Atti processuali digitali del giudice (PAT)

Il processo amministrativo tradizionalmente inteso, incentrato sullo “scambio” di produzioni documentali, tra non molto cederà il posto ad un processo amministrativo telematico in senso stretto con l'emanazione del d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico.

Il d.P.C.M. in oggetto non può essere letto isolatamente in quanto trova suoi immediati precursori:

• nell'art. 136, comma 2 c.p.a. sulle copie informatiche degli atti depositati in formato cartaceo;
• nell'art. 13 dell'Allegato n. 2 intitolato al “Processo telematico”, che rinvia ad un d.P.C.M. di futura adozione per le regole tecniche sul processo telematico (quello che oggi, a sei anni di distanza dalla previsione, è, appunto, il d.P.C.M. n. 40/2016);
• nell'art. 136, comma 2-bis c.p.a., sebbene integrato in un secondo momento nel tessuto codicistico, sulla cui attuazione si gioca la partita decisiva per la realizzazione del processo telematico.

L'informatizzazione realizzata con il Codice del processo amministrativo, e in particolare con l'art. 136, comma 2, c.p.a., è stata soltanto parziale in quanto i documenti informatici di cui si parla sono unicamente “copia” di quelli, cartacei, già depositati al Tar o al Consiglio di Stato (a sua volta, in originale e in copie). Proprio in quanto non viene in rilievo un documento realizzato in forma digitale ma soltanto un duplicato informatico di un documento cartaceo, il difensore è obbligato ad attestare la conformità del contenuto della versione elettronica a quella cartacea.

L'emanazione del “Regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico” (detto, appunto, PAT) cui rinvia l'art. 13 delle Norme attuative c.p.a. è il presupposto affinché l'art. 136, comma 2-bis c.p.a. sulla sottoscrizione con firma digitale di tutti gli atti processuali venga attuato e non resti lettera morta: solo nell'ambito di una cornice processuale rigorosamente definita in senso tecnico è possibile che trovi spazio l'atto processuale digitale. Questo perché l'atto digitale non è semplicemente un atto formato con strumenti informatici, ma è proprio l'esercizio in via telematica della funzione giurisdizionale, in tutte le sue manifestazioni.

L'obiettivo principale da raggiungere con l'entrata in vigore del “processo amministrativo telematico” infatti risiede nell'attribuire al flusso documentale digitale un “valore sostitutivo” ad ogni effetto legale, della documentazione cartacea e delle trasmissioni “a mani”; soltanto in questo modo l'informatizzazione è in grado di svolgere il suo vero ruolo di strumento evolutivo, e non di orpello aggiuntivo alle procedure tradizionali.

Prima di esaminare puntualmente le disposizioni sulla redazione e il formato degli atti processuali delle parti e degli organi ausiliari del giudice contenute nelle norme tecniche di cui allo Schema di regolamento citato, occorre procedere con il metodo applicato in precedenza, vale a dire ricercare la legge di copertura.

Questa volta la fonte attributiva del valore legale al documento processuale non ha una matrice processuale, trattandosi invero di norme di diritto sostanziale.

La prima fonte con cui si è provveduto a definire i concetti di “documento informatico” e di “firma digitale” è stata la l. 15 marzo 1997 n. 59 (art. 15, comma 2) a cui ha fatto immediatamente seguito il d.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 (art. 1, lett. a) che ha definito i concetti di documento informatico e di firma digitale.

Il “documento informatico” è, in quella sede, definito come rappresentazione giuridica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti, mentre la “firma digitale” è la sottoscrizione in forma virtuale del documento, quale risultante di una procedura informativa di validazione basata su un sistema di chiavi asimmetriche a coppia, una pubblica e l'altra privata, che consente al sottoscrittore tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica di comprendere e verificare la provenienza e l'integrità del documento informatico.

Il d.P.R. n. 513/1997, peraltro, per la prima volta, oltre a definire il concetto di documento informatico digitalmente sottoscritto ha avuto il pregio di sancire formalmente l'equipollenza di un documento formato con strumenti informatici ad un documento formato con i tradizionali strumenti cartacei «a tutti gli effetti di legge».

Tuttavia con l'entrata in vigore di un atto avente forza di legge, e precisamente il d.lgs. 7 marzo 2005 n. 82, il cd. Codice dell'amministrazione digitale (cd. CAD) si è perfezionato sia il concetto di “documento amministrativo informatico”, cioè dell'«atto formato dalle pubbliche amministrazioni con strumenti informatici» (art. 23-ter), che di firma digitale distinta sia dalla firma elettronica “avanzata” che da quella “qualificata”. La diffusione di questi strumenti rappresenta un “diritto” dei cittadini e delle imprese che ha ad oggetto «l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni, con i soggetti di cui all'art. 2, comma 2 (vale a dire le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché le società interamente partecipate da enti pubblici o con prevalente capitale pubblico inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione e individuate dall'ISTAT) e con i gestori di pubblici servizi ai sensi di quanto previsto dal presente codice».

Nell'ambito di tale cornice di principi, come si è anticipato, il legislatore del 2012, forte dell'equiparazione giuridica del documento informatico a quello tradizionale e alla luce delle applicazioni dello strumento della firma digitale, ha introdotto, all'art. 136, comma 2-bis, nel nostro ordinamento il (rivoluzionario) concetto di “atto processuale digitale”.

L'atto processuale digitale si differenzia sia dalla copia informatica dell'atto di cui all'art. 136 comma 2, c.p.a., che dall'atto sottoscritto con firma digitale quale strumento di trasmissione della copia informatica del documento analogico. Si tratta infatti di qualcosa di molto più dirompente: è una vera e propria “natività digitale”, ovvero sia gli atti di parte che i provvedimenti del giudice, nonché tutte le attività processuali conseguenti sono redatti direttamente e successivamente pubblicati sul sito web della pubblica amministrazione, previa “sottoscrizione digitale”. Il documento, in altre parole, viene ad esistere e a produrre effetti giuridici solo a partire dal momento in cui venga sottoscritto digitalmente.

L'atto processuale digitale è, dunque, un “documento informatico” sottoscritto con “firma digitale”. Il “documento informatico” è «la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti» (art. 1, comma 1, lett. m), del Regolamento) che, ai sensi dell'art. 20 CAD, è idoneo «a soddisfare il requisito della forma scritta» e, quando è sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, «ha l'efficacia prevista dall'art. 2702 c.c.» (art. 2 CAD). Le regole tecniche in materia di formazione e conservazione dei documenti informatici sono previste dal d.P.C.M. 3 dicembre 2013 e dal d.P.C.M. 13 novembre 2014.

La “firma digitale” di cui trattasi è quella codificata per la prima volta con il d.P.R. n. 513/1997, ovvero «la firma elettronica basata su un certificato qualificato e un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e l'altra privata, correlate tra loro, in guisa che il titolare tramite la chiave privata ed il destinatario tramite la chiave pubblica possano verificare la provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici» e segue le regole tecniche di cui al d.P.C.M. 22 febbraio 2013 (art. 1, lett. i), del Regolamento).

Detta firma, «deve riferirsi in maniera univoca ad un solo soggetto ed al documento o all'insieme di documenti cui è apposta o associata» (art. 24, comma 1, CAD) ed «integra e sostituisce l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa vigente» (art. 24, comma 2, CAD).

Con specifico riguardo al tema delle modalità di redazione degli atti processuali del giudice, le norme di riferimento del d.P.C.M. n. 40/2016 sono contenute agli artt. 7 e 10 del Regolamento e puntualizzate all'art. 5 dell'All. A) delle Specifiche tecniche.

L'art. 7 del Regolamento è la disposizione tecnico-regolamentare che vivifica e, quindi, rende concretamente praticabile il portato (ex se rivoluzionario) dell'art. 136, comma 2-bis c.p.a., rendendo anche l'altro lato della giustizia amministrativa, quello decisionale, subordinato all'assunzione di una veste “digitale”.

Gli atti processuali dell'organo giudiziario sono i “provvedimenti” tipizzati all'art. 33 c.p.a. e, cioè:

a) sentenze (da adottarsi quando il provvedimento giudiziario definisca in tutto o in parte il giudizio);

b) ordinanze (quando il giudice assume misure cautelari o interlocutorie, ovvero decide sulla competenza);

c) decreto (nei casi previsti dalla legge).

Tutti gli atti processuali del giudice debbono avere carattere digitale e, cioè, debbono essere redatti in formato di “documento informatico” e sottoscritti con “firma digitale”. Infatti, il carattere digitale dell'atto è indisponibile dall'organo giudiziario, trattandosi di una norma imperativa.

Più precisamente l'art. 10 d.P.C.M. n. 40/2016 prescrive che deve essere redatto come documento informatico e sottoscritto con firma digitale «il processo verbale dell'udienza pubblica e dei procedimenti in camera di consiglio» (comma 1).

Tale compito compete a chi presiede l'udienza o la camera di consiglio, oltre che ovviamente al Segretario di udienza. L'atto così redatto (sentenza, ordinanza o decreto) è poi conservato con modalità informatiche.

Molti provvedimenti, come noto, sono collegiali. In tal caso, ai fini di un'esatta sottoscrizione, la norma prevede che gli stessi, redatti dall'estensore, debbano essere da questi sottoscritti con firma digitale e trasmessi telematicamente al Presidente del Collegio giudicante, che, a sua volta, li sottoscrive - sempre digitalmente - per poi trasmetterli alla Segreteria per il deposito (art. 7, comma 1, d.P.C.M. n. 40/2016).

In tal caso, la modalità di apposizione della firma digitale sarà del tipo “firme multiple” come stabilito dall'art. 12, comma 7 delle specifiche tecniche, e pertanto prevede la possibilità che uno o più soggetti firmino, ognuno con la propria chiave privata.

L'attività di pubblicazione dei provvedimenti è, invece, curata da parte del Segretario di sezione. Infatti, si prevede che il documento informatico, da lui sottoscritto con propria firma digitale, sia depositato nel fascicolo informatico e poi pubblicato nel

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e nel sito istituzionale di giustizia amministrativa, con le cautele previste a tutela della privacy (art. 7, comma 2 del Regolamento).

Il comma 5 dell'art. 5 delle specifiche tecniche precisa, sul punto, che il Segretario della Sezione pubblica digitalmente il provvedimento giurisdizionale, depositandolo nel fascicolo informatico, momento nel quale il sistema

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assegna automaticamente il numero e la data del provvedimento.

Dalla lettura della norma si evince che il procedimento di pubblicazione resta sostanzialmente immutato, così ricalcando la modalità descritta dal codice del processo amministrativo e dalle altre norme afferenti il processo – e diversamente non avrebbe potuto essere! –, essendo introdotta quale unica differenza la regola generale della firma digitale dei provvedimenti, invece della firma autografa, il cui utilizzo non viene però del tutto escluso.

È stata introdotta, difatti, in via di eccezione, nel momento in cui venga attestato dal responsabile del

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«che il sistema informatico non è in grado di ricevere il deposito telematico degli atti» (art. 7, comma 3, del Regolamento).

Si tratta di un'unica ipotesi, esattamente circoscritta e limitata all'unico caso indicato, così dovendosi ritenere escluse ulteriori deroghe.

Il provvedimento, in questa sola ipotesi, sarà redatto “su supporto cartaceo”e sarà il Segretario ad estrarne copia informatica del documento cartaceo con le modalità descritte dal comma 5 dell'art. 12 delle specifiche tecniche, come più sopra descritto.

Ai fini di una corretta pubblicazione, il Segretario dovrà attestare con propria firma digitale la conformità all'originale per poi poter procedere alla pubblicazione attraverso l'inserimento nel

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Con gli articoli in questione si compie un ulteriore (e decisivo) passo in avanti verso la piena digitalizzazione del sistema amministrativo: anche il processo verbale dell'udienza pubblica e i procedimenti in camera di consiglio devono essere redatti sotto forma di documento informatico sottoscritto con firma originale ad opera di chi presiede, rispettivamente, l'udienza ovvero la camera di consiglio e dal Segretario di udienza (art. 10 del Regolamento).

La disciplina circa il formato degli atti del giudice è contenuta all'art. 5 delle Specifiche tecniche. Ivi è previsto che i magistrati utilizzino per la redazione e il deposito dei provvedimenti giurisdizionali in formato digitale il sistema denominato «Scrivania del magistrato», consistente in un'applicazione software inserita su supporto rimovibile e protetto (comma 1). Ivi gli atti sono redatti quali documenti informatici, in formato PDF, ottenuto da una trasformazione di documento testuale senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti, sottoscritto con firma digitale in formato

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, nel rispetto delle disposizioni del CAD (art. 5, comma 2).

Sul punto si rinvia alla norma dedicata ai formati prescritti per gli atti del processo, l'art. 12 delle Specifiche tecniche, che prevede che i formati siano i seguenti:

a) PDF ottenuto da trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti. Non è ammessa la scansione di copia per immagine, fatta eccezione per gli atti di cui ai successivi commi 3 e 4;

b) testo piano senza formattazione (estensione TXT);

c) testo formattato (estensione RTF);

d) archivio compresso WinZip (estensione zip) o WinRAR (estensione rar) (art. 12, comma 1, Specifiche tecniche).

I formati dei documenti allegati e la procura alle liti sono invece:

a) PDF ottenuto da trasformazione di un documento testuale, senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia parti;

b) testo piano senza formattazione (estensione TXT);

c) Extended Markup Language (estensione xml);

d) Immagini (estensioni: jpg, jpeg, gif, tiff,tif);

e) messaggi di posta (estensioni: eml, msg), purché contenenti i file nei formati di cui alle lettere precedenti;

f) archivio compresso (estensione zip) o WinRAR (estensione rar), nei formati di cui alle lettere da a) a f) del presente comma (art. 12, comma 3, Specifiche tecniche).

Il sistema dei giudici, la cosiddetta «Scrivania del magistrato» è basato su un meccanismo di intelligenza artificiale che, attraverso apposita funzionalità, consente al magistrato di disporre l'oscuramento dei dati personali ai sensi delle disposizioni del Codice dei dati personali (art. 5, comma 3, Specifiche tecniche).

Tale previsione è di chiaro interesse e consentirà la pubblicazione e disponibilità della copia già in modalità oscurata, onde evitare il ritardo – che oggi invero è prodotto – tra il termine di pubblicazione di una sentenza, e l'effettivo momento in cui sarà possibile per lo stesso difensore acquisirne copia per poterne prendere giusta lettura.

I provvedimenti così formati sono poi trasmessi su canale sicuro attraverso la rete interna della giustizia amministrativa ovvero, dall'esterno, attraverso VPN, al gestore documentale di

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e sono conservati con le modalità di cui all'art. 2.

All'art. 5, comma 7, delle specifiche tecniche si prevede che la copia uso studio dei provvedimenti è inserita nel sito istituzionale, «osservando le cautele previste dalla normativa in materia di tutela dei dati».

Il motore di ricerca dovrebbe restare invariato rispetto a quello attuale, con la sola previsione esclusione di indicizzazione del provvedimento a motori di ricerca esterni. Il ché vale a dire che solo gli “operatori” autorizzati ad accedere ed utilizzare il motore di ricerca, potranno visualizzare la copia uso studio dei provvedimenti.

Il comma 7 citato, peraltro, sottolinea, che trattasi di copia uso studio.