cost., deve: a) rispondere a «uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo interesse pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di assicurare l'uniformità della giurisprudenza sin dal primo grado, astrattamente configurabile rispetto ad ogni categoria di controversie)»; b) essere «contraddistinta da una connessione razionale rispetto al fine perseguito»; c) risultare «necessaria rispetto allo scopo, in modo da non imporre un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in materia di giustizia amministrativa». Per verificare la legittimità costituzionale di norme siffatte è dunque necessario seguire «un criterio rigoroso» di scrutinio, da articolarsi secondo la logica del giudizio di proporzionalità.

Tanto premesso, la Corte ha ritenuto che la concentrazione, presso un unico Tar, delle controversie afferenti agli atti dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli in materia di scommesse non determini un irragionevole stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in materia di giustizia amministrativa.

Per giungere a tale conclusione, si è anzitutto soffermata sul precedente evocato dal Tar Piemonte, ossia la sentenza 174 del 2014, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della stessa lett. q-quater dell'art. 135, co. 1, nella parte in cui devolveva alla competenza funzionale del Tar Lazio le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti «emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro».

In tale occasione la Corte era giunta a dichiarare l'illegittimità della norma attributiva della competenza al Tar Lazio, per contrasto con l'art. 125 Cost., in considerazione della «natura periferica» delle autorità emananti – ossia le questure, competenti al rilascio di autorizzazioni ex art. 88 del r.d. 773 del 1931 “Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza” – e «del carattere squisitamente locale degli interessi coinvolti nel provvedimento».

Dunque – differenziando la situazione esaminata rispetto a quella oggetto della suddetta sentenza –la Corte ha evidenziato che gli atti dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli in materia di scommesse e giochi autorizzati sono riferibili ad «un'autorità avente carattere indiscutibilmente “centrale”, pur se articolata in più sedi dislocate sul territorio».

Quest'ultima, a tale scopo, è stata dotata di una “competenza ad ampio raggio”, i cui confini sono stati delineati dal legislatore all'esito di una lunga e frammentata elaborazione normativa, approdata ad una organica sistemazione con il d.lgs. 41 del 2024. In particolare, le attribuzioni dell'Agenzia «sono funzionali al soddisfacimento di interessi di natura pubblica riferiti ora al necessario coordinamento amministrativo, strumentale alla gestione unitaria delle concessioni sull'intero territorio nazionale, ora ad esigenze di ordine pubblico e di sicurezza, mirate soprattutto al contrasto, anche preventivo, della criminalità e del fenomeno della ludopatia, ora, infine, agli interessi fiscali dell'erario».

Pertanto, secondo la Corte, anche laddove vengano in rilievo atti applicativi emanati da una delle direzioni territoriali in cui si articola l'organizzazione dell'Agenzia, essi «riflettono le istanze pubbliche sopra ricordate, le quali trascendono gli interessi squisitamente locali» e rendono non irragionevole, a livello di competenza giurisdizionale, la concentrazione delle controversie presso un unico tribunale.

Osservazioni

Con la decisione in commento la Corte torna ad affrontare il tema – già da tempo presente nella sua giurisprudenza, anche precedente all'adozione del codice del processo amministrativo – dell'attribuzione di una competenza funzionale inderogabile del Tar Lazio in ordine ad alcune categorie di controversie.

Una simile attribuzione solleva, infatti, problematiche di compatibilità con le norme generali in materia di competenza territoriale dei Tar.

Viene in primo luogo in rilievo l'art. 125 Cost., secondo cui «[n]ella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione».

La finalità sottesa a tale disposizione è quella di assicurare l'istituzione di un giudice amministrativo periferico, su base regionale, con funzione di garanzia e di equilibrio dei poteri riconosciuti dalla Costituzione alle Regioni e alle autonomie locali e dotato di una sufficiente specializzazione per far fronte alle caratteristiche dell'ordinamento italiano, prolifico di legislazioni regionali e di regolamentazioni locali.

L'allocazione territoriale degli organi giurisdizionali, inoltre, incidendo sulle modalità di accesso dei cittadini agli strumenti di tutela, è suscettibile di condizionare l'effettività del diritto costituzionale di azione e di difesa (art. 24 Cost. e 113 Cost.). In proposito va tuttavia evidenziato che lo sviluppo tecnologico – e, in particolare, l'efficiente implementazione del processo amministrativo telematico – rende oggi certamente meno significativo il problema della distanza geografica dell'organo giurisdizionale competente rispetto alle parti del giudizio.

Sebbene si tratti di un profilo non espressamente preso in considerazione dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in materia, può ritenersi sussistente anche un collegamento del principio di territorialità della giustizia amministrativa con quello di sussidiarietà verticale sancito dall'art. 118 Cost., che impone di privilegiare il livello locale delle funzioni amministrative (sui fondamenti e sul funzionamento del principio di sussidiarietà verticale, argomenti che in questa sede non è possibile approfondire, va richiamata la recente sentenza della Corte costituzionale 192 del 2024, avente ad oggetto la l. 86 del 2024 sulla c.d. autonomia differenziata).

Il sistema così delineato – rispondente, in linea di principio, ad un'idea di dislocazione territoriale delle competenze degli Uffici giudiziari – ha da ultimo trovato attuazione nel codice del processo amministrativo. In base all'art. 13 c.p.a., infatti, la competenza viene generalmente ripartita in base al “criterio della sede” dell'autorità amministrativa che ha emanato l'atto impugnato, da integrare con il c.d. “criterio dell'efficacia”, che valorizza invece il luogo in cui il provvedimento amministrativo esplica i suoi effetti.

Quest'ultimo – come chiarito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (ordinanza 13 del 2021) – ha la funzione di temperare il criterio della sede, secondo un principio di prossimità ed una logica di decentramento, «che esclude la possibilità, in senso inverso, di riconoscere ipotesi ulteriori di competenza in capo al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio». La progressiva espansione della competenza funzionale del TAR Lazio, infatti, si porrebbe «in contrasto con l'esigenza, avvertita già dalla relazione di accompagnamento al codice del processo amministrativo, di evitare un eccessivo aggravio» di tale ufficio, il quale già si contraddistingue per la gestione di flussi – e per la conseguente dimensione organizzativa, oggi caratterizzata da un'articolazione in ben venti sezioni – nettamente superiori a quella degli altri uffici giudiziari.

Gli artt. 14 e 135 c.p.a. costituiscono dunque una rilevante deroga al sistema ora descritto, sebbene, va evidenziato, non sempre il Tar individuato come funzionalmente competente da tali norme è diverso da quello che sarebbe competente, in via ordinaria, ai sensi dell'art. 13 c.p.a. (si pensi, ad esempio, alle controversie rimesse alla competenza funzionale del Tar Lazio, ai sensi dell'art. 135, co. 1, lett. h), c.p.a., ossia quelle relative all'esercizio da parte del Governo dei poteri speciali inerenti alle attività di rilevanza strategica, c.d. golden power). Nei casi da ultimo ricordati non vi è in realtà alcuna significativa deroga alla disciplina generale della competenza, considerato che – in seguito all'approvazione del codice del processo amministrativo – la competenza territoriale ex art. 13 c.p.a. e quella funzionale sono assoggettate ad un comune regime di inderogabilità e di rilevabilità, anche officiosa, della questione di incompetenza.

Questo essendo il sistema normativo con cui si è confrontata, nella sentenza in esame ed in varie precedenti occasioni, la Corte costituzionale, va evidenziato che dalla sua consolidata giurisprudenza emerge che l'attribuzione della competenza funzionale al Tar Lazio non risulta, di per sé, in contrasto con norme o principi costituzionali (si tratta, invero, di una conclusione a cui la Consulta era giunta già prima della codificazione: si vedano la sentenza 189 del 1992 relativa ai provvedimenti del Consiglio Superiore della Magistratura riguardanti i magistrati ordinari, nonché la sentenza 237 del 2007 in tema di provvedimenti adottati nell'ambito di situazioni di emergenza dichiarate ai sensi della normativa sulla protezione civile).

È tuttavia necessario valutare, sulla base di un criterio rigoroso, la ragionevolezza e la proporzionalità delle norme derogatorie rispetto alla struttura regionale della giustizia amministrativa. L'elemento determinante per svolgere tale valutazione è costituito dalla dimensione territoriale degli interessi sottesi alla controversia.

Così, nella sentenza 159 del 2014, con riguardo alla competenza funzionale in materia di provvedimenti dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, la Corte ha rilevato che l'ambito operativo dell'Agenzia non è limitato al livello regionale, bensì si estende all'intero territorio nazionale, ed i suoi provvedimenti sono «finalizzati a soddisfare interessi che trascendono quelli delle comunità locali, i quali attengono alla materia dell'ordine pubblico e della sicurezza».

Parimenti, nella sentenza 182 del 2014, riguardante i provvedimenti di scioglimento degli organi elettivi comunali per infiltrazioni mafiose e criminalità organizzata (ai sensi dell'art. 143 del d.lgs. 267 del 2000), la Corte ha respinto le questioni di costituzionalità sollevate, evidenziando, per un verso, che si tratta di atti di alta amministrazione, adottati dai vertici dell'Amministrazione statale e, per altro verso, che l'interesse pubblico sotteso a tali provvedimenti, investendo la sicurezza e l'ordine pubblico, trascende la dimensione locale.

In conclusione, la Corte costituzionale – nei precedenti ora richiamati ed in quello oggetto della presente nota – ha legittimato la concentrazione presso un unico giudice delle controversie involgenti interessi di rilevanza nazionale. È stato così avallato il ruolo centrale assunto nel tempo dal Tar Lazio, pur evidenziandosi l'esigenza di un vaglio rigoroso circa la ragionevolezza e la proporzionalità dell'attribuzione, onde evitare una ingiustificata stortura del sistema di riparto della competenza, che deve mantenere il proprio carattere territoriale.

Guida all'approfondimento

In dottrina, sulla legittimità costituzionale dell'attribuzione di competenze funzionali al Tar Lazio, si segnalano: V. Cerulli Irelli, Sul principio “territoriale” della competenza dei tribunali amministrativi regionali, in Giurisprudenza Costituzionale, 2014,  2545D ss.; F. De Leonardis, La Corte costituzionale accresce la competenza territoriale del Tar Lazio: verso un nuovo giudice centrale dell'emergenza?, in Dir. proc. amm., 2008,  491 ss.; V. Neri, Alla Corte Costituzionale le norme sulla competenza funzionale del Tar Lazio, in Corr. merito, 2011, 661 ss.; V. Blanda, La competenza funzionale del Tar Lazio considerazioni generali e proposte di modifica dell'art. 135 c.p.a, 2019.

Sulla competenza territoriale dei Tar in generale: R. De Nictolis, Codice del processo amministrativo commentato, 2023, 415 ss.; A. Police, La competenza, in Giustizia amministrativa, a cura di F.G. Scoca, 2023, 137 e ss.

Infine, sull'art. 125 Cost.: F. Giuffrè, commento sub art. 125 Cost., in Commentario alla Costituzione, a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, 2006,  2482 e ss.