L'estensione della confisca per equivalente ai reati tributari

L'etichetta terminologica "confisca" comprende, a seguito di numerosi interventi legislatvi, ipotesi normative eterogenee, tanto da far assumere alla misura di sicurezza patrimoniale della confisca una natura "proteiforme". In questa sede ci soffermeremo su una specifica ipotesi di ablazione per equivalente: quella prevista dall'art. 1, comma 143, l. 244/2007 che ha esteso la confisce per equivalente del profitto ad alcuni reati tributari.

La confisca, nel nostro codice penale, nasce come misura di sicurezza patrimoniale (art. 240 c.p.) avente ad oggetto cose a vario titolo ricollegabili alla realizzazione di reati che, ove lasciate nella disponibilità del reo, costituirebbero per lui un incentivo a commettere ulteriori illeciti.

Gli interventi legislativi che si sono registrati nel corso degli anni, però, hanno determinato una sorta di mutazione genetica della confisca. Per usare le parole della Suprema Corte, se la confisca ha costantemente conservato, nell'ordinamento italiano, una natura “proteiforme” (Cass. pen., Sez. un., 2 luglio 2008, n. 26654), siffatta natura si è ulteriormente accentuata negli ultimi lustri. Nell'odierno tessuto normativo, dietro la medesima etichetta terminologica si stagliano, così, ipotesi normative alquanto eterogenee. Non a caso, anche la dottrina sostiene da tempo che non possa più parlarsi di confisca, bensì, al plurale, di confische.

È dato in particolare riscontrare, ultimamente, una tendenza che accentua la valenza afflittiva della misura. Esempio lampante di questa evoluzione è la confisca per equivalente del profitto criminoso, definita dalla Cassazione come una forma di prelievo pubblico a compensazione di prelievi illeciti.

Sulla scorta di un orientamento già emerso in altri ordinamenti ed allo scopo di più efficacemente contrastare talune gravi forme di criminalità, la confisca per equivalente del prezzo o profitto del reato è stata per la prima volta introdotta nel nostro ordinamento in occasione della riforma del reato di usura (art. 644 c.p., mod. dalla l. 108/1996).

Il raggio di azione di detto istituto è andato via via dilatandosi.

Inoltre, La confisca per equivalente è uno dei tanti istituti di diritto interno che ha risentito dell'influenza della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Cedu). L'attenzione verrà rivolta, nello specifico, all'art. 7 della Convenzione che, sulla scia dell'interpretazione offertane dai giudici di Strasburgo, ha condotto i giudici nazionali a negare che le norme interne estensive della confisca per equivalente al profitto dei reati tributari potessero retroagire.

Sebbene il principio di legalità ex art. 7 Cedu presenti la stessa ampiezza contenutistica del principio di legalità così come risulta dalla disciplina nazionale, la norma convenzionale ha avuto una rilevante incidenza sull'ordinamento penale interno in virtù della c.d. concezione autonomistica dei reati e delle pene fatta propria dalla Corte Edu. I giudici di Strasburgo hanno elaborato una serie di criteri alla luce dei quali qualificare come pene misure che il diritto nazionale qualifica invece come sanzioni amministrative o misure di sicurezza: in quest'ordine di idee, sono pene le misure applicate dal giudice penale all'esito di un processo penale, collegate alla commissione di un reato e aventi natura afflittiva; l'eventuale espressa attribuzione di natura penale da parte del diritto interno non fa che corroborare la conclusione cui già si può pervenire in virtù della contemporanea sussistenza delle tre indicate condizioni.

Si capisce, allora, la ragione per cui l'art. 7 Cedu abbia vis innovativa del diritto penale nazionale: esso, infatti, stante la suddetta concezione autonomistica, è suscettibile di applicarsi anche a misure che, secondo l'ordinamento interno, non sono qualificabili come pene, con tutto ciò che ne consegue in punto di disciplina.

Sul quadro testé tracciato ha inciso anche l'art. 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberà fondamentali (di seguito, Cedu), che consacra il principio di legalità.

Per meglio comprendere gli esatti termini della questione, è opportuno accennare alla più ampia tematica dei rapporti tra norme interne e norme Cedu.

A lungo ci si è chiesti quale fosse il rango da assegnare alle norme Cedu nell'ordinamento giuridico interno.

La Corte costituzionale ha da ultimo chiarito che il fondamento della rilevanza della Cedu non può essere rintracciato né nell'art. 10, comma 1, né nell'art. 11 della nostra Costituzione. La prima delle disposizioni citate contiene la c.d. clausola di adattamento automatico alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute (id est, il diritto internazionale consuetudinario); le norme Cedu, per contro, sono norme pattizie (essendo la Cedu un trattato internazionale), sicché esse rientrano nel disposto del citato art. 10. Nemmeno può venire in soccorso l'art. 11 Cost. nella parte in cui prevede che l'Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”: con l'adesione alla Cedu, il nostro paese – diversamente da quanto è avvenuto con la stipula dei trattati istitutivi della (allora) Comunità europea – non ha ceduto parte della sua sovranità.

Occorre quindi volgere altrove l'attenzione e, più precisamente, focalizzarla sull'art. 117 Cost. come novellato dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2011, n. 3 (che, com'è noto, ha introdotto modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

Il primo comma dell'art. 117 Cost. subordina l'esercizio della potestà legislativa statale e regionale al rispetto “della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.

Orbene, le norme Cedu si collocano proprio tra i “vincoli derivanti […] dagli obblighi internazionali”, così acquistando rango sub-costituzionale.

Esse, in particolare, assurgono a “norme-interposte”, assumendo un duplice rilievo.

Anzitutto, le norme Cedu rilevano sul piano interpretativo: il giudice nazionale deve interpretare le norme interne in modo convenzionalmente conforme, sì da evitare ogni possibile attrito tra norme interne e norme Cedu.

In secondo luogo, ove l'antinomia tra norma interna e norma Cedu non sia risolvibile in via interpretativa, il giudice – lungi dal disapplicare la norma interna – dovrebbe adire la Corte costituzionale. Nel giudizio di legittimità costituzionale della norma interna, la norma Cedu – nell'interpretazione che di essa ne dà la Corte di Strasburgo – riveste il ruolo di parametro interposto di costituzionalità (sempreché, beninteso, la stessa non sia in contrasto con norme e principi costituzionali, nel qual caso difetterebbe dell'idoneità a fungere da norma-parametro; invero, mentre le norme del diritto dell'Ue – collocandosi ad un livello super-primario, se non tendenzialmente costituzionale – prevalgono sul diritto interno, salvi i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e i diritti inviolabili della persona, le norme Cedu sono norme sub-costituzionali e, per spiegare efficacia quali norme-parametro nel giudizio di costituzionalità, devono essere conformi a tutte le norme della Costituzione).

Non può, d'altro canto, tacersi che il novellato art. 6, par. 3, del Trattato sull'Unione europea ha spinto taluni a predicare l'avvenuta “eurounitarizzazione” delle norme contenute nella Cedu, con conseguente disapplicabilità delle norme interne contrastanti con esse, secondo l'ormai collaudato meccanismo che risolve le antinomie tra norma nazionale e norma comunitaria. Una simile impostazione è stata, però, smentita dalla Corte di giustizia (ad es. Corte giustizia, Grande Sezione, 24 aprile 2012, C-571/10, Servet Kamberaj c. IPES) la quale, avendo avuto occasione di pronunciarsi sul punto, ha chiaramente negato l'equiparazione tra norme Cedu e norme di diritto europeo.

Così brevemente ricostruito il quadro dei rapporti tra ordinamento interno e norme Cedu – quale risulta dalle pronunce della Corte costituzionale e della Corte di giustizia –, può meglio cogliersi l'impatto che l'art. 7 Cedu ha avuto nella materia che ci occupa.

La disposizione in parola contempla il principio di legalità, sancendo espressamente il divieto di retroattività in malam partem.

A livello interno, il principio di legalità trova riconoscimento, anzitutto, nell'art. 25 Cost.: per le pene, esso sancisce riserva di legge e irretroattività sfavorevole (comma 2), mentre per le misure di sicurezza prevede solo la riserva di legge (comma 3).

Gli stessi principi si trovano esplicitati nel codice penale: mentre la riserva di legge opera sia per le pene che per le misure di sicurezza (v. artt. 1 e 199 c.p.), il divieto di retroattività sfavorevole vale solo per le prime (come può desumersi dal confronto tra l'art. 2 e l'art. 200 c.p.).

Tale essendo la cornice normativa di riferimento, in passato – sebbene non mancasse in dottrina chi riteneva che il divieto di retroattività operasse anche per le misure di sicurezza – la giurisprudenza interna escludeva che la confisca fosse assoggettabile al principio di irretroattività sfavorevole; tuttavia, la giurisprudenza della Corte Edu ha imposto un radicale cambiamento di rotta.

Sebbene il principio di legalità ex art. 7 Cedu presenti la stessa ampiezza contenutistica del principio di legalità così come risulta dalla disciplina nazionale, la norma convenzionale ha avuto una rilevante incidenza sull'ordinamento penale interno in virtù della c.d. concezione autonomistica dei reati e delle pene fatta propria dalla Corte Edu. I giudici di Strasburgo hanno elaborato una serie di criteri alla luce dei quali qualificare come pene misure che il diritto nazionale qualifica invece come sanzioni amministrative o misure di sicurezza: in quest'ordine di idee, sono pene le misure applicate dal giudice penale all'esito di un processo penale, collegate alla commissione di un reato e aventi natura afflittiva; l'eventuale espressa attribuzione di natura penale da parte del diritto interno non fa che corroborare la conclusione cui già si può pervenire in virtù della contemporanea sussistenza delle tre indicate condizioni.

Si capisce, allora, la ragione per cui l'art. 7 Cedu abbia vis innovativa del diritto penale nazionale: esso, infatti, stante la suddetta concezione autonomistica, è suscettibile di applicarsi anche a misure che, secondo l'ordinamento interno, non sono qualificabili come pene, con tutto ciò che ne consegue in punto di disciplina.

In questa sede, ci soffermeremo su una specifica ipotesi di ablazione per equivalente, quella prevista dall'art. 1, comma 143, l. 244/2007 (legge finanziaria per il 2008), che ha esteso la confisca per equivalente del profitto ai reati tributari ivi indicati.

La disposizione de qua ha dato adito ad un delicato problema di diritto successorio. È sorta questione, in particolare, sulla possibilità di applicare retroattivamente la disposizione, vale a dire ai reati tributari commessi prima dell'entrata in vigore della citata legge.

Il quesito sollecita l'indagine sulla natura giuridica della confisca per equivalente: misura di sicurezza ovvero pena o comunque sanzione assimilabile, pur con le sue specificità, alle pene stricto sensu sotto il profilo delle garanzie? È noto, infatti, che solo per le pene è previsto il divieto di retroazione sfavorevole.

Indubbiamente, sembrerebbe deporre contro una qualificazione giuridica in termini di misura di sicurezza il fatto che la value confiscation colpisce beni che nulla hanno a che vedere con il reato. Manca, cioè, quell'intrinseco collegamento con l'illecito che, tipicamente, le misure di sicurezza patrimoniali presentano, essendo le stesse dirette contro cose pertinenzialmente legate al reato.

Emblematica è la vicenda che ha interessato la confisca per equivalente applicabile ai reati tributari.

Come anticipato, ci si è chiesti se tale sanzione – divenuta applicabile ai reati tributari per effetto del già menzionato art. 1, comma 143, l. 244/2007 – potesse disporsi anche per i reati commessi anteriormente all'entrata in vigore della citata previsione.

Si è fatto presente che la risposta varia a seconda che si qualifichi la confisca de qua come misura di sicurezza patrimoniale oppure come vera e propria pena: la retroazione, possibile nel primo caso, sarebbe categoricamente esclusa nel secondo.

La Corte Costituzionale, con la sentenza 1° aprile 2009, n. 97, ha avuto occasione di pronunciarsi sulla problematica in discorso.

Il sentiero dell'interpretazione convenzionalmente orientata ha condotto ad affermare l'applicabilità della confisca soltanto ai fatti commessi dopo l'entrata in vigore della l. 244/2007.

In particolare, il giudice rimettente aveva sollevato questione di costituzionalità degli artt. 200, 322-ter c.p. e 1, comma 143, l. 244/2007, individuando come norma-parametro il combinato disposto degli artt. 7 Cedu e art. 117, comma 1, Cost.. La quaestio legitimitatis muoveva dall'assunto dell'applicabilità retroattiva della confisca per equivalente estesa ai reati tributari, valendo il divieto di retroattività sfavorevole solo per le pene, non anche per le misure di sicurezza. Avendo però la confisca per equivalente del profitto illecito carattere sostanzialmente sanzionatorio, la sua retroazione – proseguiva il giudice a quo – urtava contro la suddetta norma convenzionale che, secondo l'interpretazione della Corte Edu, vieta l'applicazione retroattiva anche della confisca per equivalente, in quanto misura sostanzialmente assimilabile ad una vera e propria pena.

La questione è stata dichiarata manifestamente infondata dalla Consulta.

La Corte Costituzionale ha messo anzitutto in luce che il presupposto interpretativo da cui muove il giudice rimettente – ossia che la confisca in questione, in quanto formalmente qualificabile come misura di sicurezza e non come pena, dovesse essere applicata retroattivamente – è errato.

Invero, la natura “eminentemente sanzionatoria” della confisca per equivalente – avverte la Consulta – ne impedisce l'applicazione retroattiva.

Come precisato dalla Corte di cassazione in numerose pronunce, la mancanza di pericolosità dei beni oggetto della confisca per equivalente e l'assenza di un rapporto di pertinenzialità (inteso come nesso diretto, attuale e strumentale) tra il reato e detti beni conferiscono alla confisca medesima una connotazione prevalentemente afflittiva.

Da tali considerazioni deriva che, nel caso di specie, non può venire in rilievo l'art. 200 c.p. (secondo cui “Le misure di sicurezza sono regolate dalla legge in vigore al tempo della loro applicazione”).

Il giudice delle leggi perviene a tale conclusione rilevando, da un lato, che l'art. 25, comma 2, Cost. vieta l'applicazione retroattiva di una sanzione penale, come deve appunto qualificarsi la confisca per equivalente; dall'altro, che la giurisprudenza della Corte Edu ha ritenuto in contrasto con i princípi sanciti dall'art. 7 Cedu l'applicazione retroattiva di una confisca di beni riconducibile ad un'ipotesi di confisca per equivalente.

La sentenza della Consulta – cui la giurisprudenza successiva non ha mancato di uniformarsi (ex multis, Cass. pen., Sez. un., 31 gennaio 2013, n. 18374) – attesta la crescente incidenza della Cedu sull'ordinamento nazionale e appare encomiabile laddove adotta un approccio per così dire “sostanzialistico”, che rende applicabile il brocardo nulla poena sine praevia lege poenali anche alla confisca per equivalente del profitto del reato: tale tipo di confisca, infatti, ad onta delle sue innegabili peculiarità, va assimilata sul piano delle garanzie alle pene in senso stretto, in virtù della sua componente afflittiva.

Del resto, il principio di irretroattività sfavorevole, funzionale alla “calcolabilità” delle conseguenze giuridico-penali della propria condotta, soddisfa un'esigenza di giustizia, rappresenta uno strumento di garanzia del cittadino e protegge la libera autodeterminazione individuale: ergo è di tale rilievo da esigere la più ampia latitudine applicativa.confisc