L’operatività dell’azione diretta alla luce dell’entrata in vigore dei decreti attuativi

Premessa

L'approfondimento si sofferma sulla questione dell'operatività dell'azione diretta prevista dall'art. 12 della c.d. legge Gelli-Bianco a fronte dell'entrata in vigore del D.M. n. 232/2023.

Per comprendere i termini del dibattito, si inizierà dall'analisi delle norme, per poi procedere con l'esposizione del contrasto giurisprudenziale formatosi a partire dall'entrata in vigore del decreto attuativo, analizzando le ragioni a sostegno delle due tesi, ossia quella della immediata applicazione dell'azione diretta e quella della c.d. efficacia sostanziale degli obblighi assicurativi.

Da ultimo, in una prospettiva costruttiva, si avanzeranno delle considerazioni sulle due teorie, per valutarne le criticità ai fini dell'auspicata risoluzione del contrasto formatosi in un'ottica conforme alla ratio della legge Gelli-Bianco e all'effettiva tutela in favore del paziente danneggiato.

L'azione diretta prevista dall'art. 12 legge Gelli-Bianco e il D.M. n. 232/2023

La l. n. 24/2017 (c.d. legge Gelli-Bianco) ha previsto all'art. 12 il diritto del soggetto danneggiato di agire direttamente, entro i limiti delle somme per le quali è stato stipulato il contratto di assicurazione, nei confronti dell'impresa di assicurazione che presta la copertura assicurativa alle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private (di cui all'art. 10, comma 1 della summenzionata legge) e all'esercente la professione sanitaria (di cui al medesimo art. 10, comma 2).

Dunque, nelle controversie di risarcimento del danno derivante da responsabilità sanitaria, il paziente danneggiato ha il diritto di agire direttamente contro la compagnia assicurativa della struttura sanitaria e/o dell'esercente la professione sanitaria.

In detto giudizio, la struttura sanitaria e l'esercente la professione sanitaria sono litisconsorti necessari, come espressamente indicato dall'art. 12, comma 4.

La legge Gelli-Bianco ha tuttavia demandato l'indicazione dei requisiti minimi delle polizze assicurative delle strutture sanitarie e degli esercenti la professione sanitaria ad un decreto attuativo ed ha subordinato l'applicabilità dell'azione diretta del danneggiato all'entrata in vigore del suindicato decreto.

Infatti, all'art. 12, comma 4, si legge che le disposizioni dell'azione diretta del danneggiato si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di cui all'art. 10, comma 4.

Tale decreto, che avrebbe dovuto essere emanato entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge Gelli-Bianco, ha visto finalmente la luce il 1° marzo 2024, data in cui è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Entrato in vigore il 16 marzo 2024, il D.M. n. 232/2023 ha indicato i requisiti minimi dei contratti assicurativi ed i relativi obblighi di copertura, in piena attuazione con quanto previsto dall'art. 10 della legge Gelli-Bianco.

Tuttavia, tale decreto, dopo aver stabilito le condizioni obbligatorie delle polizze assicurative, all'art. 18 dispone che «entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto…. gli assicuratori adeguano i contratti di assicurazione in conformità ai requisiti minimi di cui al presente decreto nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia».

Il D.M. n. 232/2023 concede quindi alle imprese di assicurazione un termine di due anni (a partire dal 16 marzo 2024) per adeguare i contratti assicurativi ai requisiti minimi in esso previsti.

Ed è proprio in virtù di tale disposizione transitoria che è sorto un contrasto fra i tribunali di merito sulla questione dell'applicabilità immediata dell'azione diretta di cui all'art. 12, l. n. 24/2017.

In altri termini, il tema su cui dottrina e giurisprudenza stanno dibattendo è se alle controversie sorte successivamente all'entrata in vigore del D.M. n. 232/2023, si possa applicare l'art. 12 quale norma processuale e dunque se il paziente danneggiato possa agire direttamente contro la compagnia assicurativa oppure se, in virtù del periodo transitorio di 24 mesi concesso dal decreto, l'azione diretta del danneggiato potrà ritenersi operativa solo dopo il decorso del suindicato termine, salvo il previo adeguamento della polizza (v. amplius, D. Spera, Responsabilità civile e danno alla persona, 670 ss., Giuffrè Francis Lefebvre, 2025).

La tesi dell'immediata applicazione dell'azione diretta

La tesi dell'immediata applicazione delle disposizioni relative all'azione diretta è stata affermata dal Tribunale di Milano con la nota ordinanza del 26 agosto 2024 (Trib. Milano, sez. I, 26 agosto 2024).

Il Tribunale è stato infatti chiamato a decidere, in un procedimento promosso da un paziente ex art. 696-bis c.p.c. contro la struttura ospedaliera e la sua compagnia assicurativa, se accogliere o meno l'eccezione avanzata da quest'ultima di carenza di legittimazione attiva del paziente in ragione delle non operatività dell'azione diretta (di cui all'art. 12 legge Gelli-Bianco) in virtù del periodo transitorio di 24 mesi previsto dal D.M. n. 232/2023 per l'adeguamento delle polizze.

Il giudice istruttore ha rigettato l'eccezione sollevata dalla compagnia assicurativa ritenendo applicabili le disposizioni sull'azione diretta e ritenendo priva di influenza decisiva in proposito la previsione di cui all'art. 18, D.M. n. 232/2023.

In particolare, nell'ordinanza Trib. Milano, sez. I, 26 agosto 2024 si legge che «l'azione diretta del danneggiato in ambito di responsabilità̀ sanitaria, come disciplinata dalla l. n. 24/2017 all'art. 12, comma 6, in base al quale le disposizioni ivi contenute "si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 6 dell'art. 10 con il quale sono determinati i requisiti minimi delle polizze assicurative per le strutture sanitarie e sociosanitarie e per gli esercenti le professioni sanitarie, possa considerarsi allo stato operativa atteso che il decreto ministeriale menzionato nella norma risulta pubblicato in data 1/03/2024" (D.M. n. 232/2023)».

Ciò in quanto, ad avviso del Tribunale, l'art. 12 della legge Gelli-Bianco «condiziona testualmente l'operatività della azione diretta alla entrata in vigore del decreto, quale presupposto processuale, e non fa riferimento alla necessità, sostanziale, dell'avvenuto previo adeguamento delle condizioni contrattuali, restando per il vero questo ambito confinato al merito (ove potrà essere esaminato compiutamente il tema delle eccezioni opponibili anche in relazione a contratti stipulati anteriormente alla entrata in vigore del decreto)».

Il Tribunale di Milano ha quindi affermato l'applicabilità immediata dell'art. 12, l. n. 24/2017 quale norma processuale secondo il principio tempus regit actum .

Anche con l'ordinanza del 10 settembre 2024, il Tribunale di Milano ha ribadito il diritto del soggetto danneggiato, che promuova un giudizio in data successiva al 16 marzo 2024, di agire direttamente contro la compagnia assicurativa, non avendo alcuna influenza decisiva al riguardo il termine transitorio di 24 mesi previsto dall'art. 18, D.M. n. 232/2023.

La tesi dell'immediata applicazione dell'azione diretta è stata peraltro sin da subito affermata dal Tribunale di Cagliari con l'ordinanza del 30 luglio 2024 n. 15464.

Con il suindicato provvedimento, il giudice:

• atteso che l'art. 12 legge Gelli-Bianco prevede che «il soggetto danneggiato ha diritto di agire direttamente, entro i limiti delle somme per le quali è stato stipulato il contratto di assicurazione, nei confronti dell'impresa di assicurazione che presta la copertura assicurativa alle strutture sanitarie  o sociosanitarie pubbliche o private di cui al comma 1 dell'art. 10 e all'esercente la professione sanitaria di cui al comma 2 del medesimo art. 10»;
• osservato che «tale disposizione si applica, ai sensi del comma 6 dell'art. 12, a decorrere dall'entrata in vigore del Decreto Ministeriale che dovrà essere emanato (entro 120 giorni) a norma dell'art. 10, comma 6 l. Gelli-Bianco»;
• rilevato che «il Decreto 232/2023 è entrato in vigore in data 16.3.2024» e che il procedimento ex art. 696-bis c.p.c. era stato iscritto a ruolo «in data successiva alla pubblicazione del Decreto citato in Gazzetta Ufficiale e alla sua entrata in vigore».

ha accolto la richiesta del paziente ricorrente di integrazione del contraddittorio con la compagnia assicurativa della struttura sanitaria.

La tesi c.d. dell'efficacia sostanziale dei requisiti obbligatori dei contratti assicurativi

Di segno totalmente opposto sono le note ordinanze emesse dal Tribunale di Bergamo del 9 ottobre 2024 e del 24 ottobre 2024.

Secondo il Tribunale di Bergamo «la stipula di nuove polizze assicurative o l'adeguamento delle preesistenti al regolamento stesso non può (...) ritenersi un fatto secondario rispetto all'assetto organizzativo delineato dalla normativa in questione, ma è elemento fondamentale per l'attuazione di esso» (cfr. Trib. Bergamo ord. 24 ottobre 2024).

Ciò in quanto la tutela rafforzata attribuita al paziente/ricorrente non corrisponde ad alcun rapporto contrattuale tra lo stesso e la compagnia assicuratrice della struttura sanitaria e si giustifica solo se sussiste una copertura assicurativa in capo alla struttura sanitaria effettivamente idonea ad assolvere detto scopo.

La normativa di cui alla l. n. 24/2017 e del DM n. 232/2023 sarebbe quindi tesa a dar vita «ad un nuovo complessivo assetto organizzativo del rischio clinico che consenta da un lato, una maggiore tutela del paziente agevolandolo nell'eventuale percezione del risarcimento del danno subito e, dall'altro, una gestione del sinistro bilanciata tra interessi, economici e non, della struttura sanitaria, degli operatori e delle compagnie assicuratrici».

Sulla base di tali motivi, la compagnia assicuratrice della struttura sanitaria non può essere convenuta in giudizio direttamente dal danneggiato sino alla stipula od all'adeguamento delle coperture assicurative, salvo che vi sia la prova della sussistenza di polizze già dotate dei requisiti stabiliti dalla decretazione attuativa.

In altri termini, il paziente che voglia convenire direttamente in giudizio la compagnia assicurativa, quando ancora non è decorso il termine di 24 mesi previsto dal decreto attuativo, dovrà fornire la prova della sussistenza di una copertura assicurativa conforme alle condizioni contrattuali obbligatorie previste dal D.M. n. 232/2023.

Ciò in quanto, secondo il Tribunale di Bergamo, la previsione di cui all'art. 12 legge Gelli-Bianco non può essere considerata di natura meramente processuale e l'attuazione degli obblighi assicurativi di cui al D.M. n. 232/2023 riveste carattere fondamentale ai fini dell'operatività dell'azione diretta.

In particolare, il complesso delle disposizioni contenute nel decreto attuativo sulle condizioni contrattuali minime e sulle tassative eccezioni opponibili dalla compagnia al danneggiato (di cui all'art. 8 del medesimo decreto) avrebbe una rilevanza sostanziale ai fini dell'esercizio del diritto, prima inesistente, del danneggiato di agire direttamente contro la compagnia.

Dunque, l'esperibilità dell'azione diretta da parte del paziente nel periodo transitorio sarebbe ammissibile solo in presenza della prova (a carico del paziente-ricorrente) di polizze conformi al regime minimo obbligatorio.

La tesi c.d. dell'efficacia sostanziale dei requisiti obbligatori dei contratti assicurativi era stata già anticipata dalla sentenza n. 965/2024 del Tribunale di Cosenza, che era stato chiamato a pronunciarsi sull'inammissibilità della domanda svolta dal paziente direttamente nei confronti della compagnia assicurativa della struttura sanitaria.

Nel caso di specie, l'azione diretta era stata proposta prima dell'entrata in vigore del D.M. n. 232/2023, motivo per cui non vi potevano essere dubbi sulla relativa inammissibilità.

Tuttavia, il Tribunale va oltre ed afferma che la domanda di parte attrice, anche ove proposta dopo l'entrata in vigore del D.M. n. 232/2023, sarebbe stata in ogni caso dichiarata inammissibile, in quanto in virtù dell'art. 18, D.M. n. 232/2023 «l'azione diretta non può ritenersi operante fino all'adeguamento dei contratti di assicurazione entro il termine di 24 mesi dall'entrata in vigore del decreto».

Dunque, anche secondo il Tribunale di Cosenza l'adeguamento delle polizze ai requisiti obbligatori costituisce elemento essenziale ai fini dell'operatività dell'azione diretta.

Prospettive attuali. In conclusione

Senza alcuna pretesa di voler risolvere il conflitto giurisprudenziale che anima i tribunali e la dottrina, ci permettiamo di evidenziare, in una prospettiva puramente costruttiva, alcune considerazioni sulle teorie appena illustrate.

La parte di dottrina che sostiene la tesi c.d. dell'efficacia sostanziale dei requisiti obbligatori dei contratti assicurativi afferma che il piano processuale e quello sostanziale si allineano e si completano in quanto il diritto di agire contro la compagnia assicuratrice non può essere scorporato dalla disciplina sostanziale che regola i requisiti minimi degli obblighi assicurativi.

Se è sicuramente vero che il diritto di agire del danneggiato trova la sua piena tutela con la disciplina sostanziale che prevede le condizioni di polizza obbligatorie, d'altro canto non si può ignorare il testo della legge di cui all'art. 12, l. n. 24/2017 e che il periodo transitorio è previsto dal D.M. n. 232/2023 e non già dalla legge medesima.

In altri termini, l'art. 12, comma 4 della legge Gelli-Bianco condiziona l'operatività dell'azione diretta, quale presupposto processuale, alla sola entrata in vigore del decreto ministeriale di cui all'art. 10, comma 4.

Inoltre la legge Gelli-Bianco non fa riferimento alla necessità sostanziale dell'avvenuto adeguamento delle condizioni contrattuali delle polizze, la cui valutazione sembra quindi essere confinata al merito della domanda.

Non convince in questo senso, a parere di chi scrive, la tesi c.d. dell'efficacia sostanziale che subordina, per i giudizi instaurati nel periodo transitorio di 24 mesi, l'azione diretta (e, dunque, l'operatività di una norma processuale quale l'art. 12, l. n. 24/2017) all'assolvimento di un onere probatorio a carico del paziente-ricorrente, ossia la prova della sussistenza di una polizza in capo alla struttura sanitaria conforme ai requisiti assicurativi minimi previsti dal D.M. n. 232/2023.

Ed infatti nelle ordinanze che affermano l'inammissibilità della chiamata diretta si legge che la compagnia assicuratrice della struttura sanitaria non può essere convenuta in giudizio (nel periodo transitorio di 24 mesi) direttamente dal danneggiato sino alla stipula od all'adeguamento delle coperture assicurative, «salvo che vi sia la prova della sussistenza di polizze già dotate dei requisiti stabiliti dalla decretazione attuativa» (cfr. Trib. Bergamo, ord. 9 ottobre 2024).

Dunque, seguendo tale tesi, si subordinerebbe l'operatività di una norma processuale (quale l'art. 12 l. n. 24/2017) all'assolvimento di un onere probatorio relativo a una circostanza fattuale (ossia la stipulazione di una polizza adeguata ai requisiti minimi) e si graverebbe il paziente-danneggiato di un onere probatorio non previsto dalla legge e che non sembra essere nemmeno conforme alla ratio della l. Gelli-Bianco, il cui obiettivo è quello di facilitare il paziente nell'esercizio dei propri diritti ed assicurargli strumenti di effettiva tutela.

Peraltro, l'art. 12, l. n. 24/2017 costituisce fonte normativa primaria, mentre il D.M. n. 232/2023 sarebbe fonte normativa secondaria, motivo per cui subordinare l'esercizio dell'azione diretta ad un termine (ossia i 24 mesi) indicato dalla fonte normativa secondaria e non menzionato in quella primaria contrasterebbe altresì con le regole che disciplinano il rapporto fra le fonti normative.

Un aiuto nella non agevole interpretazione dell'assetto complessivo delle norme potrebbe provenire a livello comparatistico.

Ebbene, volgendo lo sguardo agli ordinamenti di Paesi vicini come la Francia, vediamo che il danneggiato ha un'azione diretta generale contro la compagnia assicurativa ogni volta che sussista una copertura di RC e ciò a prescindere che il contenuto di detta copertura sia disciplinato dalla legge.

L'azione diretta è generale ed è prevista dall'art. L124.3 del Code des assurances, il quale al comma 1 prevede che: «Le tiers lésé dispose d'un droit d'action directe à l'encontre de l'assureur garantissant la responsabilité civile de la personne responsable» (il terzo danneggiato dispone di un diritto di azione diretta nei confronti dell'assicuratore che garantisce la responsabilità civile della persona responsabile).

All'art. L. 112-6 del Code des assurances si prevede poi che, a fronte dell'azione diretta, l'assicuratore può opporre al terzo danneggiato le eccezioni derivanti dal contratto di assicurazione.

Dunque è previsto in capo al danneggiato un diritto generale di agire direttamente contro la compagnia assicurativa del soggetto danneggiante ove sussista una copertura di RC e ciò a prescindere dalla sussistenza o meno di condizioni assicurative obbligatorie seppur, per completezza d'esposizione, si precisa che nella materia della responsabilità sanitaria, l'assicurazione per la RC medica anche in tale ordinamento è obbligatoria e vi sono requisiti contrattuali fissati dalla legge.

Anche l'ordinamento giuridico spagnolo prevede all'art. 76 della Ley de Contracto de Seguro, una azione diretta generale contro le imprese assicurative ogni volta che sussista una copertura di RC.

Dunque, a fronte di un veloce confronto con altri ordinamenti, appare pienamente ammissibile in linea generale un'azione diretta del danneggiato contro la compagnia del soggetto danneggiante e ciò a prescindere, addirittura, da una previsione normativa di obblighi minimi di copertura.

Ne consegue che l'eccezione propria della tesi c.d. sostanziale della necessità che il contratto assicurativo sia conforme ai requisiti obbligatori del D.M. n. 232/2023 ai fini dell'esperibilità dell'azione diretta sembra essere superabile.

In particolare, ad avviso di chi scrive, l'adeguamento delle polizze è elemento sostanziale non per l'operatività dell'azione diretta, ma solo ai fini del regime delle eccezioni di cui all'art. 8 D.M. n. 232/2023.

In altri termini, la compagnia, ove venga citata in giudizio direttamente dal danneggiato nel periodo transitorio dei 24 mesi, potrà eccepire il mancato adeguamento della polizza ai requisiti minimi obbligatori e potrà opporre al paziente danneggiato tutte le eccezioni che derivano dal contratto assicurativo, valendo l'art. 8, D.M. n. 232/2023 solo per le polizze conformi al suindicato decreto attuativo (ciò chiaramente sino a quando il periodo transitorio non avrà maturato il suo decorso).

Tale lettura dell'impianto normativo sembrerebbe essere più in linea con la ratio della legge Gelli-Bianco, che è quella di apprestare al paziente una più efficace tutela, facilitando altresì la composizione della lite.

Ove si aderisse a tale interpretazione, l'art. 18, D.M. n. 232/2023 dovrebbe essere letto non tanto quale condizione ai fini dell'operatività dell'azione diretta ma come previsione normativa che ha voluto fissare un (necessario) lasso temporale di transizione per l'adeguamento dei contratti assicurativi, il tutto finalizzato ad elevare la compagnia assicurativa ad un ruolo chiave nei procedimenti di medmal anche e soprattutto ai fini deflattivi del giudizio.